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公共管理学笔记

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第一章公共管理概述

本章主要知识点□公共管理基本概念

□公共管理学理论渊源

□公共管理与中国改革

一、基本概念

1、公共管理学

公共管理学可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。

它是由传统的公共行政学的进一步扩展而形成的，其主要部分或核心仍然是对政府管理活动的研究。

2、公共管理

指各种公共组织为了解决公共问题,维护和实现公共利益,运用公共权力对公共事务实施管理的社会活动。

理解这个概念时应从它的构成要素及其任务、目的等方面来进行把握：

构成要素之一，公共管理的主体：

公共组织和个人。

公共组织又分为政府和非政府组织（或非营利组织）。

其中政府是公共管理最主要的主体。

在社会生活中，政府负有承担提供公共物品、公共服务的主要职责，因此，政府的各部门和各层级是公共管理的主要组织依托，政府进行的行政管理是公共管理的主要形式。

在国家与社会逐步出现分化的当代世界，随着社会生活的复杂化和多样化，非政府公共组织或非营利组织逐渐成为公共管理的重要而活跃的组织形式，以弥补政府功能的不足。

以个体形态出现的公共管理主体，包括领导者、管理者和被管理者三种类型，它们对公共管理活动的组织与领导作用也主要是通过公共组织来实现。

构成要素之二，公共管理的客体（对象）：

公共事务。

公共事务是相对于私人事务而言的。

所谓公共事务是指涉及全体社会公众整体生活质量和共同利益的一切事务和社会活动的总称。

构成要素之三，公共管理的资源。

公共管理的过程，是公共管理机构凭借和组织相应的资源、调动必要的手段，实现管理目标的过程。

公共资源包括：

公共人力资源、公共财税资源、公共物品资源、公共信息资源等等。

构成要素之四，公共管理的手段。

公共管理的手段就是制定公共政策，围绕公共问题，对涉及社会公众整体利益的公共事务进行选择、综合、分配等，通过公共政策的制定以及执行、监督等，实现有效管理。

构成要素之五，公共管理的环境。

任何公共管理都是在一定的政治、经济、文化、社会、自然、国际环境中进行的。

对于环境的正确分析是有效实施公共管理的基本前提。

比如，就我国的公共管理的环境而言，我国的市场经济体制是由计划经济体制转轨而来，这决定了我国的政府公共管理在建立社会主义市场经济体制的过程中具有其自身特点。

它并不是简单地采用或修改某些政策或计划，而是从一种经济体制转向另一种完全不同的经济体制，政府公共管理则由一种直接、微观干预的旧模式过渡到一种间接、宏观调控的新模式。

公共管理的任务是提供公共物品和公共服务、维护公共秩序，它追求的是社会公共利益，给社会公众提供公共物品、公共服务，解决涉及广大社会公众公共利益的一系列公共问题，这些都有利于缓和公众的不满情绪，维护公共秩序。

公共管理的目的是解决公共问题，维护公共利益，目标愿景是追求公共利益的最大化。

3、公共行政

公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律。

4、公共政策

公共政策属于政策科学的内容。

政策科学主要探求各种政治主体（国家、政党等）为了达到一定目的，制定和执行行为准则的过程及其规律。

二、重点难点阐释

（一）公共管理与其它相关概念的区别

1、公共管理与私人管理的区别

第一，使命不同。

公共管理是公共服务，追求公共利益，行政官僚要帮助由选举产生的政治家反映公众对政府所提出的愿望与要求；而私人管理以营利为目的，私人部门或组织最终要依靠获利而生存。

第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。

政府部门的资金大部分来自财政拨款，政府官员不必为利润担忧，他们并没有太多的削减开支和有效运作的诱因；而商业组织以有效的运作为动机，它们必须在市场中靠竞争获得生存和发展的机会。

第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。

在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。

第四，就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。

一般而言，政府工作人员的雇佣和解雇要困难得多。

在公共部门，雇用和提拔雇员的功绩系统存在着几种标准，这往往走出了技术效率的观点。

第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的动作是在政治环境中进行的，它具有明显的政治性或公共性的特征。

2、公共管理与公共行政的区别

公共行政关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理（传统的公共行政学或公共行政学院主要是为培养政府的职业文官而设的学科或机构）；公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。

3、公共管理与政策科学的区别

政策科学主要探求各种政治主体（国家、政党）为了达到一定目的，制定和执行行为准则的过程及其规律，其目的是提供政策相关知识，改善政策系统，提高政策质量。

而公共管理学则主要研究公共组织如何通过有序的活动去管理社会公共事务，其侧重点在于对公共组织外部管理活动的研究。

在公共管理学的研究中，公共组织自身的建设和政治运行机制仅是其中两项基本的内容，公共管理学研究的视野和内容要比政策科学宽泛。

（二）公共管理学的理论渊源

公共行政学、公共政策学是公共管理学的两大理论渊源。

公共管理理论研究发展过程中有三个研究阶段。

第一阶段，公共行政学研究。

这是公共管理理论研究的开端。

20世纪20年代，30年代形成，一直到60年代中期以前居于支配地位。

第二阶段，公共政策学研究。

60年代末70年代初到90年代。

公共政策学院的学者们在对政策执行研究的基础上提出了公共政策范式。

第三阶段，公共管理学研究。

进入90年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大范式之一。

公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径。

它在公共政策学院中成长，并在公共政策分析与管理学中结出果实。

（三）公共管理学的研究途径：

P途径与B途径

以表格内容来表示它们的异同

P途径：

公共政策途径（Publicpolicyapproach）B途径：

企业管理途径（Businessapproach）

来源:

来自于公共政策学院的“政策途径”来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”

强调重点:

强调公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。

强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。

如何看待公共组织与私人组织的关系问题:

强调这两种组织及其管理的相异性，“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同的”。

强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别，主要在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，把焦点集中于战略和组织管理上，更多以过程为取向。

聚焦点:

重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。

更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。

共同点：

以组织外部定向（既关心机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法。

（四）公共管理与中国改革

我国自20世纪80年代以来，随着经济体制和市场经济体制的转轨，公共管理所涉及的领域中各种与改革不相适应的矛盾和问题逐渐暴露出来。

虽然经过20多年不懈的改革、调整，但是，多年的历史积弊想在短时间内全部解决是不现实的。

归结起来，我国目前公共管理改革面临的主要问题包括：

1、政府财政压力依然很大。

2、在行政立法和执法上，存在重立法、管理，轻执行只看该作者监督等现象。

3、政府机构依然庞大，政府职能虽然有所减少，但随着改革过程中不断出现的新情况、新问题，政府的新职能也在增加。

4、政府及其公务员的服务理念还较差，长官意识严重，存在官僚主义和腐败行为。

5、人事成本居高不下。

机关、事业单位仍然存在大量冗员；人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成。

6、行政效率低。

机构层次多、职责不清，互相推诿、扯皮，缺乏服务意识、成本意识等，使政府组织和非政府组织无法走出“追求高效率——低效率——无效率”的循环。

综观各国公共管理改革实践，虽各有特色，但也有共性。

对中国来说，所采取的是渐进或分阶段进行的改革方式，即“摸着石头过河”的模式。

在这种改革的开始阶段，进行具有特色的试验，当取得成就和经验之后再加以推广；表现形式是体制改革由点到面，即抓住重点突破，进而逐步深化和渗透到全局的过程；具体的做法是先试点后推广，即任何改革措施的出台，都先在某个地方或企业进行试验，取得经验后再全面推广。

中国的公共管理过程也是这样一个过程。

借鉴国外的公共管理理论和实践结合我国的实际，我国的公共管理改革可着手于以下几个方面。

1、构建适应WTO要求的公共管理体制。

2、按照私营部门的管理方法建立“企业型政府”。

3、进一步精兵简政提高服务意识和效率。

4、加强公共管理法制建设。

5、推进公共管理民主化和信息化改革。

三、案例分析

案例1

1、案例内容：

北京限字当头解决拥堵是否可行

北京的街头每天都要上演无数场免费的“汽车展示会”。

尤其是上下班的高峰期，一辆辆汽车像生了病的乌龟趴在一条条马路上，步履蹒跚，动弹不得。

北京市代市长王歧山在SARS危机后公开表示：

最头痛的是交通问题。

的确，再没有比堵车问题更能够触痛北京人烦恼的神经了。

所以，当市政府有关部门提出要限制发展私家车和对黄标车（尾气排放量达不到排放标准的车）采取限行举措时，舆论的焦躁海洋就像被扔进一块石头，叫好叫坏之声皆不绝于耳。

数据显示：

1996年北京市机动车只有100万辆，到2003年已增加1倍，达到200万辆。

其中私家车就有120多万辆。

2002年全市新增机动车27.6万辆；而2003年前8个月，全市又新增机动车24.6万辆，已经逼近2002年的总数。

面对汹涌而来的汽车潮流，北京在很长时间里一直手足无措。

多年来的堵车状况没有什么改善。

据了解，20世纪80年代初期，有权威部门对2000年北京汽车发展数量的预测仅仅是70万~80万辆，而事实上，在新世纪钟声敲响之前，北京市汽车总量就足足比这一预期数字多出近100万辆。

在2000年，北京市有关部门又曾预测，到2010年北京机动车保有量才会突破200万辆，没曾想，这个数字提早7年就实现了。

为此，所有在北京生活的人们都付出了拥堵的代价。

为何出现这么大差距？

一些官员的习惯性解释是，经济发展那么快，以致许多公共（如首都机场）都提前达到目标容量。

通过提高牌照费、养路费、燃油费、停车费等做法来限制私家车，是东京、纽约等国际大都市的共同做法。

但限车的前提是通过引导，实现城市道路和交通资源的最优化配置。

而北京市道路交通资源管理方面存在的问题该如何解决是摆在北京市政府面前的一大难题。

在出租车和私家车大幅增长的同时，北京市地铁和公共车加起来对城市交通的分担率却不足30%，离80%的期望值相距甚远。

公共交通的吸引力在下降。

许多去过欧美国家考察的人士均认为，与东京、纽约、巴黎等国际城市相比，北京的马路并不比人家窄，停车场不比人家少