公共财政知识点.docx

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公共财政知识点

第一讲：

走进公共财政与预算

1.1.理解公共财政与预算：

经济学、管理学和政治学的路径

1.1.1公共财政与预算一直以来就是个多学科交叉的综合性研究领域。

从事相关研究和实践工作的人来自很多不同的学科背景，从而发展出包括公共财政学（PublicFinance）,公共预算（PublicBudgeting），政府会计学（governmentaccounting）等等不同研究方向。

这些研究方向关注不同的相关问题、使用不同的研究方法、分析探讨不同的研究对象，因而对政府和社会有不同的贡献和影响。

1.1.2经济学最早对政府财政活动展开研究。

亚当·斯密被认为是财政学的鼻祖。

1.1.3管理学路径下的公共财政与预算研究认为政府财政与预算应融合更多的分析与管理技术，以使政府公共决策具有更高的成效，促使预算资源的使用具有更高的效率。

1.1.4公共财政与预算的政治性本质决定了我们有必要从政治学视角下关注和研究公共财政与预算研究。

国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。

——毛泽东（《有困难，有办法，有希望》，1949）

不懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。

……数目字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。

——邓小平（《财政工作六字方针》，1954）

如果说政治是“谁从政府那里得到了政府能给的东西”，那么，这个答案就被记录在预算中。

——Wildavsky，1986

1.2.公共财政与预算：

说史解词

1.2.1财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取实物、力役或价值形式，以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动。

财政的出现是同国家的出现联系在一起的。

国家出现以后，作为执行一般社会需要的代表，它履行集中分配部分剩余产品用于满足一般的社会需要的职能，财政便由此而产生了。

在我国古代，并无“财政”一词。

后是清光绪年间从日本舶来的。

但是与财政活动有关的概念，诸如“岁入”、“岁出”、“国用”、“国计”、“度支”、“食货”等词则早已有之。

1.2.2Musgrave（1959）在《公共财政学原理》一书中指出财政的三项职能：

资源配置；收入分配；

经济稳定。

1.2.3“预算”这个词在中文中还是很早就出现的，但其原意是指预先计算，与财政无直接关联。

我们现在所讲的预算，英文是“Budget”，budget的词源是拉丁语中的bulga；后来变为古法语中的bouge，即“皮包”；大约在1400-1450年间，这个词传入英国，当时该词为“budjet”，意为国王存放公共支出所需货币的钱袋。

严格意义上而言，中国近代预算思想和预算制度不是从中国社会内部自发产生的，而是伴随着近代西学东渐从西方舶来的。

1.2.4预算的实质在于配置稀缺资源。

因而它意味着要在潜在的支出目标之间进行选择；同时预算也意味着平衡；当然，预算也需要一定的决策制定过程。

1.2.5有关政府预算的概念也是有很多表述形式的。

这里教师推荐引用克里夫兰在他的美国预算观念的演进一文（EvolutionoftheBudgetIdeaintheUnitedStates）中的相关观点，整理后如下七点：

首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。

其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。

第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。

第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。

第五，这个计划必须对政府的行为有约束力：

没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作它用。

第六，这个计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受其监督。

第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

第二讲：

通向现代公共预算之路

2.1从“税收国家”到“预算国家”

2.1.1财税与现代国家有着密不可分的关系，以至于可以把现代国家称为税收国家。

2.1.2只有“税收国家”才可能变为“预算国家”。

但税收国家只是预算国家的必要条件，不是充分条件。

从税收国家到预算国家，是一个漫长的演化过程。

2.1.3对于美国而言，真正意义上的现代公共预算则可能需要从进步时代开始算起。

在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。

2.1.3在现代公共预算体制形成前，即18世纪末和19世纪初之前，政府财政管理普遍存在两大问题：

一是在政府内部缺乏集中的行政控制，无论是收入还是支出管理都非常分散；二是对政府的财政活动缺乏外部监督，缺乏一套制度来确保政府的财政活动是对人民负责的。

2.2预算改革和20世纪政府预算制度的变迁

2.2.120世纪政府预算制度发展的舞台从欧洲移至美国，美国百年间预算制度和预算改革经历了如下历次变迁：

20世纪初的分项列支预算（Lineitembudget）；20世纪30-50年代的绩效预算（PerformanceBudget）；20世纪60年代的计划项目预算（PlanningProgrammingBudget）；20世纪70年代的零基预算（Zero-BaseBudget）；20世纪80年代以来的新绩效预算（NewPerformanceBudget）。

2.3中国公共预算改革

2.3.1预算改革前的财政收支管理存在以下三大问题：

首先，预算资金分配权分散，预算编制模式简单，没有部门预算，导致政府内部缺乏集中的行政控制。

其次，财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制。

最后，预算分配和管理制度分散、粗放，人大难以有效地审查和监督预算。

2.3.21998年我国明确提出建立公共财政框架，由此拉开了全国公共预算改革的大幕，其后陆续启动和推进了各项有关改革，如部门预算制度、国库集中收付（单一账户）制度、以集中采购为特征的政府采购制度、消除公权扭曲利益动因的“收支两条线”制度、政府收支分类改革以及财政绩效评估等。

第二讲公共预算管理的基础

3.1公共预算的原则

3.1.1一国的预算管理，总是要依据一定的原则来建立和调整。

预算实践中常见的原则包括：

公开性原则：

预算的内容应力求详尽通俗，使人们能够据以了解其全部情况。

全部预算收支必须经过议会审查批准成为公开性的文件，并向社会公布。

统一性原则：

同一预算内，各项收支编列的标准应力求一致，所有收支均应列入同一预算之内。

总括性原则（也称归一性原则）：

所有财政收支，都应列入预算，避免预算外收支。

分类性原则：

即政府收支预算，应根据其性质分门别类，清晰列示。

事前决定原则：

即政府预算应该在财政年度开始之前，就经由立法机关审议通过。

年度性原则：

预算必须按照规定的预算年度编制和执行，不能逾越预算年度。

3.2公共预算的分类

3.2.1按预算编制的形式可分为单式预算和复式预算。

其中，复式预算是把预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编成两个或两个以上的预算，从而形成两个或两个以上的收支对照表。

复式预算的典型形式包括经常预算和资本预算。

3.2.2基于我国预算实践，按政府层级可分为中央预算和地方预算。

其中，地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。

地方各级总预算由本级政府预算（以下简称本级预算）和汇总的下一级总预算组成；没有下一级预算的，总预算即指本级预算。

国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、自治区、直辖市，设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。

3.2.3按收支管理范围分为总预算和部门预算。

3.2.4按预算作用的时间分为年度预算和中长期预算。

3.2.5按法律效力分为正式预算、临时预算和追加（减）预算。

正式预算，是政府依法就每年度可能发生的财政收支加以预计变成的，经立法机关审核批准后即可公布实施的预算。

临时预算，为解决预算成立前的政府经费开支，先编制的暂时性的预算。

追加（减）预算，正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减正式预算收支时，须在编制一种预算作为正式预算的补充。

3.2.6党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，所谓全口径预算包含:

公共预算；政府性基金预算；国有资本经营预算；社会保障预算。

3.3预算周期

3.3.1预算过程中反复发生、并互有重叠的事件，就构成了预算周期。

3.3.2尽管各国政府的体制和具体活动会有所不同，但是对大多数国家而言，预算过程总是建立在大致相似的预算周期之上的，都包括了这样四个阶段：

预算编制、预算审批、预算执行、决算编制和审查。

3.4预算年度

3.4.1大多数国家和地区是采用的一年期的预算，而有些国家和地区则采取二年期的预算。

甚至在有些国家内部，既有一年期的，也有两年期的。

例如，在美国。

3.4.2预算年度开始的日期也存在多种情况。

在我国，预算年度采用的是日历年度。

也就是说预算年度是从1月1日开始，到12月31日结束。

德国、奥地利、法国、朝鲜等也采用此制；还有些国家的预算年度则采取跨日历年度，如英国、加拿大、日本、印度等，从当年4月1日至下年的3月1日止；瑞典、巴基斯坦等，从当年7月1日起至下年6月30日止；美国、泰国从当年10月1日起至下年9月30日止。

3.5预算基本要素和预算参与者

3.5.1预算过程离不开预算参与者。

可以通过一种相对简单的方法，即按照预算的基本要素来辨识预算参与者。

艾伦·希克（1988）认为，预算至少包括两个基本要素：

申请资源（claimingresource）和配置资源（allocatingresources）。

如果没有这两个要素，预算就不存在。

3.5.2预算本身就意味着某些预算要求会得到满足，有些则没有。

所以，在预算申请和资源配置之间存在着另一个预算活动。

希克（1988）将这种居于资源申请和资源配置之间的预算活动称为资源保护（conservingresources）。

资源保护的主要功能是对于各个支出部门的预算要求进行评估和筛选，同意某些预算要求而拒绝另一些预算要求，支持那些有生产效率的资源申请而抵制那些没有效率的资源申请.

3.5.3希克（1988）的基本要素可以进一步推广到预算执行过程。

在预算执行中，预算有两个基本要素：

资源使用和资源保护。

第4讲公共收入与支出

4.1公共收入

4.1.1税收

4.1.1.1税收，是指国家为执行其职能，凭借政治权力，按照法定的标准和程序，无偿参与国民收入分配并取得财政收入的一种形式。

4.1.1.2税收的特征：

强制性、无偿性、固定性

4.1.1.3税收收入是我国财政收入最主要的来源。

4.1.1.4从理论上对税收分类，有五类：

流转课税、所得课税、财产课税、行为课税、资源课税。

●流转课税是指以商品或劳务流转额为征税对象征收的一类税。

国际上一般将其称之为商品和劳务税。

目前，我国的增值税、消费税、营业税等税种都属于流转课税。

●增值税已经成为中国最主要的税种之一。

●消费税是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收的一个税种，消费税主要是为了调节产品结构，引导消费方向，保证国家财政收入。

●2011年11月17日，中国财政部、国家税务总局正式发布了《营业税改征增值税试点方案》，随着中国营业税改征增值税试点的推进与扩大，目前征收营业税的行业将逐步改为征收增值税，中国目前流转税中增值税与营业税并存的局面将逐渐消失。

●所得课税又称收益课税。

它是以纳税人的净收益或所得为征税对象征收的一类税。

●行为课税是以纳税人的某种特定经济行为作为征税对象征收的一类税。

印花税属于行为课税。

●财产课税是对纳税人所有的财产课征的一类税。

●资源课税是对开发和利用自然资源征收的一类税。

4.1.2中国的非税收入

4.1.2.1按照我国建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：

行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。

4.1.2.2行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。

例如，普通话水平测试费、教师资格证书费、外语计算机等级考试证书费、高等学历文凭费等。

4.1.2.3政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

例如：

三峡工程建设基金、民航发展基金、新菜地开发基金、城市公用事业附加、残疾人就业保障金等。

4.1.2.4国有资源有偿使用收入，例如土地出让金收入，探矿权和采矿权使用费及价款收入，出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入等。

4.1.2.5国有资产有偿使用收入，例如，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入。

4.1.2.6国有资本经营收益包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。

4.1.3在中国公共收入按预算级次可分为：

中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入

4.1.3.1“中央预算收入”，是指按照分税制财政管理体制，纳入中央预算、地方不参与分享的收入，包括中央本级收入和地方按照规定向中央上解的收入。

4.1.3.2“地方预算收入”，是指按照分税制财政管理体制，纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。

4.1.3.3“中央和地方预算共享收入”，是指按照分税制财政管理体制，中央预算和地方预算对同一税种的收入，按照一定划分标准或者比例分享的收入。

4.1.4根据全口径预算管理模式，政府预算收入也可分为公共财政预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、财政专户管理资金收入等。

4.1.4.1从2012年起各级政府一般预算收入改称为公共财政预算收入，是以税收为主体的财政收入，此外还包括专项收入、行政性收费收入、罚没收入、预算调拨收入、其他收入等。

4.1.4.2政府性基金预算收入包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等。

4.1.4.32007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着我国开始正式建立国有资本经营预算制度。

4.1.4.4财政专户，是指财政部门为履行财政管理职能，在银行业金融机构开设用于管理核算特定资金的银行结算账户。

4.1.5在中国，根据有关法律规定，各级预算安排的教育、科技、农业支出的增长幅度，应高于财政经常性收入的增长。

4.1.6中国在2007年进行了政府收支分类改革，这主要是因为随着公共财政体系的逐步建立和各项财政改革的深入，我国原政府预算科目体系的不适应性和弊端日益突出，主要体现在：

其一是与市场经济体系下的政府职能转变不相适应；其二是不能清晰地反映政府职能活动；其三是财政管理的科学化和信息化受到制约；其四是财政预算管理和监督职能弱化；其五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较和交流。

4.2公共支出

4.2.1公共支出也称财政支出或政府支出，是政府履行其职能而花费的开支或消耗的资源。

其意义在于：

保证国家机器的运转；提供公共产品和服务；促进经济增长；调节收入分配，促进公平；提高效率。

4.2.2公共支出作为政府配置资源的一种主要方式，其发挥作用的范围是有限的，并不是漫无边际的，通常认为，在市场经济条件下，公共支出的范围应以市场发生失灵的领域和政府的职能为边界。

4.2.3公共支出规模是指一定财政年度内公共部门为实现其职能而发生的商品与劳务购买及转移支付支出总和。

4.2.3.1一国公共支出的大小既可用绝对量来衡量，也可用相对量来衡量。

前者包括以当年价格换算的公共支出规模以及以不变价格换算的公共支出规模等指标；后者则包括一国公共支出占该国当年国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）的比重以及人均公共支出额等指标。

4.2.3.2公共支出规模虽然常被作为反映政府在经济中的地位与作用的重要指标，但公共支出规模大小并不完全等同于政府影响经济活动的广度与深度。

4.2.3.3随着现代国家政府职能的不断扩大，政府公共支出无论从绝对量还是相对量上来看，各国都呈现上升趋势。

4.2.3.4瓦格纳定律：

随着人均收入提高财政支出相对规模相应提高。

4.2.3.5在对英国1890-1955年的财政支出考察之后皮科克和威斯曼指出，在一个较长的时期内，财政支出的增长并不是直线型的，而是呈现出阶梯性增长的特点。

因此，该理论也被称为“梯度渐进增长论”。

4.2.3.6马斯格雷夫和罗斯托关于公共支出增长的经济发展阶段理论：

在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等等；在发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这是政府投资只是对私人投资的补充；一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度，导致财政支出规模膨胀。

4.2.4按照公共支出和政府职能的关系分类：

国防支出、行政管理支出、经济建设支出、科教文卫支出、社会保障支出、债务支出等。

4.2.5公共支出的经济性质分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途。

4.2.6按公共支出的最终用途分类可分为消费性支出、积累性支出和补偿性支出。

4.2.7按公共支出的补偿性分类可分为消耗性支出（又称为购买性支出）和转移性支出。

4.2.8判断公共支出结构是否优化，可以从以下三个方面展开：

该国所处的经济发展阶段以及在该阶段政府所追求的主要经济政策目标；财政支出各项目之间的相对增长速度；根据反馈机制社会公众对政府公共支出效果的评价。

4.2.9成本-效益分析是一种经济决策方法，它主要运用经济学、数学、系统科学等方面的知识，按照一定的程序和准则，通过对多个预选方案进行总成本与总效益对比分析，选择最优的支出方案。

4.2.9.1间接计算项目成本效益的方法有最低费用选择法；消费者剩余度量法；时间价值度量法；生命价值度量法。

4.2.9.2公共项目的选择标准主要有两种方法：

净现值法和内部收益率法。

净现值法，是指在一个公共投资项目的整个建设和生产服务年限内各年净现金流量按一定的贴现率计算的现值之和。

如果净现值为正，则该项目是可实施的。

内部收益率（InternalRateofReturn,简称IRR）法,也称内部报酬率法，用来衡量项目的获利能力。

该方法计算当公共投资项目净现值为零时的贴现率，如大于或等于市场利率，则说明该项目在经济上是可行的。

4.2.9.3成本-效益分析方法的局限性也是显而易见的，它只是从经济标准方面对备选方案提供依据，但在涉及政治利益、国家安全利益等情况下，成本效益分析方法是难以适用的。

更有官僚主义、官员私利动机等对公共项目投资决策的影响致使成本效益分析无法发挥其效用。

第5讲预算编制

5.1预算准备

5.1.1预算准备的出发点，是中长期宏观经济筹划。

宏观经济框架阐明政府的政策目标及其优先性，以及选择这些政策目标所基于的经济环境，并对可支配的财力水平进行预测。

5.1.2建立宏观经济框架并不仅仅是预测宏观经济变量的变化趋势，它可能涉及到的方面有：

货币政策、财政政策、汇率和贸易政策、外债政策、控制以及促进私营部门活动以及公共企业改革等。

5.1.3建立中（长）期滚动的支出框架，不仅有助于促进年度预算的编制而且还有助于增强部门管理的可预见性和受托责任。

5.1.4中（长）期支出框架更偏向于指示性而非强制性。

5.2预算编制流程

5.2.11994年的分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺了中央与地方间的分配关系，增强了中央财政的宏观调控能力。

但是，在财政支出管理方面，传统体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。

其中在最为薄弱的预算编制环节存在这样一些问题：

（1）财政部门内预算编制职责分散过度;

（2）预算编制内容不完整;3）预算编制过于粗放;（4）预算编制时间过短.

5.2.2全国人大常委会1999年12月25日通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。

1999年7月24日，财政部向国务院报送了《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》。

经国务院批准，财政部在广泛征求部门意见的基础上，提出了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。

5.2.32000—2007年中央政府部门预算改革的主要内容：

（1）提前编制预算，延长预算编制时间；

（2）改变了预算编制方式，从以前自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式;（3）采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映；（4）实现“一个部门一本预算”的统筹安排；（5）强化全国人大对预算的监督。

5.2.4在我国部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义，它是指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位（上海财经大学公共政策研究中心，2003）。

具体而言，根据中央政府部门预算改革中有关基本支出和项目支出试行单位范围的说明，部门预算改革中所指“部门”应包括三类：

一是，开支行政管理费的部门，包括了人大、政协、政府机关、共产党机关、民主党派机关、社团机关；二是，公检法司部门；三是依照公务员管理的事业单位，如气象局、地震局等（财政部预算司，2002年）。

5.2.5部门预算改革以后“两上两下”的预算流程：

5.3部门预算编制的内容、原则与方法

5.3.1部门预算基本框架

5.3.2为了有计划地安排政府预算收支，财政部门和支出部门都需要对预算收支进行测算。

对各项预算收支进行的测算可分为两个步骤：

初步测算（匡算），是一种算大账的做法；具体测算则是在匡算的基础上，根据有关的经济指标和预算定额，分别各部门、各单位，对各项预算收支指标分科目分项目逐项进行具体测算，以求得更为准确的预算指标数额。

5.3.3我国政府预算收支预测的传统方法主要有：

基数法、系数法、比例法、定额法、综合法。

5.3.4基本支出是行政事业单位为保障其机构正常运转和完成其日常工作任务所必需的支出，包括：

人员经费和日常公用经费。

5.3.5基本支出采用的是定员定额管理方法，定员标准以国家机构编制主管部门下达的人员配置标准为准，定额标准以财政部门编制年度预算公布的内容或指定的标准为准。

5.3.6项目支出是行政事业单位为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的支出。

5.3.7政府性基金预算的管理原则是：

“以收定支、专款专用、结余结转使用”。

基金支出根据基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。

各项基金按规定用途安排，不调剂使用。

第6讲预算审批

6.1.1全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。

注：

全国人民代表大会只审查批准中央预算和中央预算执行情况的报告，审查但不批准地方预算和地方