最新国际援助体系与中国对外援助影响挑战及应对.docx

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最新国际援助体系与中国对外援助影响挑战及应对

国际援助体系与中国对外援助影响挑战及应对

国际援助体系与中国对外援助：

影响、挑战及应对

朱丹丹

内容提要进入21世纪以来，国际发展援助体系发生了一系列变化，其中最引人注目的就是中国等新兴援助国日益扩大的影响力。

中国等新兴援助国扩大了国际援助规模、使援助资金来源进一步多样化，而且它们遵循与传统援助国不同的原则和做法，在不同方面对现有国际援助体系造成了冲击。

与此同时，国际发展援助体系的变化也对中国的对外援助产生了影响。

面对挑战，中国在对外援助战略以及管理体系方面应采取措施积极应对，形成了具有中国特色的对外援助战略，进一步优化完善中国的对外援助管理体系。

关键词国际发展援助新兴援助国中国对外援助

中国作为一个新兴援助国，近年来对外援助规模不断上升，在国际援助舞台发挥着越来越重要的作用，中国的参与对国际援助及其改革也产生了一定的影响。

与此同时，中国的援助管理体系尚不完善，在国际发展援助领域也面临诸多挑战。

中国应该理性看待和积极应对这些挑战，进一步完善对外援助管理体系，并调整对外援助战略，以提高援助的有效性，更好地参与到国际援助及其改革中。

一、国际发展援助的趋势分析

经过六十多年的发展，国际发展援助规模迅速扩大，援助体系曰趋完善，在援助理念、援助主体、援助领域、援助方式、援助管理、援助资金来源等方面都产生了一些新的变化。

（一）援助理念：

从“数量”向“质量”转变，从“方式”向“结果”转变

长期以来，援助各方普遍认为，官方发展援助数额不足是影响援助效果的主要原因。

因而，增加援助数量一直是提高援助效果的主要方式。

特别是在2002年达成的《蒙特雷共识》中，各援助国更是一致通过了援助额占GNI的0.7%这一量化指标，以期增加对发展中国家的援助。

然而，尽管援助规模不断扩大，援助效果却始终差强人意。

一个重要原因就是援助各方只注重援助“数量”或“投入”，没有深刻意识到援助“质量”的重要性。

2005年，《关于援助有效性的巴黎宣言》（以下简称《巴黎宣言》）签署，提出在增加援助资金数量的同时必须提高援助资金的使用效果。

援助方与受援方之间就主事权、一致性、协调、结果导向型管理和相互问责制五项原则达成协议，并制定了12个具体指标评估其进展。

《巴黎宣言》第_次明确提出“援助有效性”理念，标志着援助理念从“数量”到“质量”的重要转变；2008年通过的《阿克拉行动议程》进一步强调了加强各方协调、增加援助有效性的重要性。

但是，《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》所强调的“援助有效性”侧重的是援助本身的操作方法和程序是否科学、合理，而不是真正意义上的援助的实施效果。

援助是否有效从根本上来讲需要考察其对受援国经济增长、就业、减贫等方面的影响，特别是要与千年发展目标（MDGs）及其他国际公认的发展目标相一致。

2011年人釜山宣言》提出了“发展有效性”理念，指出援助是其他发展融资的重要补充，应当确保援助与人权、就业、性别平等、环境可持续性等国际承诺相一致，以实现基础广泛的、包容性的、可持续的增长。

“发展有效性”是真正意义上的“援助有效性”，它的提出标志着援助理念从注重“方式”的“援助有效性”向注重“结果”的“发展有效性”转变，是援助理念的又一次创新。

（二）援助主体：

仍以DAC援助国为主，但日趋多元化

随着援助活动的不断深入，国际发展援助主体也日趋多元化。

长期以来，西方发达国家特别是DAC成员国一直是国际发展援助的主要提供国，其对外援助一直占官方发展援助的80%左右。

但近年来，以新兴市场国家为代表的非DAC成员国提供的官方发展援助明显呈上升趋势。

随着新兴援助国在国际舞台地位和作用的日益显现，其对外援助的影响力也越来越大。

以往政府在对外援助中一直发挥主导作用，非政府组织的参与和作用十分有限。

但是，近年来非政府组织对国际发展援助的贡献越来越大。

（三）援助领域：

逐渐向千年发展目标集中

在援助早期，国际发展援助主要投向经济基础设施和服务部门、生产部门，强调对经济的直接干预；联合国制定千年发展目标后，社会基础设施和服务部门开始受到援助国的关注，并逐渐向MDGs集中。

目前，社会基础设施和服务已经成为国际发展援助的重要领域，其援助额在官方发展援助总额中的占比越来越高。

相反，经济基础设施和服务部门、生产部门的受援比重则在迅速减小。

在对社会基础设施和服务的援助中，教育、医疗和人口、环境保护成为援助的重点，这些领域显然都是千年发展目标重点关注的。

（四）援助方式：

多边援助占比不断上升，知识合作与资金合作并重，方案援助占比逐渐增加从宏观方面来讲，双边援助一直是发达国家提供援助的主要方式，但多边援助占比有上升趋势，多边援助机构的作用正日益显现。

随着援助国援助活动的不断深入和受援国经济的快速发展，国际发展援助的方式逐步从以单纯的资金合作为主转变为资金合作和知识合作并重。

从援助的具体方式来看，一方面，双边ODA中赠款所占的比例越来越大，而贷款援助的比例则有较大幅度的下降；紧急援助和债务减免的比例有所上升，技术合作援助的占比显著增加。

另一方面，方案援助的占比逐渐增加，而项目援助的比例逐渐下降。

随着新兴援助国的兴起和发展，其采取的“南南合作”、“三方合作”形式的援助方式越来越受到青睐。

（五）资金来源：

新型融资机制不断产生

传统的公共援助资金与实际的援助需求存在很大的缺口，因而援助国不断探索新的援助资金来源渠道，以补充传统发展资金的不足。

目前正在考虑或已经实施的新型融资方式主要有：

全球货币父易和能源使用税（Globaltaxesoncurrencytransactionsandenergyuse）、机票团结税（Solidar-itytaxesonairtickets）、先进市场承诺（AdvanceMarketCommit-ments，AMC）、主权财富基金（Sovereignwealthfunds）、SDR等。

作为传统资金的一种补充，创新融资对发展援助所起的作用越来越大，但每种融资方式都有其优势和劣势，在选择时要综合考虑这些融资方式的政治可行性、融资潜力和融资速度、额外性、可预测性和可持续性等。

二、中国对外援助的特点及影响

近年来，中国等新兴援助国的对外援助数额大幅增长，在国际援助体系中开始发挥越来越重要的作用。

与此同时，它们坚持不同于传统援助国的原则和做法，凸显了国际援助体系现存的缺陷，推动了国际援助体系的改革。

（―）援助理念、援助原则

自《巴黎宣言》签署以后，发达国家一直以“援助有效性”理念为依据开展和评估其对外援助，而新兴援助国则以“发展有效性”理念为依据开展其对外援助活动。

中国等新兴援助国影响力的逐渐显现及其援助实效的不断提升，使得发达国家开始考虑援助对受援国的实际效果，釜山会议后国际发展援助理念由“援助有效性”开始向“发展有效性”转变就是一个重要标志。

“发展有效性”与“援助有效性”的相互配合，将从实际操作和最终结果两方面提局援助的效果。

在传统的援助体系中，施受双方的地位是不对等的，发达国家始终处于主导地位。

在提供援助时，发达国家总是在援助中附加种种条件，其中最为典型的即为“民主”和“良治”，试图在对外援助的同时向受援国输出自己的价值观念和国家制度。

这种不对等的关系在很大程度上影响了援助的有效性，并引起受援国的不满和抵触。

与此相反，中国等新兴援助国的对外援助是在“南南合作”的框架下展开的，以“平等互利、共同发展”作为援助的根本原则。

中国等新兴援助国的参与迫使国际社会重新考虑施受双方的关系，倡导构建各援助主体之间平等协作的伙伴关系；尊重受援国对本国发展的自主权，援助国必须尊重这种自主权并帮助受援国提高发展能力。

（二）援助主体

近年来，中国等新兴援助国的发展壮大客观上削弱了发达国家在国际援助体系中的主导地位，成为国际发展援助体系中具有重要影响力的一极。

对受援国来说，中国作为援助国角色的出现和发展使国际发展援助的数额不断增加、渠道更加多样化，受援国在援助类型和援助国方面不再像以前一样仅限于在“标准化”的DAC援助国范围内进行选择。

更重要的是，中国也曾面临过与受援国当前所面临的相类似的发展问题，在减贫和经济发展方面，有许多可以与受援国分享的经验。

（三）援助领域

对于经济较为贫困的国家来讲，落后的经济基础设施已经成为其减贫和发展的首要障碍，这些国家实现千年发展目标的机会在很大程度上取决于经济基础设施薄弱问题的解决；而且，与发达国家相比，经济基础设施建设是中国等新兴援助国的比较优势。

因此，与传统援助国侧重于援助社会基础设施和服务部门不同，在提供对外援助时，中国等新兴援助国主要关注经济基础设施和服务部门及生产部门，以期为受援国的经济增、就业和减贫奠定经济基础，这也是“发展有效性”理念的充分体现。

（四）援助方式

中国等新兴援助国的对外援助是以“南南合作”的方式开展的，这种方式不仅仅为合作伙伴（指受援国）提供发展所需的资金，更重要的是发展知识的交流和共享。

在对外援助中，新兴援助国往往会通过提供政策咨询和建议、研讨会、人员培训等方式，与受援国分享其在减贫和发展方面的经验。

尽管发达国家也有一些发展经验可以与受援国分享，但由于其与发展中国家在经济、历史、文化等方面存在较大差异，其发展经验和知识不一定适合后者的需要。

发达国家拥有雄厚的援助资金和丰富的发展援助经验，而新兴援助国拥有更符合受援国实际需求的发展经验。

三方合作具有把新兴援助国和传统援助国各自的力量和经验结合起来的潜在优势，是增强新兴援助国、传统援助国和受援国合作以提高援助有效性的重要手段，新兴援助国的参与也使三方合作的形式更受青睐。

（五）援助体系构建

今后国际援助体系的发展方向虽仍不明朗，但是，从总的发展趋势看，传统援助国将加强与新兴援助国的对话与合作，调整其现行对外援助规范，以兼容新兴市场国家的对外援助理念。

随着新兴援助国对外援助的发展，它们也会借鉴国际经验不断完善自身对外援助管理，形成一套具有该类国家特色的对外援助体系。

在长期内，两种援助规范必将不断地相互借鉴、取长补短。

三、中国对外援助与国际援助体系：

挑战及应对

自新中国成立开展对外援助以来，中国的援助活动取得了良好的效果，受到了当地政府和人民的广泛好评。

但随着我国援助活动的进一步深入，一些问题也逐渐凸显，影响了中国对外援助的效率和效果。

中国必须理性看待和积极应对这些挑战，以在国际发展援助体系中争取主动。

（-）面临的挑战

1.对外援助缺乏完整的理论指导

开展援助活动需要科学的援助理论作指导，而我国至今没有形成完整的对外援助理论。

长期以来不重视对国际发展援助的研究，对该领域最新的变化和趋势也把握不够，从事国际发展援助研究的专家学者有限，对国际发展援助的研究也刚刚开始，至今尚未形成一套较为完整的、有中国特色的、适合中国国情和经济发展水平的对外援助理论体系。

2.管理体系不完善

对外援助管理的总体框架包括援助的法律和政治基础、援助一致性（协调）、组织机构设置、执行、监督和评估等诸方面的内容。

在法律和政治基础方面，到目前为止，我国对外援助尚无统一的立法，现有援外制度体系主要以部门规章为主体，包括一系列规范性的文件和内部规则。

在援助一致性和组织机构设置方面，整体来讲，我国对外援助活动的一致性程度较低，组织机构设置不合理。

具体来讲：

在内部协调方面，我国没有独立的对外援