三峡坝区突发公共事件.ppt

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三峡坝区突发公共事件三峡坝区突发公共事件应急管理研究应急管理研究华中科技大学公共管理学院佘廉1.1.三峡坝区概况三峡坝区概况n长江三峡坝区枢纽水域通航的关键区段,上起长江干线西陵峡庙河，下至宜昌市中水门，全长59公里水域，包括葛洲坝（3座船闸）、三峡大坝（双线五级船闸、1座大型升船机）、3个港区以及8处大型锚地、104处泊位、4座桥梁、6处水上交通管制区域。

重大公共安全事件指指发发生生具具有有极极大大的的不不确确定定性性，发发展展途途径径和和演演变变规规律律不不确确知知，灾灾害害程程度度难难以以预预计计，常常规规防防治治手手段段失失效效，对对一一个个区区域域的的生生命命财财产产和和生生态态环环境境造造成成严严重重损损害害，甚甚至至对对社社会会稳稳定定造造成成严严重重冲冲击的紧急事件。

击的紧急事件。

重重大大公公共共安安全全事事件件的的发发生生具具有有耦耦合合性性、衍衍生生性性、快快速速扩扩散散性性、传传导导变变异异性性等等特特征征，是是一一种种社社会会非非常常态态，更更多多的的表表现现为为全全新新类类型型、全全新新危害特征，与常态下的解决方案有很大差异。

危害特征，与常态下的解决方案有很大差异。

预警与应急运用现代信息科学、计算机科学、安全科学、运用现代信息科学、计算机科学、安全科学、管理科学等，对潜在公共突发事件进行监测、预测、管理科学等，对潜在公共突发事件进行监测、预测、警报、早期干预，对重大公共安全事件爆发后进行警报、早期干预，对重大公共安全事件爆发后进行应急反应、联动救援的系统管理活动。

应急反应、联动救援的系统管理活动。

三峡区域自然社会环境特点44、库区冬季水质易导致、库区冬季水质易导致死水区、滞水区；夏季库死水区、滞水区；夏季库区消落带易导致流行病发区消落带易导致流行病发生生11、化工企业聚集、水域航段通航、化工企业聚集、水域航段通航环境复杂，其它危险源众多，容环境复杂，其它危险源众多，容易发生重大生产灾害事件易发生重大生产灾害事件22、城城区区人人口口及及旅旅游游人人员员众众多多，城城市市生生命命线线比比较较脆脆弱弱，移移民民遗遗留留问问题题多多，公公众容易产生聚众变异行为。

众容易产生聚众变异行为。

33、滑坡带重叠、气象、滑坡带重叠、气象和水文条件复杂，自和水文条件复杂，自然灾害众多然灾害众多三峡区域三峡区域:

由三峡大坝、葛洲坝大坝两坝间的水域和宜昌市区构成的开由三峡大坝、葛洲坝大坝两坝间的水域和宜昌市区构成的开放性区域，总面积放性区域，总面积2.42.4万平方公里，总人口万平方公里，总人口448.6448.6万。

万。

n以三峡区域的公共事件的研究可以揭示预警与应急的规律；三峡区域因其自然（地质、气象、水文）环境、生产系统、三峡区域因其自然（地质、气象、水文）环境、生产系统、城市基础结构及社区活动的风险特点，以及其独特的国家水电枢城市基础结构及社区活动的风险特点，以及其独特的国家水电枢纽的战略资源地位，成为能够表征我国重大公共安全事件的内在纽的战略资源地位，成为能够表征我国重大公共安全事件的内在客观属性和演化规律的重要社会区域。

客观属性和演化规律的重要社会区域。

三峡坝区水域安全涉及到诸多自然因素和社会系统的控制问题，单一的只对工程建设、军事打击、自然灾害的应急系统难以承负突发事件导致的大范围社会反应，其后果的波及面可能使单个管理部门的应急行为无法控制。

因此，应当从三峡坝区的决策主体、决策分类、应急决策模式、决策过程和决策控制与监督机制等方面，构建科学合理有效的应急决策体系。

防备、预报防备、预报恢复恢复重重建建常态运行常态运行危机危机预警干预阶段预警干预阶段常态管理常态管理非常态管理非常态管理危机危机管理管理应急应急警警报报非常态运行非常态运行干预干预2.2.目前目前三峡坝区应急管理的问题三峡坝区应急管理的问题n

（1）重视预案轻视预警:

目前三峡坝区航运部门、公安部门、水利枢纽部门针对突发事件制定了一系列预案，但重预案而轻预警是三峡坝区公共安全管理的一大问题。

现有预案侧重于处理突发事件本身，而缺乏涉及由突发事件引发的公共危机的应急处理；现有预案缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；现有预案侧重事件出现后的处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。

（2）多头指挥联动失灵：

目前三峡坝区尚无较为完善处理突发公共事件的社会联动系统，海事、消防、公安、卫生、民政、武警等部门基本上各自为阵、条块分割、军地有别。

对突发公共事件处理横向上是分散管理，即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理；在纵向上是进行集中管理，由上级集中统一指挥，下级予以配合。

看起来有很多部门在负责，实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。

3.三峡坝区公共安全面临的挑战n由于三峡坝区的水路交通（如航道、港口和船舶等）、电航调度（如水力发电、船闸协调等）、社区意外因素（疫情、动乱、恐怖事件等）、三峡工程带来的自然环境变迁（坝区的地质灾害、水质污染、水产动物的病害等）等以及由于上述因素的共同作用，均可单因素或多因素互动而诱发坝区突发事件，并导致社会连锁响应，其结果可能产生社会性恐慌事件，并可演化成区域性社会危机甚至是国家危机。

n为避免行政隶属关系不同的部门，由于信息传递路径较长造成决策滞后,延迟救援时间，以及应急资源在有的地方过剩有的地方短缺的弊端。

有必要构建一个三峡坝区突发公共事件应急联动体系。

将坝区作为一个整体，构建适应其特点的组织架构，实现信息数据资源共享，统一部署应急设施的建设，以及应急资源的储存、调度。

一旦发生突发事件，迅速实现跨部门的快速响应和联合行动。

4.三峡坝区突发公共事件应急联动组织架构设计n根据三峡坝区突发事件的特点，三峡坝区应急联动组织宜设计为网络式结构组织。

n建立坝区应急联动指挥中心作为网络组织的中心,其周围围绕着众多独立的联动单位,它可以根据需要与任何联动单位产生联结。

这可提高组织的弹性和对外界的反应能力，并借助于现代信息技术作为彼此沟通与协调的桥梁。

这些联动单位有紧密的纵向与横向联系，并由中心进行协调，从而形成一种网络。

n网络式组织结构的物质基础是计算机网络化，以突发事件的类型和级别作为任务的结合点，常态下各联动单位根据自己本单位职责对突发事件进行预测预控，非常态下对突发事件应急处置快速联动响应。

战略管理预警管理执行管理返回预警系统的组织结构坝区应急联动组织架构示意图专家咨询部坝区应急联动中心预警监测部应急资源管理部航运海事地质公安消防武警卫生环保民政现场指挥部船闸坝区应急联动指挥中心的职责n负责整个坝区突发事件预警应急联动系统的运作、指挥、协调工作。

n在常态下负责与航道、海事、船闸、锚地，公安、消防、武警、交通、气象、环保、地质、疾病控制中心、旅游等专业归口单位进行信息交流；对坝区运行中各类致错因子进行监测，定期组织信息交流；组织各类突发事件预案制定与修订工作，形成一套坝区完整的预案体系；组织预案演练以及突发事件应急处理的人员培训工作。

nn在应急状态下对接警报告的突发事件进行分类分级，按突发事件的发生地域、类型、级别决定联系哪些联动单位快速响应，对突发事件进行应急处置指挥；负责审定坝区突发事件应急救援有关经费及其使用、管理情况；与场外应急机构取得联系并协助场外应急机构开展服务工作；在场内实行通航或道路管制；在紧急状态结束后，控制受影响地点的恢复，并组织人员参加突发事件的分析和处理。

5.三峡坝区应急联动体系预警机制n三峡坝区运行状态分为常态和非常态两大类，其中常态包括良好、波动两种状态，非常态包括发生一般突发事件、较大突发事件、重大突发事件、特大突发事件。

六种状态中除良好外，其他五种均由致错因子活动引起。

根据预警理论，我们可以通过对致错因子进行监测，对其早期征兆进行识别，及时纠错来预控；对少数早期征兆不明显或人类科技水平尚未达到识别其早期征兆的突发事件，我们可以通过对其传播途径的控制遏制其扩散。

n预警管理人员依照预警目标确定不同预警监测指标，确定预警监测指标的标准，并用这些标准对预警管理对象实施控制。

n预警机制的运作流程n

（1）信息收集。

对有关突发事件风险源和警兆等信息进行收集。

预警管理要确定的信息收集的内容主要涉及三个方面：

n一是预警对象及领域选择，即这种信息收集工作以哪些对象为重点，以什么类型的情况和内容为重点。

二是预警目标选择，即初步判断这些对象可能引发哪类突发事件。

三是预警的重点选择，即确定哪一个对象最为重要、哪一种潜在的危机可能演变成突发事件，等等。

n

（2）信息加工和优化。

对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性。

虚假错误的信息不仅会浪费大量人、财、物，还可能导致对高度紧急情况作不相宜的准备而延误最佳应对时机，导致事件的升级和扩大。

n（3）决策。

根据信息加工和信息优化的结果（信号和指标）决定是否发出警报和警报的级别。

在制定决策依据时，要决定各个级别突发事件之间的临界点，这些临界点需要用何种指标来测定。

n（4）发出警报。

当监测结果显示有危机征兆时，立即向危机反应者和潜在受害者发出明确无误的警报。

n预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员，逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区；应当采取有针对性的公告方式。

建立专家咨询制度n在各种突发公共事件和潜在危机面前，要充分发挥专家咨询的作用，保证政府决策的科学化。

这是由三峡坝区预警所涉及领域的复杂性、广泛性和专业性决定的。

n很多情况下，医学专家、军事专家、地震专家、气象专家、水利专家、管理专家、交通专家、公关专家和法律专家的作用，是其他人所不能替代的。

建立专家咨询制度，能使政府决策得到更多的智力支持和技术支持。

n这个咨询网络主要承担的功能：

定期信息沟通、提供与危机有关的研究报告、提供科学预案，提出危机处置的建议和意见等。

6.三峡坝区应急联动预案n针对三峡坝区可能发生的各类突发事件，首先要制定总体综合预案，从全局和总体上控制预防，并对各类突发事件应急预案的制定起指导作用。

n然后针对可能发生的地震、环保、移民、水质污染、船闸、航运、恐怖、漂浮物等具体问题制定专项预案以及专项预案中的现场预案。

n在制定具体部门突发事件应急预案时，要考虑到应急行动指南或检查表、应急响应预案、互助应急预案和应急管理预案四类预案之间的包含和交叉关系。

要处理好由三峡坝区各部门内部预案和宜昌市政府制定的外部预案之间的衔接关系。

坝区应急预案结构体系坝区应急预案结构体系n

（1）坝区突发事件总体应急预案坝区突发事件总体应急预案，是整个坝区水域应对突发公共事件的整体计划、规范程序和行动指南。

n

（2）突发事件专项应急预案突发事件专项应急预案，针对三峡坝区水域突发事件的种类来制定n（3）突发事件部门应急预案，突发事件部门应急预案，根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对单一突发事件制定的预案，如锚地管理处应急预案。

n（4）突发事件企业单位应急预案突发事件企业单位应急预案，坝区岸线企业如船厂或三峡工程的施工单位等制定的应急预案。

n（5）突发事件重大活动应急预案，突发事件重大活动应急预案，关于大坝、船闸等的重大集会、节庆、庆典、会展等活动，按照“谁主办，谁负责”的原则制定的应急预案。

应急预案的编制程序应急预案的编制程序

（1）成立预案编制小组。

（2）风险分析与能力评估。

（3）确定预案的种类。

（4）确定应急响应级别。

（5）应急预案的评估与审批应急预案的评估：

应急预案的完备性；应急预案的适用性；应急预案的可操作性；应急预案处置的快速性；应急预案处置的灵活性；应急联动的有效性；应急联动的潜在冲突性。

7.三峡坝区应急联动程序

（1）接警。

n突发事件接警主要渠道有：

n坝区设置专线接警号码；n来自监控地点的电话或密码传真报告；n群众通过接警电话、设置网页和网址等报警。

n接警中心接到警报后，即时着手两件事：

n即时进行