地方政府学概论第7章.ppt

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第第7章章地方政府的治道变革地方政府的治道变革关键术语：

关键术语：

治理治理地方治理地方治理善治善治全球化全球化单中心治理单中心治理多中心治理多中心治理科层制科层制公民组织公民组织重点问题：

重点问题：

治理、地方治理与善治的含义治理、地方治理与善治的含义全球化与地方治理运动全球化与地方治理运动地方治理理念的更新地方治理理念的更新地方治理的社会生态环境地方治理的社会生态环境地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.1当代地方治理的兴起当代地方治理的兴起7.1.17.1.1地方治理与善治地方治理与善治7.1.27.1.2全球化与地方治理运动全球化与地方治理运动地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.1.1地方治理与善治地方治理与善治1.1.治理理念的由来治理理念的由来源于英文：

源于英文：

governancegovernance首次使用：

首次使用：

19891989年世界银行，年世界银行，“治理危机治理危机”。

罗西瑙：

将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，罗西瑙：

将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，无正式授权却有效发挥作用。

无正式授权却有效发挥作用。

罗伯特罗伯特罗茨：

罗茨：

治理的六种不同定义。

治理的六种不同定义。

格里格里斯托克：

从治理的主体范围等五方面对治理含义进斯托克：

从治理的主体范围等五方面对治理含义进行阐释。

行阐释。

根据以上关于治理的理解，我们可以看到，治理主张权根据以上关于治理的理解，我们可以看到，治理主张权威的运用，服务的理念，以公共利益为目的，强调社会威的运用，服务的理念，以公共利益为目的，强调社会网络组织的自治作用，以协调、合作的方式管理。

网络组织的自治作用，以协调、合作的方式管理。

地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.1.1地方治理与善治地方治理与善治2.2.地方治理与善治地方治理与善治（11）地方治理）地方治理英国学者威廉英国学者威廉LL米勒、马尔科姆米勒、马尔科姆迪克森和格迪克森和格里里斯托克对地方治理的理解。

斯托克对地方治理的理解。

孙柏瑛教授对地方治理概念进行的界定。

孙柏瑛教授对地方治理概念进行的界定。

地方治理是治理理论在地方政府对地方公共事务地方治理是治理理论在地方政府对地方公共事务管理中的应用。

其目的在于建设以公民为中心的、管理中的应用。

其目的在于建设以公民为中心的、面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共管理体系。

进地方富有发展活力的新型社会与公共管理体系。

地方治理有如下特征：

地方治理有如下特征：

一是治理范围的地方性。

一是治理范围的地方性。

二是治理主体的多元性。

二是治理主体的多元性。

三是注重地方政府的灵活性与应变性。

三是注重地方政府的灵活性与应变性。

地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.1.1地方治理与善治地方治理与善治2.2.地方治理与善治地方治理与善治（22）善治理念）善治理念治理在一定程度上弥补了国家调控和市场调节治理在一定程度上弥补了国家调控和市场调节的某些不足，但毕竟不是万能的，治理不能代的某些不足，但毕竟不是万能的，治理不能代替市场和国家发挥效能，存在着治理失效的可替市场和国家发挥效能，存在着治理失效的可能性。

能性。

善治是对治理理论的完善，善治就是使公共利善治是对治理理论的完善，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，它追求的是在政治益最大化的社会管理过程，它追求的是在政治国家与公民社会之间创建一种新颖的合作关系，国家与公民社会之间创建一种新颖的合作关系，要求政府与公民对公共生活进行合作管理。

要求政府与公民对公共生活进行合作管理。

地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材俞可平教授在对西方学者的一些代表性观点进行总结之后，俞可平教授在对西方学者的一些代表性观点进行总结之后，对善治这一概念作了全面、深入的界定。

他认为善治的基本对善治这一概念作了全面、深入的界定。

他认为善治的基本要素如下：

要素如下：

一是合法性。

社会秩序和权威被人们自觉认可与服一是合法性。

社会秩序和权威被人们自觉认可与服从的性质与状态。

从的性质与状态。

二是透明性。

指政治信息的公开性和政府工作的透二是透明性。

指政治信息的公开性和政府工作的透明化。

明化。

三是责任性。

主要指与某一特定职位或机构相关的三是责任性。

主要指与某一特定职位或机构相关的职责及相应的义务。

职责及相应的义务。

四是法治。

法律面前人人平等，任何公民和政府官四是法治。

法律面前人人平等，任何公民和政府官员都必须依法行事。

员都必须依法行事。

五是回应。

公共管理人员和管理机构必须对公民的五是回应。

公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应。

要求做出及时和负责的反应。

六是有效。

包括管理机构合理、程序科学、活动灵六是有效。

包括管理机构合理、程序科学、活动灵活以及降低管理成本两个方面。

活以及降低管理成本两个方面。

7.1.1地方治理与善治地方治理与善治7.1.2全球化与地方治理运动11全球化对地方政府的挑战全球化对地方政府的挑战早在早在1919世纪世纪40-5040-50年代，马克思和恩格斯就对资本主义全球年代，马克思和恩格斯就对资本主义全球化生产做过描述。

化生产做过描述。

2020世纪世纪60-7060-70年代之后，随着全球经济的年代之后，随着全球经济的迅速发展、科技水平的不断提高，国际交往的不断加深，经迅速发展、科技水平的不断提高，国际交往的不断加深，经济全球化总体上呈现出不断加快的趋势。

济全球化总体上呈现出不断加快的趋势。

全球化的迅速发展，不仅给世界各国政府带来了挑战，同样全球化的迅速发展，不仅给世界各国政府带来了挑战，同样也对各国地方政府的治理产生了巨大影响。

也对各国地方政府的治理产生了巨大影响。

（11）全球化对传统的行政理念提出了挑战。

）全球化对传统的行政理念提出了挑战。

（22）全球化对传统的政府组织结构体系提出了挑战。

）全球化对传统的政府组织结构体系提出了挑战。

（33）全球化带来了公共行政管理技术的发展。

）全球化带来了公共行政管理技术的发展。

（44）全球化的发展使一些问题的处理需要采取国际合作）全球化的发展使一些问题的处理需要采取国际合作的方式。

的方式。

地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.1.2全球化与地方治理运动2.2.西方国家的地方治理运动西方国家的地方治理运动在在2020世纪的最后世纪的最后2020年里，伴随着全球化、信息化、市场化年里，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临和冲击，西方各国进入了公共部以及知识经济时代的来临和冲击，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。

门管理尤其是政府管理改革的时代。

为了应对全球化的挑战，西方国家率先兴起的当代地方治为了应对全球化的挑战，西方国家率先兴起的当代地方治理运动主要在以下几个方面做出了实践变革。

理运动主要在以下几个方面做出了实践变革。

（11）分权化改革）分权化改革（22）企业化运作）企业化运作（33）市场化服务）市场化服务（44）网络化管理）网络化管理（55）区域化合作）区域化合作地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.27.2地方治理的理念更新地方治理的理念更新7.2.17.2.1从统治与管理到治理与服务从统治与管理到治理与服务7.2.27.2.2从单中心到多中心从单中心到多中心7.2.37.2.3从科层制结构到社会网络体系从科层制结构到社会网络体系7.2.47.2.4从集权与控制到分权与协商从集权与控制到分权与协商地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.2.1从统治与管理到治理与服务从统治与管理到治理与服务1.1.传统统治与管理理念的现实困境传统统治与管理理念的现实困境统治本质上是一种控制社会、维护稳定的行动，是一个群体对另一统治本质上是一种控制社会、维护稳定的行动，是一个群体对另一个群体的管理和控制，具有强制性和暴力性的特征。

个群体的管理和控制，具有强制性和暴力性的特征。

在传统的统治行政观念下，政府仍然必须承担起管理公共事务的职在传统的统治行政观念下，政府仍然必须承担起管理公共事务的职能，地方政府的管理方式与统治方式极为相似，都表现除强制性的能，地方政府的管理方式与统治方式极为相似，都表现除强制性的特征，是一种与统治一体化的管理，管理本质：

体现出为统治服务特征，是一种与统治一体化的管理，管理本质：

体现出为统治服务的职能特征，公民个人是被管理和控制的对象。

的职能特征，公民个人是被管理和控制的对象。

马克斯马克斯韦伯宣称的官僚制的建立，政府步入了韦伯宣称的官僚制的建立，政府步入了“管理行政时代管理行政时代”，公共管理趋向于采用民主和参与的方式。

使政府公共管理拥有了，公共管理趋向于采用民主和参与的方式。

使政府公共管理拥有了更多的公共性，而且淡化了其服务于政治统治的色彩。

更多的公共性，而且淡化了其服务于政治统治的色彩。

伴随着社会经济的发展和民众生活水平的提高，政府原有的讲话的伴随着社会经济的发展和民众生活水平的提高，政府原有的讲话的管理体制难以满足多变的环境和民众多样化的需求。

管理体制难以满足多变的环境和民众多样化的需求。

“管理行政模管理行政模式下式下”，民众依旧被动的接受者政府的管理。

，民众依旧被动的接受者政府的管理。

地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.2.1从统治与管理到治理与服务2.2.治理与服务理念的创新治理与服务理念的创新治理不再是像统治观念那样纯粹以维护阶级统治治理不再是像统治观念那样纯粹以维护阶级统治为目标，它以最大限度地增进公共利益为目的，为目标，它以最大限度地增进公共利益为目的，以实现人类善治的理想为目标。

相比传统的统治以实现人类善治的理想为目标。

相比传统的统治和管理理念，治理理念的创新主要体现在以下方和管理理念，治理理念的创新主要体现在以下方面：

面：

（11）治理要求权威主体多元化。

）治理要求权威主体多元化。

（22）治理中的权力运行方向发生了变化。

）治理中的权力运行方向发生了变化。

（33）治理的权威基础和性质不同于统治与管理。

）治理的权威基础和性质不同于统治与管理。

（44）治理理念也强调政府对社会的服务职能。

）治理理念也强调政府对社会的服务职能。

（55）治理的理念意味着国家权力向社会回归，增强）治理的理念意味着国家权力向社会回归，增强了政府对公民的回应性，是还政于民的理论表达和实了政府对公民的回应性，是还政于民的理论表达和实际需求的反映。

际需求的反映。

地方政府学概论地方政府学概论2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材7.2.2从单中心到多中心从单中心到多中心1.1.传统的单中心治理传统的单中心治理在传统公共行政理念中，单中心治理主张决定实施和变更法律在传统公共行政理念中，单中心治理主张决定实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一个机关或者决策机构。

也就是说，关系的政府专有权归属于某一个机关或者决策机构。

也就是说，单中心治理意味着权力的垄断和集中化。

单中心治理意味着权力的垄断和集中化。

20世纪世纪70年代以后，随着市场失效、政府失灵、福利国家的年代以后，随着市场失效、政府失灵、福利国家的破产，单中心的政府治理模式陷入了危机。

破产，单中心的政府治理模式陷入了危机。

单中心治理模式下，政府多采用科层制的组织结构体系和集权单中心治理模式下，政府多采用科层制的组织结构体系和集权制的管理模式，这一模式可以有效调动资源快速提供公共服务，制的管理模式，这一模式可以有效调动资源快速提供公共服务，但是也继承了科层制组织结构和集权制的管理模式的弊病。

但是也继承了科层制组织结构和集权制的管理模式的弊病。

科层制的组织结构和集权式的控制管理方式使得单中