PPP土地问题大全.doc

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PPP土地问题汇总

一、PPP项目获得土地的常规问题

1.项目公司是否有资格获得划拨土地？

政府划拨土地的主要依据是《划拨用地目录》（目前是2001版）。

该文件中规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。

对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。

此外，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）进一步收紧了划拨用地的范围，规定：

“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。

其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。

”

目前国土部门判断营利性的标准是看土地使用权主体的性质，以PPP模式运行的项目成立的项目公司都是按照《公司法》成立的公司法人，无法界定为非营利主体（需要在民政部门注册）。

所以，按照现行的土地政策，项目公司很难拿到划拨用地。

2.在实施机构名下的土地，如何给到项目公司？

如果实施机构名下的土地是划拨土地，那么划拨土地的处置（转让、租赁、作价入股）都要补缴土地出让金（即办理土地出让手续）。

如果实施机构名下的土地是出让土地，那么出让土地可以随时进行转让、出租和作价入股。

3.项目公司以零租金的形式获得土地是否合规？

在现实中，由于项目公司很难获得划拨用地，多数情况下我们操作的PPP项目都是通过租赁获得土地，根据PPPQ&A-4中关于土地租赁的相关规定，无论是政府直接将土地零租金给项目公司，还是国有企业将划拨获得土地零租金给项目公司都是违规的。

但目前这是实践中普遍存在的做法。

实践中，应让当地国土部门做好相关手续（仅有政府会议纪要和领导批示是不行的）以免在土地出让金审计中出问题。

4.项目公司以租赁形式获得土地能否办理施工许可证？

可以，项目公司可以拿租赁合同办理施工许可证。

只要有施工许可证，就可以开工。

5.如何解决土地出让过程中的不确定性？

目前，定向出让肯定是违法的。

从法律层面没有办法确保PPP项目中标社会资本拿到土地的确定性，但在实际操作中，地方政府的国土部门是可以通过技术性手段确保实现政府意图的，但一定要做成公开竞争的形式，不能把取得PPP合同作为参加土地招拍挂的前置条件。

在PPP选择社会资本和土地使用权出让的关系上，土地可以捆绑项目，但项目不能捆绑土地。

也就是说，土地出让时可以限定土地的用途，在国土的交易平台上可以一并招社会资本，但在招标和政府采购的平台上不能同时捆绑土地出让。

6.如何实现土地从社会资本到项目公司的交接？

土地招拍挂的时候，社会资本获得土地后与政府签合同，可以在土地出让合同中背书给SPV。

依据是1999年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》规定：

“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。

出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登录登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”.

7.TOT项目中，国有企业的划拨用地连同项目一起转让，应该先转变土地性质，还是先转让项目？

国家层面只关心拿到土地出让金，不管具体流程。

要看地方是否有相关规定。

8.养老项目中，只有非营利的养老机构才有可能取得划拨用地。

那么SPV能否曲线拿到划拨用地?

可以想到的有两种情形，一是SPV的一个股东作为非盈利机构拿到土地，然后用土地作价入股，此时还要评估土地价格，补缴土地出让金；二是项目公司收购一个拿到划拨用地的非营利机构，那么收购时进行资产评估，还是要对土地进行评估。

所以，这两条路都走不通。

二、土地联动开发项目目前有哪些规定？

1.哪个规定禁止土地一二级联动开发？

2007年，由企业主导的一二级联动开发模式是合法的主导模式，从2010年开始由企业主导的一二级联动开发模式逐步向政府主导的一二级独立开发模式转变。

2016年出台的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号文）进一步收紧土地一级开发，规定只有国土资源部门管理的土地储备机构（政府全额拨款的公益一类事业单位）才能进行土地一级开发，土地储备项目所需资金一律纳入政府性基金预算，相应的与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设应通过政府购买服务（不包括PPP）获得。

此文确定了一二级开发不能联动的格局。

实践中，“固安工业园区新型城镇化项目”（发改委示范项目）、上海重固模式如果放在现在，都有违法问题。

2.什么叫土地收支两条线管理？

2006年国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）规定，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。

2006年国务院办公厅出台《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），明确将土地出让收支全额纳入预算，支出通过地方基金预算安排，实行“收支两条线”管理，土地出让收支步入规范化管理的轨道。

2009年财政部、国土资源部、中国人民银行等联合发布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号），将土地出让收入全额缴入地方国库，支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。

因此，土地出让金不能定向返还。

即使事实上这么做，也不能写进合同。

三、哪些领域有特殊的土地相关规定？

1.铁路。

《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），该办法实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策。

2.养老。

国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知（2014年4月）；《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）；十部委《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）。

3.文化产业。

《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）规定，在老城区和已建成居住区中支持企业、单位利用原划拨方式取得的存量房产和建设用地兴办体育设施，对符合划拨用地目录的非营利性体育设施项目可继续以划拨方式使用土地；不符合划拨用地目录的经营性体育设施项目，连续经营一年以上的可采取协议出让方式办理用地手续。

4.收费公路。

《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）规定，地方各级财政、交通运输部门应当积极协调有关部门进一步完善公路收费、土地等政策，维护市场机制的决定性作用，在项目审批等相关方面为推进项目建立绿色通道。

5.管廊项目。

管廊涉及的地下土地管理部门也是国土资源部门，但目前没有地下建设用地使用权的相关管理规定。

未来有可能参考的是光伏用地：

《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见国土资规》（〔2015〕5号）规定：

光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续；“关于发布实施《全国工业用地出让最低价标准》的通知”（国土资发[2006]307号）规定：

光伏发电属工业项目，工业用地出让最低价标准为60元/平方米，即4万元/亩。

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