我国养老保障问题的现状及对策.docx

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我国养老保障问题的现状及对策

内容摘要

改革开发以来，中国经济长期高速发展，随着计划生育政策的长期实行，中国的家庭结构发生了重大变化，出现了众多的“四二一”家庭，似的中国老龄化速度加快，大大增加了传统家庭养老的压力，而且这种压力会持续增大，据第六次人口普查显示，农村人口数为6.74亿余人，占总人口数的50.32%。

传统的农村家庭养老方式在人口老龄化和快速城市化的冲击下，保障功能日益减弱，农民老年贫困问题日益突出，在建设社会主义新农村和和谐社会的背景下迫切需要通过社会养老保障破解农民养老的困局。

关键词：

农村、养老保障制度、家庭养老、人口老龄化

一、我国养老保障问题的现状………………………………………………………………1

（一）农民工工作存在工伤事故隐患，缺乏工伤保险……………………………………1

（二）失业风险严重，缺少失业保险………………………………………………………2

（三）“大病小治，小病不治”，缺乏基本医疗保险………………………………………2

（四）农民工养老保险工作严重滞后………………………………………………………3

（五）具体案例佐证…………………………………………………………………………3

二、目前农村养老保障存在的问题…………………………………………………4

（一）制度因素………………………………………………………………………………4

（二）非制度因素……………………………………………………………………………5

三、完善农村保障养老的对策……………………………………………………6

（一）建立农民工社会保障制度的总体框架………………………………………………6

（二）遵循我国农民工社会保障制度的一般原则…………………………………………7

（三）优化农民工社会保障制度的运行环境………………………………………………8

（四）加强农民工培训，增强再就业能力…………………………………………………9

参考文献………………………………………………………………………………………10

关于农村养老保障问题的研究

一、我国养老保障问题的现状

1.老龄化程度不断提高。

据全国第六次人口普查数据显示，全国总人口为13.7亿余人，其中0-14岁人口为2.2亿余人，仅占16.60%；15-59岁人口为9.3亿余人，占70.14%；60岁及以上人口为1.7亿余人，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.18亿余人，占8.87%。

同2000年第五次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重下降6.29个百分点，15-59岁人口的比重上升3.36个百分点，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。

一系列数字均说明我国已进入老龄化阶段，且老龄化程度不断提高。

2.家庭养老功能弱化。

随着农村经济的发展和家庭结构的变化，家庭养老的功能日趋弱化，导致老年人生活风险增加。

究其原因，一是农村计划生育政策的实施，使越来越多的农村居民家庭趋向小型化。

一对夫妻在扶养一个孩子的同时还要赡养四个老人，精神和经济上的压力都较之以前更重。

二是大部分青壮年均外出打工或移居外地，家庭凝聚力降低，使家庭养老保障功能较之于前衰减许多。

3.土地养老功能衰减。

（1）伴随着工业化、城市化进程的加快，很多农民失去了赖以生存的土地，也就失去了原有的土地保障。

即使是保留了原有土地的农民，老年人体弱多病，难以继续从事农业劳动，因而使得土地难以提供给老人生活保障。

（2）土地收益逐渐淡出农民收益范围，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91．5％下降到了57．2％，其中纯农业收入仅占总收入的42．9％①，农民对土地的依赖程度大大降低，甚至出现土地抛荒现象。

二、目前农村养老保障存在的问题

我国农村养老保险制度始立于民政部l992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《方案》）②，该方案明确规定农村养老保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，且支付标准根据交费的标准、年限确定。

领取养老金从60周岁以后开始，领取养老金的保证期为十年。

领取养老金不足十年身亡者，保证期内的养老金余额还可继承。

但由于目前政策扶持缺乏强制性，集体补助因缺少资金而基本落空；个人缴纳由于农村经济、社会文化特点、农民个人等各种因素的影响，大部分农民对投保认识不足、缺乏投保的积极性。

因此，目前的农村养老保障制度存在很大问题。

1.农村养老保障水平低。

（1）根据第六次人口普查结果，截至2011年底，全国新农保试点参保人数为3.58亿人（含已开展城乡居民养老保险地区，下同），其中60岁以下参保人数2.37万人。

但居住在农村的人口为6.74亿余人，表明全国农民全国6亿多农民只有一半人参加新农保，覆盖面及其狭窄。

另据资料显示，2004年浙江丽水市各县市区，参保农民到了领取养老金年龄，人均每月仅能领取2．85元养老金；哈尔滨市在目前开始领取保费的1万人中，月领取标准在5元钱以下的占50％③，农保根本起不了关键性的作用。

加之老龄化趋势不断提高，这些社会福利不可能从根本上解决占重大比例的农民的养老问题。

除此之外，较之城市老年人，农村大部分老年人工作一生却基本毫无积蓄，他们除了家庭以外没有工作单位，年老无助时养老负担全部落在家庭中，因此老来生活更加困难。

（2）从保障水平来看，由于农民对养老保障认识不足，投入缺乏积极性，在实际开展过程中，大部分人采纳了最低标准，即每月交2元。

在农村居民人均年收入递增10%，现行养老基金计息方法不变的情况下来计算，假设某位农民从20岁开始交保险，40年后他领取的养老金仅为当年农村人均收入的2.8%，剩下的97.2％却无所出。

因此，现行的农村养老保障制度很难保障农民的基本生活，也就是说除了家庭养老，没有子女的人老来生活很难有保障。

而且，就现阶段来看，几乎所有的农村老人希望由配偶或子女来照料其日常生活，他们在青壮年时期，将自己的全部收入和积蓄用于养育子女或置办家产，并在老年时全部交由子女掌管，不给自己留出养老费用，由子女担负自己年老时的供养责任，而对社会保险这个新生事物认识不足，

④多持怀疑、观望的态度。

这样就使该制度虚有其表，难以取得实际效果。

2.农村养老保障缺乏社会性和福利性。

《县级农村社会养老保险基本方案》规定：

农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。

方案虽然已出台，但由于国家财力以及实施过程中实施不彻底等原因，保障难以真正落实到农民身上为农民受益。

集体保障无效，保障责任便转移到农民自己身上，加重了农民的个人责任。

这种情况下，农民的养老保障实际成为了带有强制性的保障制度，实质就是农民自己为自己买保障。

且农民缴纳保费时都记人个人账户，缺乏社会和福利性。

3.农村养老保障地区发展不平衡。

鉴于东部地区经济明显比中、西部地区发达，相应的，东部经济发达地区的省、市，农民投保金额显著高于中、西部经济欠发达地区。

全国农保基金积累总额中，江苏、山东、上海、浙江省四省市基金总额占全国农保基金总额的50％以上，其他所有省份的总额，占全部基金总额的比例还不到50％⑤。

由此数据可见，农村社会养老保险投保参加的群体，主要集中在经济较为发达的东部沿海地区，而中、西部投保人数却很少，发展极不平衡。

结果就是，农村社会养老保障发展成为了“保富不保贫”的畸形制度，低收入人群并不能被涵盖，这部分人的养老问题也就并未真正得到解决。

4.养老保障制度立法滞后，基金管理不规范。

我国农村社会养老保险及其相关的立法相对滞后，具体体现在缺乏专门的农村社会养老保障法、立法层次不高和缺乏系统性⑥。

在各地社会养老保障实施过程中，大部分地区的实施办法是以政府的政策性法规和民政部门的方案为依据，并在民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的。

由于缺乏成文的法律作依据，这些办法普遍缺乏法律保障。

因此各地对农村养老保障的建立、撤消、基金的筹集、运用以及养老金的发放都只能按照地方政府部门的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，没有长久的法律效力，缺乏法制的管理与规范，使本就持怀疑态度的农民更加难以信任新农保。

同时，在实施过程中，政府对待农村社会养老保障的态度也时常发生动摇，缺乏制度上的稳定性。

根据民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》及有关文件的规定，农村养老保障制度由县级政府组织实行，资金由民政局进行管理。

但是，很多地方政府在管理这些养老金时各自为政，出现挪用、他用等情况，账目上出现大量的空、死、呆状况，养老资金落实不到农民身上，导致大量流失。

三、完善农村养老保障的对策

按照我国农村社会保障现阶段的状况看，农村社会保障面临着许多挑战。

要完善我国农村社会保障制度，需加强以下几方面的工作。

1.强化政府职能，加大政府财政扶持力。

农民作为最大的弱势群体，理应受到政府更多的关注与保护，但农村养老保险参保率低、投保热情不高，政府在农村社会保障制度建设中负有不可推卸的责任。

因此，针对目前农村社会保障集体补助比重过小，国家扶持力度微弱的问题，政府应适当提高集体补助的比重，加大财政扶持力度。

只有这样，才能使农村社会养老保障具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，也能调动农民投保积极性。

2.加强农村养老保障的立法保证以及监督机制保证。

（1）我国宪法规定:

“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

”农村人口占我国人口的一大部分，是我国公民的主体，农村人口社会保障制度问题重重，那么整个社会保障制度就是不完整的。

改革开放后，我国社会保障立法工作虽取得一定进展，如《县级农村社会养老保险基本方案》，但并未形成法律体系，一些综合性的社会保障法律法规仍然常把农村社会养老保障排除在外，因而农村社会养老工作无法可依。

因此应加强农村养老保障的立法保证，使农村社会养老保障各项措施均有法可依，便于操作。

例如，政府目前正在起草的《社会保险法》等有关法律作为一项全国性的法律，不能仅仅面向城镇居民，同时也应该把广大农民包括在内，即制定城乡相统一的养老政策⑦。

（2）建立健全农村社会养老保障管理体制和监管体制，保证养老保障制度有效实施。

3.因地制宜推进养老保险制度。

发达地区农村，农民收入较高，经济实力较贫困地区雄厚，因此贫困地区的养老保障问题是重点和难点。

地方政府在保障实施过程中，应从本地实际情况出发。

首先，制度应从富裕地区优先转向贫困地区优先，防止地区贫富差距进一步拉大。

其次，要保证真正处于“基本”线以下的农民能享受最大的政策优惠和财政资助。

比如分有地农民和失地农民两种情况分别处理，建立政府和集体支持的社会养老保障制度体系。

在加强社区养老保障作用的基础上，对有地农民应继续实行农村社会养老保险制度，在农民退出农地时，可将农民所交纳的保险费折算成城市基本养老保险缴费年限，逐渐向城市基本养老保险制度过渡。

⑧对于没有土地的非农业产业农民，划入城镇基本养老保险制度的范围内，实施城镇养老保障制度。

4.巩固传统的家庭保障，同时探索新的养老形式。

农村家庭养老作为我国农村养老的主要方式，自古延续至今。

在现有经济条件及传统文化模式下，一方面应继续倡导传统的家庭养老，政府和社会应采取多种方式，通过多种渠道，宣传尊老爱幼的传统美德，增强家庭养老的社会功能。

也可通过给付经济费用或给照看高龄老人的家庭以一定经济补贴的方式，以弥补因照料老人而减少的家庭收人，达到倡导家庭养老目的。

但同时，要加强社区养老保障的辅助功能。

社区养老是指在中国农村基层社区主要依靠集体力量，来满足社区老人基本生活需求的社会保障方式。

社区养老是一种新型的集体养老方式，现阶段我国的社区养老已取得一定进展，将来社区发展也将会发展成为养老保障的重要部分。

5.扩大农村养老保障基金运营渠道。

针对我国农村养老基金投资运营渠道过少的情况，应拓宽基金运营渠道，具体来说可以采取以下措施：

（1）实行投资代理制。

设立相关法律，通过法定程序、法定标准，在保证资金安全的前提下，实行投资代理制。

即将部分养老基金交由相关投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。

（2）增值率有效机制。

由于目前农村养老保障以县为单位，基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。

为保证基金的有效增值，应设立相关规定：

不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门管理并承担责任。

省级部门不能实现保值增值的，将基金交由全国保障机构管理并承担责任，最终达到确保养老基金保值增值的目的。

3）政府每年设立发行农村养老基金专项优惠债券，制定农村养老基金银行储蓄优惠利率、农村养老基金储蓄补贴利率等，这样既保证了基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题，确保基金保值增值。

6.建立基金分级运营机制和监管机制。

针对当前农村养老保障基金运营风险大以及基金管理不规范的问题，首先应建立农村养老基金的分级运营机制。

目前基金主要是由县级相关部门管理的，限于县级的技术条件、人员素质等原因，难以保证基金真正落实到农民身上。

因此，应适当提高农村社会养老保障基金的管理层次，建立社会养老基金部分和个人账户养老基金部分相结合，由省、县两级运营，分别进行管理的模式。

社会养老基金部分直接进入省级社会统筹养老基金，由省级部门管理，并设立财政专户，实行收支分开管理，降低管理过程中的基金挪用、他用等状况。

个人养老基金部分进入县级基金法人管理机构账户，由其进行集中统一管理。

这样实行分级运营机制可大大降低基金运营风险。

其次，加大农村社会养老保障基金监管力度，建立严格的监督监管机制，保证基金能落到实处。

四、建立农村养老保障的意义