行政管理学笔记整理.docx

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行政管理学笔记整理

第一章:

行政管理学

一、概念

行政管理是国家产生以后而形成的一种特殊的社会管理活动,是各级国家行政组织以公共利益为目标,以宪法和法律为依据,运用国家赋予的权力,通过制定和实施公共政策而对国家政务、社会公共事务和行政机关自身事务进行有效管理的活动。

二、公共行政的理论与实践发展

（一）现代公共行政的产生

1、资本主义国家体制的建立使行政的主体——政府独立出来

2、职业官僚、职业公务员的出现使公共行政走向现代

3、大工业革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件

（二）现代公共行政的发展及主要流派

1、科学管理时期

古典学派、程序学派、制度学派

20世纪初至30年代为鼎盛时期,70年代复兴

特点:

研究出发点和目标是效率与经济,重视对组织结构、组织程序原理的研究

法约尔（1841-1925）程序学派创始人,1916年发表代表作《工业管理与一般管理》

（1）首先提出了管理是企业的职能之一

（2）提出著名的管理14项原则:

分工、权力、责任、纪律、命令统一、指挥统一、公利先于私利、相应的报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神

（3）提出了著名的“法约尔跳板”原理:

即执行等级路线与保持行动迅速相结合的方法。

这一原理旨在保持命令统一

的情况下,迅速而及时地解决

一般事务,从而使组织最上层

得以专注于一些重大问题

泰罗（FrederickW.Taylor

1856-1915）美发明家、工程师、

科学管理代表人物,被誉为

“科学管理之父”。

（1）作为科学管理的创始人,

其管理思想及管理主义产生

的影响首屈一指。

泰罗通过研

究时间和动作以获得人与机

器的最高效能,开创了一个追

求效率的时代,也开创了现代

管理的新时代

（2）“例外”原理:

即高级管

理者把例行的一般日常事务

交给下级管理者去做,自己只

保留对政策制定、任免等例外

事项（或重要事项）的决定权

与监督权

（3）效率与行政效率

马克斯.韦伯（MaxWeber

1864-1920）“社会学之父”。

毕

生从事理论研究,涉及社会

学、哲学、法学、经济学、政

治学、管理学、历史、宗教与

艺术等学术领域,在国际学术

界拥有巨大的声望

韦伯在学术上的贡献是全方

位的,在多个学科都有广泛而

深远的影响,他提出的权威理

论和官僚制组织理论,奠定了

现代组织理论的基础

领导权的控制模型:

韦伯认为在人类社会发展过

程中,客观上存在着三种权力

与控制模型,并形成不同的组

织形态

（一）传统权力控制型

（二）超人权力控制型（依靠

克里斯玛charisma即超凡魅

力而形成）

（三）合法合理的权力控制

型:

建立在理性、法律基础之

上,一切权力、权威均来自理

性与法律原则,以依法治国、

实行法治为重要特征。

韦伯认为合法合理的权力控

制型是最理想的,是社会组织

的发展方向。

以这种组织形态

为基础,他设计并提出了理想

型的行政组织——科层制

科层制,又称官僚制,是指符

合现代社会发展的具有专业

化综合化的设层分职能的行

政组织制度。

这种组织能有效

地完成组织与管理工作,完成

组织目标。

合法合理的等级制

与职能制相结合,是这一组织

的基本框架。

科层制组织的特点

1、层级结构中的每一个职位

都是构成一个完整的组织中

不可缺少的因素

2、有明确的分工制度,每一

职位都有相应的法定权力

3、各种工作决定有一定的记

录在案的法定公式

4、行政权与立法权分离,行

政人员只是具有管理专长的

管理者,而非立法者

5、每一层级的行政人员必须

具有特殊的才能和经过特殊

的训练

6、人员的选拔通过公开竞争

考试进行

7、每一职位都必须规定明确

的职责范围

8、职位不属私人所有

科学管理时期研究的特点与

不足:

特点:

1、研究的重点是组织结构

2、研究的指导思想是政治与

行政分开

3、研究的方法主要是理性研

不足:

1、过分重视机械的效率概念,

而忽视了人的尊严

2、只重视组织的静态方面,

忽视了组织的动态方面

3、把组织看成封闭的系统,

忽视了组织的开放性

4、把人看成是纯粹的”经济人

“和会说话的工具,过分重视

物质上的奖励和制度上的管

制,忽视了精神的激励和工作

主动性的调动

2、行为科学时期

20世纪30—60年代

霍桑实验:

1924~1932年,以

哈佛大学教授G.E.梅奥为首

的一批学者在美国芝加哥西

方电气公司所属的霍桑工厂

进行的一系列实验的总称。

结论:

必须搞好人与人、人与

机构的合作关系,才能提高效

率总结出一套与科学管理理

论相悖的原理、原则;

A、工人不只是物质因素制约

的“经济人”,而是受各种社会

因素影响的“社会人”,他们除

有物质需求外,还有社会、心

理等方面的需求;

B、人不是单独的、孤立的个

体,而是复杂的社会系统的成

员;

C、企业除了正式组织以外还

存在非正式组织;

管理者要寻求和采取一种以

社会和人群技能为基础的新

的领导方式

特点:

1、提出了以人为本的观点

2、否定政治、行政分离的观

点

3、注重实证研究

研究重点:

1、研究方法从静态研究转向

动态研究

2、强调对非正式组织的研究

3、在管理方式上从监督制裁

走向人性激发

4、由消极惩罚走向积极激励

5、由专断领导走向民主领导

不足:

1、过分偏重对组织中人员行

为的研究,忽视和否定了组织

结构和法令规章的重要性

2、过分强调人际关系和满足

1

人的社会心理需要,降低了对专业化的要求,在一定程度上影响行政效率

3、在研究非正式组织的过程中有忽视正式组织的倾向

3、系统科学时期

研究特点:

把当代社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛运用到行政学的研究中来,使行政学成为一门多学科相互交叉、相互渗透的综合性学科

局限:

研究方法过于抽象,不能或难于付诸实施与操作

切斯特.巴纳德:

第一个把组织看做是一个社会系统的理论家,他是非正式组织概念的提出者,也是均衡理论的提出者生态理论

权变理论:

20世纪70年代在美兴起。

认为:

在企业管理中要根据企业所处的内外条件随机应变,没有什么一成不变、普遍适用的“最好的”管理理论和方法

4、经济学研究时期

20世纪80年代和90年代,经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响假设:

自私理性人

布坎南（JamesMcgillBuchanan1919——管理学学士,文学硕士,哲学博士）创立了公共选择理论,1986年获诺贝尔经济学奖

（三）我国公共行政学的发展

1、中国古代行政管理的实践与思想

2、中国近代行政管理的实践与思想

3、建国后行政学的发展

“我国公卿要学习行政学”——梁启超《论译书》1935年,张金鉴《行政学之理论与实践》

三、公共行政研究的范围与方法

（一）范围

公共行政:

是指政府以一定的

组织形式依法行使行政权力,

管理公共事务,提供公共

服务的活动

公共行政学的研究对象就是

这一活动的规律

什么是公共行政

行政环境行政职能行

政组织人事行政行政

领导行政决策行政执

行

行政监督财务行政行

政立法行政效率电子

政府行政发展与行政改

革

（二）研究方法

公欲善其事,必先利其器

——《论语·魏灵公》

1、规范方法（理论方法）

2、经验方法（实证方法、行

为主义方法）

3、案例方法

4、比较方法

（三）基本原理

1、系统原理:

公共行政中的

系统原理是指运用系统理论

对公共行政的理论进行系统

分析,通过正确处理行政系统

内外部环境之间的各种关系,

实现行政系统的整体优化

2、人本原理:

旨在强调公共

行政的活动以尊重人、理解

人、关心人,从而发挥人的工

作积极性、主动性、创造性为

基点,主张公共行政的工作均

以做好行政人的工作为前提

系统论、控制论、信息论是20

世纪40年代先后创立并获得

迅猛发展的三门系统理论的

分支学科（SCI论）

系统论（贝塔朗菲）:

是研究

系统的模式、性能、行为和规

律的一门科学。

它为人们认识

各种系统的组成、结构、性能、

行为和发展规律提供了一般

方法论的指导

控制论（维纳）

信息论（香农）

3、动态原理:

是指根据行政

系统所处的内外环境的变化,

因势利导随机制宜,适时调整

行政对策和行政方法

4、效益原理:

是指在行政活

动中,按照行政目标的要求,

力图以尽可能少的行政总投

入获得尽可能多的行政总产

出

四、社会转型期公共行政面临

的主要问题

社会转型是一个价值更替、秩

序重构和文明再生的过程

1、政府定位问题

2、政府官员问题

3、制度创新和建设问题

4、依法行政的问题

5、观念更新问题

第二章:

行政环境

一、行政环境概述

（一）行政生态学的提出与发

展

生态学形成于19世纪末20世

纪初,是研究各种生物相互之

间及与环境之间相互关系的

科学

行政生态学是以生态学理论

和方法研究行政管理与其周

围环境的一门科学。

它主要研

究各个国家的社会文化和历

史传统等因素对公共行政的

影响以及公共行政对该国社

会变迁与发展的影响

最早把行政问题与其外部环

境联系起来进行研究的是美

国哈佛大学教授高斯

利格斯:

棱柱模式理论

利格斯认为,人类历史上存在

着三种基本社会形态,即传统

的农业社会、过渡社会、现代

工业化社会,每一种社会形态

都各有其独特的生态环境。

他

运用“结构功能分析法”和物

理学上“光谱分析”的概念,

对世界各国行政生态背景进

行分析研究,提出了与这三种

社会形态相适应的三种行政

类型

1、融合型行政模式（Fused

Model）是农业社会的行政生

态

其特征是:

经济基础是农业生

产力,土地的分配和管理是政

府的重要事务;官僚的职位重

于行政政策;政治与经济不

分,权力来源于君主,行政官

吏在政治上和经济上自成特

殊的阶级;政府与民众较少沟

通;行政活动以地域或土地为

基础,行政的主要问题是维持

行政的一致和统一

2、衍射型行政模式（Diffracted

Model）是工业社会的行政生

态

其特征是:

经济基础是美国式

的自由经济或苏联式的管制

经济;民众有影响政府决策的

渠道,政府与民众关系密切;

行政风范体现平等主义、成就

导向和对事不对人的原则;沟

通渠道发达;行政的主要问题

是谋求专业化基础上的协调

和统一

3、棱柱型行政模式（Prismatic

Model）是农业社会向工业社

会过渡时期的行政生态

特征:

既具有融合型的一些特

征,又具有衍射型的一些特

征,具体说就是政府的制度、

法规不能起到约束和规范作

用,形式上虽已抛弃了传统社

会中的行政特性,实际上仍具

有很大的影响力;同时呈现异

质的行政制度、行政风范和行

政行为;传统结构与现代结构

重叠出

（二）行政环境涵义与特征

行政环境:

行政系统赖以存在

和发展的外部条件的总和

特征:

广泛性、复杂性、差异

性、动态性

（三）行政环境理论依据

1、辩证唯物主义与历史唯物主义理论

辩证唯物主义认为:

在人与环境的关系中,环境是人的一切活动的基础,环境发生变化,人的活动方式也要作相应的改变;与此同时,环境又是人类活动的对象,它通过人的活动而改变

2、开放式系统理论

主要分析作为开放式系统的组织如何适应环境改变

认为:

任何一种组织都是一种开放性的系统,它通过输入、输出以及反馈等过程同外部环境保持着能量的交换,从而增强自己的生命力。

组织作为一种高效运作的系统,必须努力适应各种社会影响,以满足社会、经济和技术因素所提出的强制性要求。

3、偶然性理论

认为:

高效的组织可以使其结构适应于偶然性事件,这些影响组织结构和设计的主要偶然性因素包括环境的不确定性与复杂性、组织的规模以及管理人员的战略决策。

组织的环境具有复杂性和不确定性,组织可以通过采取更为复杂、更为严重灵活的结构而对此作出反应

偶然性理论为公共部门更好地迎接其任务和环境的需求所带来的挑战提供了理论指导

二、行政环境与行政管理的相互作用

（一）行政环境与行政管理的辩证关系

1、行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础

2、行政环境是行政系统施加影响的对象,行政系统利用并改造行政环境

3、行政系统的活动和行政环境的改变,只能在实践中取得

一致

（二）行政生态平衡:

主要指行政职能的确定、行政

机构的设置,行政系统运行的

机制和方式等与行政环境相

适应,取得改造行政环境的实

际成果,而行政环境也同时具

备了行政管理得以顺利实施

的必要条件

三、我国行政环境现状及其对

公共行政的要求

（一）国际行政环境

1、国际自然环境:

主要指共

同相关的环境、资源、疾病等

问题

2、国际社会环境

经济环境:

全球化、市场化、

信息化

政治环境:

和平与发展成为主

流,但不稳定因素依然存在

（二）国内行政环境

经济环境:

主要指作用于行政

系统的物质技术与经济制度

现状:

生产力:

国民经济迅速

发展,实力显著增强,但总体

水平不高

生产关系（制度）:

社会主义

经济制度得到了很大发展,但

仍然存在问题

政治环境:

主要指作用于行政

系统的国家政治制度。

如国家

政权的性质和组织形式、阶级

关系、政党制度及立法、司法、

军事、监督等方面的制度

现状:

政治的民主化程度逐步

提高,公民参政议政意识逐步

加强

文化环境:

主要指作用于行政

系统的科学技术、文化教育、

思想意识形态、宗教、道德、

社会心理等

现状:

现代文化与传统文化并

存的环境

社会环境:

人口、民族、历史

等社会环境

第三章:

行政职能

六、坚定不移发展社会主义民

主政治

（五）加快行政管理体制

改革,建设服务型政府

行政管理体制改革是深

化改革的重要环节。

要抓

紧制定行政管理体制改

革总体方案,着力转变职

能、理顺关系、优化结构、

提高效能,形成权责一

致、分工合理、决策科学、

执行顺畅、监督有力的行

政管理体制。

健全政府职

责体系,完善公共服务体

系,推行电子政务,强化

社会管理和公共服务。

加

快推进政企分开、政资分

开、政事分开、政府与市

场中介组织分开,规范行

政行为,加强行政执法部

门建设,减少和规范行政

审批,减少政府对微观经

济运行的干预

——17大报告

治理A湖,责任属谁?

A湖是某市的一大风景

点,又是市民主要的生活

饮用水源。

近年来,发现

其西北岸边湖面被蓝藻

覆盖,水生生物被窒息,

水质恶臭,水厂被迫停止

供应市民用水。

省、市政

府对此非常焦虑,决心治

理A湖。

省政府派一位副

省长带领有关人员到主

要污染源之一的南西河

去检查,见到钢铁厂、化

工厂、造纸厂等流出的污

水都向A湖流淌。

省政府

很快就保护湖水资源问

题制定出规章。

市政府为

A湖成立了常设性机构,

划定5公里以内保护区不

准建污染水源的工厂,责

成环保部门加强治理蓝

藻,通过多渠道向市民进

行环保教育。

经过一年多的努力,A湖

流域500万人民群众恢复

A湖秀丽姿色的期望,逐

渐成为现实。

但也有人对

政府治理A湖污染的工

作提出异议,说政府何必

花这么大财力、精力来管

理这本该是那些污染水

源的工厂应负责的事;重

重处罚那些工厂,问题就

可以解决;A湖污染治理,

一般市民没有责任,为何

向市民作宣传?

思考题:

请以行政职能的

原理来分析省、市政府关

于治理A湖污染的工作,

并回答对案例中那些异

议应如何认识?

行政职能

一、行政职能概述

1、行政职能的含义

行政职能:

（亦称政府职

能）是指国家行政机关依

法对国家事务和社会公

共事务进行管理时应承

担的职责和所发挥的功

能、作用

特征:

执行性、多样性、

动态性

西方国家行政职能的演变:

1、守夜型政府——小政

府职能模式

这种理论以个人自由至

上和市场自由至上的信

仰为基础,认为政府是一

种不得已而为之的工具,

主张消极无为的政府,尽

量避免政府对经济和社

会的干预

自由竞争的资本主义时

期—20世纪30年代

古典自由主义经济理论

代表人物亚当.斯密

2、干预型政府——大政府职

能模式

这一理论认为:

政府不仅

仅是一种工具,而应是一

种社会发展的积极因素,

应充分发挥其对经济和

社会发展的干预作用,以

改善和不断增进社会公

共福利

现实中,政府对社会领域

的全面干预,以及政府对

市场支配地位的确立,是

从19世纪末到20世纪初

开始出现的。

两次世界大

战和战后重建需要政府

动员社会资源、1929-1933

世界性的经济大危机,客

观上促进了政府干预实

践的发展

理论上,“马克思主义和

凯恩斯主义对这一进程

的发展具有重大的意义,

他们促成了政府干预的

合法化”

3、政府与市场关系的重新定位——有效政府论

20世纪70年代以后,随

着凯恩斯主义和福利经

济体系在西方国家的危

机,计划经济在社会主义

国家的废弃,以及全球化

和信息化时代公共事务

治理的日趋复杂性,政府

垄断公共事务的可能性

与可行性越来越受到质

疑与批评。

新自由主义重

新抬头

2、行政职能的重要性

第一,行政职能体现了国

家公共行政的本质要求

第二,行政职能是政府机

构设置的重要依据

第三,行政职能的实施情

况是衡量行政效率的重

要标准

3、行政职能分类

行政职能是一个纵横交

错、有机联系的完整体系

基本职能（按管理的事务

的性质横向划分）:

政治

职能、经济职能、文化职

能、社会职能

运行职能:

决策职能、

组织职能、协调职能、控

制职能

二、市场经济条件下的政府职

能

（一）市场失灵与政府角

色的届定

1、市场失灵是与市场功

能相对应的概念,是指因

市场机制的缺陷而引起

的资源配置的无效率。

2、市场失灵的表现:

（1）市场不能有效地解

决某些社会公共物品与

服务的供给问题

（2）市场调节不能解决

宏观经济的平衡问题

（3）垄断降低市场效率

（4）对于外在性问题市

场无能为力

（5）市场不完全和信息

不对称导致效率损失

（6）市场不能解决收入

分配的公平化却有恶化

收入分配差距的倾向

公共物品:

指能够同时供

许多人享用的物品,并且

供给它的成本与享用它

的效果并不随享受它的

人数规模的变化而变化。

市场机制不能解决宏观

经济总量或总供给与总

需求之间的平衡问题

市场机制不能解决国民

经济的长期发展问题

市场机制难以调整与优

化产业结构

外部性（外在效应、外部

经济）

外部经济:

指某一经济活

动或某一项目产生的效

益被与该项目无关的人

所享有。

外部不经济:

指某一企业

的经济活动所造成的经

济损失而企业并不承担

外部成本的情况。

基尼系数

基尼系数是用来综合考

察居民内部收入分配差

异状况的一个重要分析

指标,意大利经济学家基

尼于1922年提出。

它的经济含义是:

在全部

居民收入中用于不平均

分配的百分比。

基尼系数最小等于0,表

示收入分配绝对平均;最

大等于1,表示收入分配

绝对不平均;实际的基尼

系数介于0和1之间

联合国有关组织规定:

若

低于0.2表示收入高度平

均;0.2~0.3表示比较平

均;0.3~0.4表示相对合

理;0.4~0.5表示收入差

距较大;0.6以上表示收

入差距悬殊。

（二）一般市场经济条件下政

府的主要职能

1、政治职能:

提供政治

秩序,促进民主发展

2、经济职能:

维护市场

秩序和促进市场健康发

展

主要体现:

作为市场秩序

的提供者

作为市场秩序的仲裁者

作为发展市场的促进者

3、调节职能:

实现经济

与公民社会的协调发展

收入的公正分配;充分就

业;社会各种保障制度的

健全程度

4、服务职能:

提供公共

产品

5、救济职能:

提供社会

保障和环境保护

（三）政府失灵

由于政府机制自身的缺

失而导致资源配置的低

效或无效的情形,即为政

府失灵

表现:

1、公共政策失效

2、公共物品供给的低效

率

3、内部性与政府扩张

4、寻租即腐败

三、我国政府职能转变

政府职能转变:

是指国家

行政机关在一定时期内,

根据国家和社会发展的

需要,对其应担负的职责

和所发挥的功能、作用在

范围、内容、方式上的转

移与变化

（一）我国政府职能转变的必

然性

1、一般动因

（1）社会环境变化是政

府职能转变的外部动因

（2）公共行政科学化是

政府职能转变的内在动

力

（3）技术手段现代化是

政府职能实现方式多样

化的直接动因

2、必要性

（1）传统政府职能的基

本特点:

大政府的职能定位

政府是公共管理的唯一

主体

政府的行政职能进一步

分化为许多专门领域

部门机构不断膨胀

公共行政的成本高、效率

低

我国政府职能主要存在的问

题

（1）政府对微观经济特别

是国有企业的直接干预

过多

（2）投融资管理体制改革

滞后

（3）规范、监管市场秩序的

力度不够

（4）公共服务职能弱化

（5）依法行政的统一性和

透明度不高

6）政府应急职能的不完善

（7）地方保护主义盛行,消

费者主权地位尚未明确

8）权本位、官本位现象严

重

（9）政府“越位”“缺位”和

“错位”并存等现象。

（二）我国政府职能转变的方向

加强宏观调节和微观规

制,建立服务型政府

规制:

是指政府部门,有

时也包括一般的社会公

共机构和组织,依据有关

部门的法规,通过许可和

认可等手段,对企业的进

入与退出、价格、服务的

数量和质量、投资、财务

会计等有关