基于《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》的案例分析.docx

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基于《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》的案例分析

基于《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》的案例分析

　　20世纪80年代以来，上海市人大对教育立法一直予以充分的重视。

目前有地方性法规5部，政府规章7部。

上海市地方性法规有两个特点。

　　第一个特点是创制性立法获得良好的社会效果。

针对社会矛盾突出、需求明显、法律关系比较复杂的立法项目，敢于碰硬。

如1987年制定的本市第一部涉及教育的地方性法规《上海市青少年保护条例》和2001年制定的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，均属创制性立法。

前者为国家《未成年人保护法》的制订提供了有益的经验，后者为教育部《学生伤害事故处理办法》的出台提供了基础。

　　第二个特点是立、改、废相结合，适时做好修订工作。

除了依据《行政处罚法》、《行政许可法》等国家法律出台统一对地方立法进行相应的修改工作以外，2003年将《上海市职业技术教育条例》和《上海市职工教育条例》修订合并为《上海市职业教育条例》，2004年将《上海市青少年保护条例》修订为《上海市未成年人保护条例》，使原有立法内容更适应时代需求，结构更为合理，与国家立法衔接更为紧密。

　　综观教育立法的实施效果，回顾上海市教育立法起草工作，深感在数量与质量这一对关系中，提高立法质量，使所立之法管得住、用得上、用得好，更为重要。

要真正立好一部法，以实现立法的预期目标，是需要花大力气、下真功夫的。

现以《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》的制定为例，探讨提高立法质量的规律性问题。

　　一、结合改革发展中涉及社会稳定、利益关系调整的重要问题选择立法项目，通过立法推进构建和谐社会

　　随着独生子女政策的实施，公民法治意识的增强和学校教育投入多元化，以及素质教育的推进，学生尤其是中小学生在学校发生伤害事故引起的社会矛盾趋增，成为困扰学校和家长的一个难题。

由于全国没有一部可以适用的法律规范，矛盾十分尖锐。

争议主要围绕学生在校时，学校是否应当承担监护人职责，如何认定伤害事故的责任，伤害事故赔偿范围与标准，以及赔偿经费从哪里来等问题展开。

对此学校、家长、政府、社会说法不一，差距甚远。

由于对争议处理缺乏法律规范，事发后绝大多数案子不能及时处理。

有的举家到学校围攻校长、教师，甚至大打出手，有的要求在校内设灵堂，有的要求安排工作、解决住房等等，严重影响了学校教学秩序。

“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，亟需规范事故处理行为。

家长对独生子女的高期望与教育经费短缺、赔偿经费无源形成突出矛盾，使冲突难以化解，影响了安定团结。

因担心承担赔偿责任，学校减少了活动课、劳动课、实验课，直接影响了对未成年学生的素质教育。

　　是否应当通过立法引导化解这一社会矛盾？

需求是肯定的，1994年上海市青保委就提出了立法建议，开始了立法调研，但决策是艰难的，因为焦点难点重重。

其中涉及地方立法的权限，涉及民事与行政不同性质的法律关系的交叉，涉及两个均需保护的特殊主题——未成年人与学校的利益平衡，涉及政府、学校、家长对赔偿经费的承担原则及其实现等等。

1997年本市某校一生在体育活动课时因爬墙摔倒致残一案，家长索赔从19万至120万元，曾在全国引发了一场大讨论。

此案判决中涉及的学校责任问题、赔偿范围和标准问题，不仅反映出学校与家长看法不一，而且在司法机关、政府机关等方面也各持己见。

面对矛盾与纠纷，1998年本市正式作出立法决策，并立即组织各方力量加快立法调研论证，于2001年正式审议通过了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，在全国反响强烈，并为教育部出台《学生在校伤害事故处理办法》提供了基础，不仅有效化解了当地事故处理矛盾，而且为全国作出了贡献。

从市青保委建议立法至立法机关决策立项，再至立法正式通过实施，前后经历了八年。

立法论证过程是艰苦的，但也是坚定不移与卓有成效的。

回过头看这段历史，我们不能不为立法机关当年的项目决择称道。

同时我们也体会到，只有贴近需求，面对突出问题，牵住化解矛盾的“牛鼻子”立法，才能发挥法律对社会的调整功能、规范功能和引导功能。

　　二、加强基础理论研究，理顺法律关系，使权利义务设定建立在依法、科学的基础上

　　如何破解诸多争议焦点、难点，我们的体会是，在复杂多元的法律关系中梳理出基本法律关系，加强基础理论研究，以保障对法律关系主体的权利义务的设定具有合法性、科学性。

　　学生在校伤害事故处理中涉及的主体有学校、教师、学生、监护人、教育行政部门、社会有关单位等等，而其中学校与学生是两个主要的矛盾主体。

因此，我们首先把从理论层面梳理学校与未成年学生的法律关系作为立法研究的基础，包括三个问题。

第一，未成年学生在校期间学校是否承担监护责任；第二，学校承担责任的基本原则；第三，学校与学生法律关系的性质等。

这三个问题是有相关性的，其中以第一个问题为要。

　　在理论原则上或者说在抽象行为上，赋予学校怎样的法律职责，或者说我们是否在法理上明确赋予学校以“监护责任”，大致有三种意见：

　　1.学校承担监护责任说，其理由是：

中小学生作为无民事行为能力或者限制民事行为能力的未成年人，应当始终处于被监护状态下；家长把子女送到学校，就意味着监护责任的“自然转移”；有的认为家长与学校是一种“委托监护”关系，学校责任视为委托监护责任。

　　2.学校不承担监护责任说，其理由是：

认定学校对学生负有监护责任缺乏法律依据；学校不具备实际监护能力；学校监护需要昂贵的成本，国家财力难以支撑。

　　3.学校承担有限监护责任说，其理由是：

学校不是未成年人的监护人，学生进入学校，监护人未变；学校承担有限监护职责。

所谓“有限监护”，一是指在“一定范围内”即在学校控制的范围内；二是指承担“部分”监护职责，即指“保护和照顾被监护人身体健康”，被监护人的财产权及其法律责任问题不计在内。

　　如何理顺法律关系，我们的体会是，必须从现有法律的衔接性、一致性出发，拓宽视野，全面研究相关的法律法规及司法解释等相关文书，并结合社会现实需求与承担能力，确定法律关系的定位。

通过研究我们得出：

　　1.国家法律对“监护”已有明确的定义，目前尚未明确提出“学校监护”的概念。

在国家法律不明确的前提下，全国人大法工委编写的《民事法律适用手册》，就未成年人的人身伤害问题，分别对“学校”和“劳教机关”的法律责任作出了完全不同的解释，明确提出劳教机关对未成年人“代为行使监护权”，而对学校却未直接提及监护问题。

　　2.国家法律赋予学校对未成年学生的人身安全承担保护责任。

《未成年人保护法》、《教育法》、《义务教育法》均明确规定：

学校应当保护学生的身心健康，防止发生人身安全事故。

　　3.鉴于地方立法的定位，并考虑到各方可接受性及可能产生的社会效果，我们建议明确学校对未成年学生承担“教育、管理、保护”责任，即学校对未成年学生人身安全负有保护责任，但这种责任不同于监护人与被监护人的责任，其产生源于教育关系的形成；同时学校保护责任的实现，主要通过对学生加强安全教育和学校增强管理意识、提高管理水平来实现。

　　4.学校依过错原则承担民事责任。

确定了学校对学生的人身安全承担法律责任的性质，学校的赔偿责任原则就迎刃而解。

学校在学生伤害事故中承担责任的前提是“存在过错”，即学校不像监护人那样承担无过错责任，学校只有在自身行为有过错的情况下才承担赔偿责任。

而学校过错一般包括故意、过失两种情况。

对学生在校伤害事故承担责任的主体除了学校以外，依照过错责任原则，学生因自身行为导致伤害或致他人伤害，承担责任的主体就应当是未成年学生的监护人。

此外，承担事故责任的主体还可能是社会有关单位或个人。

在混和责任的情况下，依不同责任主体的过错大小分担赔偿责任。

　　三、注重制度设计的完整性，制订执法配套措施，以实现立法的预期目标

　　一部法律的制订是一个系统工程。

立法的质量是围绕立法目标进行制度设计，而制度设计往往是一个“链”，环环相扣，断了一环就难以获得预期目标。

根据调查，我们认为：

明确各方当事人的责任是《条例》需要解决的首要问题，确定赔偿范围与标准是《条例》需要解决的核心问题，解决赔偿经费是《条例》需要解决的关键问题，只有把明责、定标、筹资同步解决，才能取得比较理想的立法效果。

　　在明责基础上，确定科学合理的赔偿范围与标准，是《条例》必须解决的另一个重大问题。

它面临两个难点。

首先需要解决的是，学校赔偿适用《民法通则》还是《国家赔偿法》，两法不仅性质不同，赔偿范围与标准也不同。

相对而言，前者较原则、宽泛，后者较具体、有限。

我国教育活动中学校、教育者与受教育者之间构成的教育法律关系比较特殊。

具体表现在，一方面就公办学校而言，尤其是义务教育阶段，学校、教师的职责带有“公务”性质，学校赔偿即国家赔偿；另一方面我国法律明确规定国家赔偿责任主体是国家机关，而且我国不像有些国家把中小学教师纳入公务员范畴，定位于行政赔偿，尚缺乏法律依据。

因此，虽然除民办之外，中小学校教师与学生的法律关系带有“准行政性质”，但依据现有法律，学校赔偿应定位于民事赔偿。

　　难点之二，国家《民法通则》对人身伤害赔偿比较原则，当时最高人民法院关于人身伤害的理赔标准的司法解释尚属内部试行阶段且不够完善，而国务院及其部委制订的关于医疗事故赔偿、道路交通赔偿及民航、铁路等事故赔偿等规定赔额有限，随着公民法治意识增强，执行效果并不理想。

那么，本《条例》对赔偿范围与标准的制订定位宽一点好还是紧一点好，既有法理问题，更是决策问题。

决策时需考虑学校与学生及其监护人的利益权衡，学校和政府对资金的承载能力，监护人对独生子女人身伤害的心理承载能力。

调研起草小组对《民法通则》和国务院及其部委各类人身伤害事故赔偿规定及最高人民法院有关司法解释等作了深入研究，依法对有关内容取长补短，《条例》对伤害事故的赔偿范围与标准作了比较全面、明确的规范，同时采用与居民人均年消费性支出标准、职工年均工资标准等标准挂钩的计算方法，避免了某些规章用限定具体赔偿数量而产生的矛盾，在当时条件下，不失为在全国出现的第一部对人身伤害赔偿比较全面科学的，同时具备未成年学生特点的法律规范。

后来，国务院对医疗事故赔偿规范的修订、最高人民法院对人身损害赔偿的司法解释正式公开实施，反映了上海市立法机关当时作出的决策，其价值取向的大方向是正确的。

　　一个比较人性化的赔偿标准的实现，依赖于相应的赔偿经费的支撑。

依据《条例》的精神，采用行政机制与市场机制相结合的办法，同时鉴于事故责任主体主要涉及学校与学生家长及其他监护人，分别建立了校方责任保险和学生校园意外伤害保险。

上海平安保险公司通过保监会首次开出了“校方责任保险”这一险种，在上海率先实施，并取得良好效果，目前这一险种已被全国诸多省市采用。

为了确保学校责任事故经费的落实和通过规模效益降低投保成本，本市为中小学校责任整体投保，在教育部和全国产生了良好反响。

这一举措大大推进了《条例》的贯彻实施，其主要效果有：

　　第一，有效解决了事故赔偿经费的来源，使事故处理迅速高效。

如2003年因向学校供应盒饭的某家供应商的问题，在全市三所学校同时引发一千多名学生食物中毒事件。

由于理赔机制迅速生效，治疗及时、到位，赔付及时、到位，防止了损害扩大，迅速化解了社会矛盾。

　　第二，在学校和学生家长之间建立起“隔离带”，有利于分清事故责任，同时把行政机关和学校校长从旷日持久的纠纷处理中解放出来。

市教委对校方责任险的投保合同明确规定：

一旦事故发生，保险公司应当在接到学校报案后第一时间深入学校了解事故责任，并明确由保险公司安排律师处理事故争议和应诉等，教育局长、校长反映，取掉了“紧箍咒”，推进素质教育的顾虑少了。

　　第三，有利于事故处理与预防相结合，减少事故发生，保护学生健康。

为减少事故发生，行政机关在加强对学校安全检查的同时，保险公司定期安排专业人员对学校进行安全勘探，向学校和行政机关反馈安全改进建议。

并定期对事故类型，产生原因等提交分析报告，使管理机关防范事故做到情况清、措施明。

　　如果说，《条例》的制订是一种创制，在全国引起很大反响的话，那么校方责任保险和整体投保的做法也是一种创制，在全国引起很大反响，并为《条例》的贯彻实施提供了保障。

　　四、加强对现实情况的调查分析，建立立法论证机制、科学决策机制和民主参与机制，提高立法的现实针对性与可操作性

　　为了使法律规范的设定贴近现实需求，解决实际问题，立法起草小组十分重视做好对现实状态的调查分析工作，主要包括：

一是全方位搜集学生在校伤害事故的案例，汇编了中小学生学校伤害事故案例集；二是选择市中心城区、边远区和郊区不同区域的样本，对近三年事故状况进行调查，着重对100个案例进行分析，试图掌握事故易发的地点、场合、时间段和事故产生的主要原因；归纳伤害事故的类型与责任情节；三是分别向教师、学生家长、教育管理人员及社会其他人员开展问卷调查，了解社会心态和各方关注的主要问题，使立法更具针对性。

《条例》用归纳的方式列举了学校应当承担责任的11种情形和学校不承担责任的10种情形，以及关于公平责任的设定，其思路均来源于调研分析，并取得较好实施效果。

　　创制性立法的过程，是一个在指导思想、利益平衡、规则设定诸方面不断探究、提炼、论证、优化的过程。

为此，《条例》起草过程中建立了三个机制，采用多种形式保障相对人和调动各方力量参与立法活动。

　　一是立法工作机制。

在市人大、市政府法制办的领导下，市教委对立法工作一直予以重视、规范。

为提高立法质量，市教委建立了立法调研、列项、决策程序，开展了教育立法规划研究，制订了《教育法制工作规程》，形成了委内政策法规处与业务处室职责明确、吸纳专家参与立法论证、委主任办公会议决策的工作制度。

　　二是立法论证机制，包括法理论证与规则论证。

起草小组先后多次组织了有区县教育局长、青保干部、中小学校长、教师、家长等各类相关人员参加的座谈会；并形成了有华东政法学院、复旦大学等高校法学专家与市高院、中院及基层法院司法人员以及律师组成的专家论证组；还向市政协委员、市人大代表组织了专题汇报。

　　《条例》正式提交审议之前，市人大领导亲自带队，各方参与，专程赴京，就有关重大问题并草案文本听取全国人大、最高人民法院、国务院法制办和教育部的意见，有关部门对草案组织了专题研讨，对草案给予了充分肯定。

　　三是科学决策机制。

创制性立法涉及不同层次的决策问题，适时决策贯彻立法起草的始终。

立项之初，即建立了有市政府法制办领导、市教委领导、市人大有关部门、市青保委、市教委有关部门参加的立法起草领导小组和工作小组，工作小组对起草调研中需要决策的问题，提供不同方案与利弊分析，提交领导小组决策。

如立法的定位问题，是否建立校方责任保险及整体投保的问题，赔偿标准的价值取向问题等等。

对重大决策则由市政府领导会同市人大决定。

　　四是民主参与机制。

除了通过问卷调查、论证、座谈等形式吸纳各有关方面参与立法、听取意见外，值得一提的是：

《条例》是本市地方性法规中市人大首次采用听证形式纳入立法程序的一个项目，为民主立法、科学立法提供了成功的经验。

　　由于受到地方立法的局限，《条例》还有尚待解决的问题，如学生自身和学校以外的第三人责任引起的伤害事故的赔偿经费的解决难以建立相应的制度。

从长远的、整体立法需求考虑，要提高立法质量，还需建立一支既懂法律，又熟悉教育，又善于表述的立法基本队伍；还需提高立法的综合协调能力，变部门立法为综合立法。

从宏观上看，还需在实际操作中调整和科学配置立法机关、党政机关在立法决策中的相互关系。