铁路工程项目概算清理.docx

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铁路工程项目概算清理

附件3：

铁路工程项目概算（合同）清理

集团公司工程经济部

2011年6月

前言

通过三年的摸索，我们感觉到铁道部的每一项概算清理都是有一定的套路的，而且有相应的文件规定。

我们初步统计了一下，铁道部在2008年到2010年，关于Ⅰ类变更设计就出台了至少五份文件，包括整个的投资控制，铁道部也下达了至少2-3个文件，还有价差处理、降造等。

今天主要讲述初步设计招标下的概算清理，施工图招标目前为止还没有接触到，还需要不断总结。

工作中发现，很多项目经理部的预算人员，单独从业务角度来讲是没有问题的，但是对政策的理解和把握上还存在一定的不足。

关于概算清理信息的来源，通常比较缺乏，往往是业主怎么说，我们就怎么做。

业主和设计院就按照铁道部下达的文件来执行，由于信息来源不对称，造成对同样一个铁道部文件的理解，我们和业主之间存在一定的差异。

今天的讲课内容，大部分是对照铁道部的一些文件和条文进行摘抄。

大家首先要理解，为什么叫概算清理，概算清理实际上是针对业主初步设计招标的设计概算进行调整，并不是对施工单位的合同来进行调整（合同调整主要是业主按照合同关系对施工单位来调整）。

首先要了解铁路概算编制程序和投资控制总体原则，才能知道那些钱可以拿回来。

从2008年以来，由于铁路建设规模扩张，建设机构快速扩张，新成立了很多客运专线项目建设公司，很多业主单位的概预算人员也很缺乏，对文件的理解也不是很清楚；其次是要了解铁路项目概算（合同）清理程序，业主在合同清理中有一定的套路，施工单位发生的所有费用，只有放入这几个筐（下面附有图表表述）里面，才能够得到清算，才有可能拿得回来，如果连这个筐都放不进去，例如有些业主由于赶工期等等原因提出很多不靠谱的费用，是要不回来的，这一定要分清楚，不能被业主忽悠。

第三就是铁路项目投资控制的管理模式，试点单位和非试点单位在管理上是分层次、分级别来进行控制的。

例如乌鲁木齐铁路局和上海铁路局管段的试点单位，铁道部就不组织概算清理，按照2011年铁道部下达的概算清理推进计划，分三级清概，分别是铁道部清概、铁路局清概、均不清概；第四就是概算清理的内容和有关资料的收集问题，按照铁道部规定，收集那些资料，才能拿回相应的费用，没有资料是绝对不可能的。

一、铁路概算编制程序及投资控制总体原则

（一）目前铁路概算编制程序

目前铁路概算编制程序：

投资估算（经国家发改委或铁道部审批通过，是项目总投资控制法定限额）---------初步设计概算（是对投资估算的深化，也是项目组织建设的依据）---------分标概算（也称招标概算，确定投标价）-------施工图投资检算--------概算清理。

《关于印发《铁路基本建设项目投资控制管理办法》的通知》（铁计【2007】97号）第三条：

“第三条按照科学定标、适度从紧、强本简末、节约投资的原则，编制建设项目投资估算和设计概算。

国家或铁道部批复的可行性研究报告是建设项目规模和投资控制的依据，批准的投资估算是建设项目投资控制的法定限额。

建设单位在铁道部批准的项目设计概算规模内组织建设。

”

（二）铁道部投资控制总体原则

清理概算总额一般不得突破原批复概算总额；如概算清理总额突破原批复概算总额10%及以上的，必须报国家发改委重新审批，国家发改委审批通过后方能追加投资。

详见—关于转发《国家发展改革委员会有关加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》（办计发［2009］33号）第三条:

“第三条、坚持程序，依法合规组织项目建设和调整变更

调整和变更设计一律要在清理概算批复前完成批复。

设计变更和费用调整要依据合同约定，按照利益与风险共担的原则，依法合规进行合同变更。

调增的价差不作为计取其它费用的基数。

”

国家发展改革委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知

 发改投资[2009]1550号

国务院各部门、直属机构，各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委，各中央管理企业：

为严格执行财经纪律，加强和规范中央预算内投资项目概算管理，现就概算调整管理有关事项通知如下：

  一、依现行规定由国家发展改革委核定批准初步设计概算的中央预算内投资项目，在建设过程中由于价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化等原因导致原批复概算不能满足工程实际需要的，应向国家发展改革委申请调整概算。

  二、申请调整概算时，应提交以下材料：

（一）原初步设计文件及初步设计批复文件；   

（二）由具备相应资质单位编制的调整概算书，调整概算与原批复概算对比表，并分类定量说明调整概算的原因、依据和计算方法；   （三）与调整概算有关的招标及合同文件，包括变更洽商部分；

（四）调整概算所需的其他材料。

三、申请调整概算的项目，凡概算调增幅度超过原批复概算10%及以上的，国家发展改革委原则上先商请审计机关进行审计，待审计结束后，再视具体情况进行概算调整。

  四、对于申请调整概算的项目，国家发展改革委将按照静态控制、动态管理的原则，区别不可抗因素和人为因素对概算调整的内容和原因进行审查。

对于使用基本预备费可以解决问题的项目，不予调整概算。

对于确需调整概算的项目，须经国家发展改革委组织专家评审后方予核定批准。

 五、对由于价格上涨、政策调整等不可抗因素造成调整概算超过原批复概算的，经核定后予以调整。

调增的价差不作为计取其它费用的基数。

  六、对由于勘察、设计、施工、设备材料供应、监理单位过失造成调整概算超过原批复概算的，根据违约责任扣减有关责任单位的费用，超出的投资不作为计取其它费用的基数。

对过失情节严重的责任单位，建议相关资质管理部门依法给予处罚并公告。

七、对由于项目单位管理不善、失职渎职，擅自扩大规模、提高标准、增加建设内容，故意漏项和报小建大等造成调整概算超过原批复概算的，将给予通报批评。

对于超概算严重、性质恶劣的，将向国务院报告并追究项目单位的法律责任。

 国家发展改革委

二〇〇九年六月十五日

二、铁路项目概算（合同）清理程序

项目建设单位组织设计单位按照初步设计批复概算的原则，在初步设计总概算批准后15日内编制初步设计鉴修概算报铁道部核备，并附技术经济指标统计表。

鉴修概算应严格按批复初步设计原则编制，并与批复总概算吻合，鉴修概算编制中如有与批复内容不一致的应另行提出报部批准。

依据铁道部批复意见编制的初步设计鉴修概算是项目建设单位组织工程招标或编制施工图投资检算的主要依据，也是项目工程实施阶段投资控制的基础。

项目投资检算编制必须严肃、认真、及时、细化，严格控制在批复初步设计鉴修概算之内。

投资检算超出鉴修概算的建设项目，设计单位应对施工图设计重新复核，并对投资增加原因进行分析说明。

投资检算超出鉴修概算并影响项目投资的建设项目，须经铁道部工程设计鉴定中心组织审核后报铁道部总工程师批准。

三、铁路项目投资控制的管理模式

（一）建设管理试点单位

根据铁道部《关于继续做好建设管理试点工作的通知》（铁建设函[2009]20号）文件精神，试点单位范围包括

在上海铁路局、南昌铁路局、哈大客运专线公司、京沪高速铁路公司4个试点单位的基础上，增加北京铁路局、武汉铁路局、乌鲁木齐铁路局、贵广铁路公司筹备组、南广铁路公司筹备组、成绵峨城际铁路公司、兰新铁路（甘青）公司筹备组7个单位。

（二）试点单位管理特点

上述11家试点单位，其管理特点与非试点单位相比有以下不同:

1、试点单位按照规定程序自行审查批准不涉及建设项目“四个重大”（主要技术标准、建设规模、重大方案、重大工期）的Ⅰ类变更设计。

涉及“四个重大”的Ⅰ类变更设计由铁道部鉴定中心审查，建设单位根据审查结果按照国家和铁道部有关规定调整承包合同。

主要技术标准：

铁路等级、正线数目、设计行车速度、线间距、最小曲线半径、限制坡度或最大坡度、牵引种类、机车类型或动车组类型、牵引质量、到发线有效长度、闭塞类型或行车指挥方式与旅客列车运行控制方式、建筑限界；

建设规模：

正线铺轨长度，车站股道数量，房屋建筑面积；

重大方案：

初步设计批复的线路、站位、重点桥渡、四电集成、站房建筑方案。

2、试点单位自行处置征地拆迁和地方相关事务。

以省部协议为依据，与地方政府签订征地拆迁实施协议，处理征地拆迁的相关事宜；根据铁道部有关部门确定的处理权限，自行洽谈并签订三点迁改及管线迁改协议；依据国家法律法规自行处理涉及地方的相关事务。

重大事项报铁道部批准后实施。

3、项目全面实行审价制度，由铁道部财务司委托审价单位对建设项目进行审价，借助社会专业力量对工程投资控制进行事前事中的把关核实。

4、试点单位应严格按铁道部规定，自行使用招标降造费，每年年末向铁道部计划司报告使用情况。

降造费使用范围主要包括：

未纳入工程承包合同的增加工程费用、支付合同调整费用、补充预备费以及其他合理费用。

《铁路基本建设工程招标降造费使用暂行规定》

（铁建设［2000］82号）

第三条:

工程招标降造费系指双方在施工或设备材料采购合同中约定的合同额与批准的设计概算相应部分的差额。

第四条：

工程招标降造费属于工程款，建设单位在招标结束后，应将各专业降造费及总额报部核备。

必须在批准的建设项目涉及范围内使用，用于调剂工程项目费用不足或缺口部分，有建设单位统筹使用，并报部备案。

第五条：

工程招标降造费适用范围如下：

1、主要用于补充基本预备费和工程造价增涨预留；2、经部批准的有关工程费用；3、支付合理的施工索赔费用；未纳入工程合同的风险包干费；5、经部批准允许支出的其他费用。

5、试点单位对建设项目投资负责。

除征地拆迁、材料差价、涉及建设项目主要技术标准、建设规模和重大方案的Ⅰ类变更设计，且铁道部对投资另有调整外，投资应控制在批准初步设计总概算的静态投资之内。

6、试点单位根据铁道部下发的材料价差调整办法和公布的当期信息价自行调整材料价差，费用暂由降造费列支，并报鉴定中心核备；降造费不足时，应由铁道部给予批复。

7、铁道部不再进行概算清理，改为对竣工财务决算进行审核。

在实施过程中，如投资超出初步设计概算，必须及时分析原因并报铁道部鉴定中心，抄送铁道部计划司、建设司。

试点项目：

上海局：

南京至杭州铁路、阜阳至六安铁路、南京至安徽铁路

南昌局：

衡茶吉铁路、九景衡铁路、福建沿海港口铁路支线；

北京局：

天津至保定铁路、北京至唐山城际、北京至张家口铁路；

武汉局：

武汉至孝感城际铁路、武汉至黄石城际铁路、漯阜铁路复线电化

乌鲁木齐铁路局：

兰新线嘉峪关至红柳河段电化、哈密至罗布泊铁路、南疆铁路轮台至阿克苏增建二线

四、概算清理内容及资料的收集与整理

铁路项目概算（合同）清理主要包括以下八个方面内容：

1、施工图量差

2、风险包干费

3、I类变更设计

4、II类变更设计

5、价差调整

6、征地拆迁费用

7、索赔

8、其他费

（一）施工图量差

1、施工图量差的定义

施工图数量与招标工程量清单（即合同清单数量）之间产生的差值为施工图量差。

2、施工图量差计价情况和建设单位的处理方式1

（合同约定施工图量差纳入风险包干费的项目）

（1）关于施工图量差、设计优化、施工优化等突出问题解读

A、施工图负量差是否意味着风险包干费的增大

合同专用条款15.4.2条和工程量清单说明2.8条的差别

合同专用条款：

15.4.2总承包风险费是指总承包单位为支付风险费用的金额，风险费用包括但不限于以下内容：

（1）初步设计招标的施工图量差、承包人原因引起的Ⅰ类变更设计及全部Ⅱ类变更设计引起的工程增减的费用；

（2）非不可抗力造成的自然灾害损失及其采取的预防措施费用；

（3）发包人供应的材料、设备以及15.4.1（4）以外的材料、设备价差

（4）建设工期重大调整以外的施工组织设计调整工期造成的损失和增加的措施费；

（5）工程保险费

（6）由于变更施工方法、施工工艺引起费用的增加；

（7）工程质量、施工安全、建设工期、投资控制、环境保护和技术创新考核费用。

工程量清单说明

2.8总承包风险费是指由总承包单位为支付风险费用计列的金额，风险费用包括但不限于以下内容：

同合同专用条款（略）

总承包风险费由投标人根据建设项目的具体情况自主填报，费用包干，一律不调整。

B、施工总价承包项目对合同总价的理解与认识

根据招标文件约定，项目实行施工总价承包。

但有以下情况之一的可作调整：

（1）发包人对建设方案、建设标准、建设规模、建设工期的重大调整以及费承包人原因引起的Ⅰ类变更设计：

（2）保险范围以外，由于不可抗力造成的损失案通用条款21.3.1办理。

（3）甲供材料设备由发包人按照铁道部相关规定调整（总承包风险费处理的工程除外）。

（4）按国家和铁道部有关政策允许调整并经原审批部门批准调整的内容可进行调整。

铁建设2008【182】号

《关于调整2008年度铁路建设项目材料价差的指导意见》

铁建设[2008]182号

三、规范合同

目前，各类建设项目合同差异较大，不符合国家发改委、铁道部等九部委《标准施工招标文件》合同条款及格式要求。

各建设单位要与施工单位本着平等协商的原则，按照有关规定规范完善合同，对现有施工合同中关于价款调整的内容修改或补充“按国家和铁道部有关政策允许调整并经原审批部门批准调整的内容可进行调整。

”原合同中与此相悖的价款调整条款应终止执行并作相关修订；根据铁道部确定的材料价差调整原则以及批准的建设项目概算价差或材料价差调整内容，及时与施工单位签订补充合同。

（5）《铁路验工计价管理办法》（【2006】211号）与《关于加强铁路建设项目验工计价工作的通知》（铁建设函【2009】644号）的规定

专用合同条款：

17.1.5总价子目的计量

本项补充：

按照铁道部现行建设工程验工计价办法和相关实施细则执行。

《关于印发《铁路建设工程验工计价办法》的通知》

[铁建设[2006]211号]

第九条建设项目实行施工总承包的，采用合同总价下的工程量清单方式进行验工计价。

工程量清单范围内的工程，按合同约定的单价进行计价。

工程量清单范围外的工程，属于建设单位对建设方案、建设标准、建设规模和建设工期的重大调整，以及由于人力不可抗力造成重大损失补充合同的工程，按施工总承包合同约定的单价计价，在批准费用项下计费；

其他工程由双方协商单价，按验工数量进行计价，但不得超过承包合同总价。

　　工程全部验收合格后，承包合同计价剩余费用（不包括质量保证金）一次拨付施工总承包单位。

《关于加强铁路建设项目验工计价工作的通知》

（铁建设函[2009]644号）

为加强铁路建设工程验工计价管理，现就有关事项通知如下。

一、严格依据合同验工计价。

建设单位要加强合同管理，除建设单位管理费外，其他费用必须依据合同验工计价。

按规定需要补充、完善合同的，及时补充、完善，严禁合同外验工计价。

二、严格施工验工计价管理。

建设单位要严格依据审批后的施工组织设计申请年度投资计划，验工计价必须严格执行《铁路建设工程验工计价办法》（铁建设〔2006〕211号），工程数量、质量必须经监理工程师签认，验工后按合同约定及时支付工程款。

严禁虚假验工计价，严禁超拨工程款。

C、设计优化、施工优化（如梁场合并）所引起的施工图量差

合同专用条款15.5.2承包人提出的合理化建议降低的合同价格、缩短的工期或提高了工程经济效益的，按铁道部有关规定执行；

《铁路基本建设项目投资控制管理办法》

（铁计[2007]97号）

第十四条鼓励项目建设单位组织设计单位在初步设计批复原则及规模范围内对施工图优化设计，施工图设计优化以方案更为合理、投资更为经济为原则。

建设单位应将施工图优化设计纳入勘察设计合同管理，并约定相应的奖惩条款。

施工图设计优化核减的工程投资作为建设项目基本预备费由项目建设单位管理使用。

关于印发《铁路建设项目施工图审核管理办法》的通知

（铁建设【2010】36号）

　第三十九条建设单位应在施工图审核、优化设计、剔除差错漏碰和不合理因素后，组织勘察设计单位按章节编制施工图预算，施工图预算应控制在批复的初步设计总概算之内，报部计划司、建设司和鉴定中心核备。

施工图预算超出初步设计总概算的，须经铁道部批准后方可实施。

　　当审核后的施工图投资检算未超过批复初步设计总概算时，建设单位组织优化设计、剔除差错漏碰和不合理因素节省的工程投资，纳入预备费管理。

D、关于钻孔桩改为挖孔桩施工验工计价的有关规定

《关于部分项目擅自将钻孔桩改为挖孔桩问题的通知》

（建工电【2010】87号）

凡钻孔桩改挖孔桩，必须按照挖孔桩验工计价，已验工计价的要扣回，严防超验虚验现象。

（2）施工图量差验工计价

施工图量差计价模式

当工程量清单中项目出现施工图正量差后，建设单位一般按照合同清单数量控制，对超出合同清单数量的正量差暂时不予以验工计价。

对负量差也不予以验工计价。

（3）建设单位处理方式

如果某标段正负量差相抵后，总体反映为正量差。

则正量差部虽给予计价但相应冲抵风险包干费；若总体反映为负量差，应和设计、业主协商消化后，确保合同总价不核减。

3、施工图量差计价情况和建设单位的处理方式2

（合同约定施工图量差可以调整合同价款的项目）

（1）施工图量差的验工计价

一般建设单位采用招标清单总量控制和严格复核实际施工数量的双控方式，对施工图负量差不与验工计价；对施工图正量差，在没有修正合同清单数量的情况下，一般也不予验工计价。

（2）建设单位的处理方式

对施工图正量差予以计价，对施工图负量差给予减少。

建设单位按清单修正结果重新确定合同总价，并与施工单位签订补充合同。

4、施工图量差的统计分析

5、内部施工图检算

（二）总承包风险费

1、总承包风险费的内容

（1）初步设计招标的施工图量差和承包人引起的Ⅰ类变更设计以及全部Ⅱ类变更设计引起的工程增减的费用.

（2）非不可抗力造成的自然灾害损失及其采取的预防措施费用。

（3）发包人供应的材料、设备以及以外的材料设备价差（经原审批部门批准调整的除外）；（即甲供料和甲控料以外的地材及其他材料；+5%甲控材料差）

（4）建设工期重大调整以外的施工组织设计调整工期造成的损失和增加的措施费

（5）工程保险费

（6）由于变更施工方法、施工工艺所引起的费用的增加

（7）工程质量、施工安全、建设工期、投资控制、环境保护和技术创新考核费用。

2、属于总承包风险费范围的费用计算原则

有适用清单单价的按清单单价执行；无相同子目有类似子目的在合理范围内案类似子目经发包人同意后执行类似子目单价；无适用或类似子目的可按招标文件中的报价编制原则和相应中标降造率确定变更单价，征得发包人审核后执行。

3、总承包风险费用的支付

总承包风险费可采用据实验工、按比例控制、总额包干的计价方式。

按每季度验工计价额乘以总承包风险费率确定当季度总承包风险费计价限额，当期完成的应有总承包风险费解决的工程或费用低于限额的，按实际费用计价，余额结转下期；如果高于当期限额的，按当期限额计价。

末次计价总额包干。

前提是任何计量都必须符合铁道部和建设单位关于验工计价的有关规定。

《关于加强铁路建设项目验工计价工作的通知》（铁建设函[2009]644号）

（三）I类变更设计

1、变更设计的定义

变更设计，是指施工图经审核修改批准后至工程正式验收前，变更施工图的活动。

（《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设[2005]146号）

第二十八条建设单位对施工图审核单位审核合格的施工图加盖施工图审核专用印章后交付施工。

交付施工的施工图不得擅自修改，确需修改的，按照变更设计管理规定办理。

（关于印发《铁路建设项目施工图审核管理办法》的通知（铁建设【2010】36号）

2、施工图量差与变更设计的区别

初步设计招标与经建设单位审核合格并下发的施工图之间发生的变化称为施工图量差；

经审核修改批准后至工程验收前，变更法施工图的活动称为变更设计双方以施工图为界，之前的活动定义为施工图量差，之后的活动定义为变更设计。

3、I类变更设计申报应具备的条件

《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设[2005]146号）

第八条符合下列条件之一者为I类变更设计：

1．变更建设规模、主要技术标准、重大方案的；

2．变更初步设计主要批复意见的；

3．变更涉及运输能力、运输质量、运输安全的；

4．变更重点工点的设计原则；

5．变更设计一次增减投资300万元（含）以上的。

4、I类变更设计划分原则

第十条变更设计项目划分原则

1．同一工点或同一病害引起的不可分割的一次性变更，为一项变更设计；

2．同一工点中的不同变更内容、同一病害类型的不同工点、同一变更内容的不同段落应分别划分为不同的变更设计项目（初步设计批准单位批准者除外）。

第十一条变更设计必须按上述原则划分，严禁将变更设计项目合并或拆分。

5、I类变更设计需准备的资料

（1）手续齐全并经建设单位审核合格下发的施工图和变更设计图纸；技术标准变化引起的文件、图纸、变更设计通知等等。

（2）经监理、建设指挥部签字审批的施工组织设计或施工方案，要求内容翔实，工程数量、计算过程、示意图清晰明了，重难点工程、高风险项目要求有设计人员审核签字。

（3）施工、设计、监理、业主四方签字的会议纪要；涉及地方原因的Ⅰ类变更。

还需要提供地方政府行政批复或文件，会议纪要为施工、设计、监理、业主、地方政府或部门五方签认的会议纪要。

建设单位发给设计院要求编制Ⅰ类变更设计文件的函。

（4）铁道部、业主下发和变更相关的文件、电报。

6、I类变更设计办理流程

（1）流程一：

变更设计意向提议--------组织现场查看，召开会议并下发相关四方（涉及地方的为伍方）会议纪要--------满足1类变更设计条件，建设单位向设计单位发出要求编制1类变更设计的正式函件---------设计院绘制变更设计图纸，编制相关费用预算，形成变更设计文件--------上报铁道部或管理试点单位审查-----------------------建设单位依据审查批复结果与施工单位签订补充协议，调整合同价款。

（2）流程二：

技术标准变化等（不需要四方会议纪要）------变更设计意向提议--------满足1类变更设计条件，建设单位向设计单位发出要求编制1类变更设计的正式函件---------设计院绘制变更设计图纸，编制相关费用预算，形成变更设计文件--------上报铁道部或管理试点单位审查-----------------------建设单位依据审查批复结果与施工单位签订补充协议，调整合同价款。

7、I类变更审批的两种方式

（1）建设管理单位试点单位名录

上海铁路局、南昌铁路局、哈大客运专线公司、京沪高速铁路公司，北京铁路局、武汉铁路局、乌鲁木齐铁路局、贵广铁路公司筹备组、南广铁路公司筹备组、成绵峨城际铁路公司、兰新铁路（甘青）公司

（2）建设管理试点单位审批方式

根据《关于继续做好建设管理试点单位工作的通知》（铁建设函【2009】20号）和《关于调整重大复杂Ⅰ类变更设计审查程序的通知》（铁建设函［2009］633号）文件精神:

全路11家建设管理试点单位的Ⅰ类变更设计将分为三个阶段进行审批即：

一般性Ⅰ类变更设计由建设管理试点单位组织审批，报铁道部备案------“四个重大”Ⅰ类变更报铁道部鉴定中心审批----“重大复杂”Ⅰ类变更报铁道部鉴定中心两阶段审批

详见文件相关章节

《关于继续做好建设管理试点工作的通知》

（铁建设函[2009]20号）

3．试点单位按规定程序自行审查批准不涉及建设项目主要技术标准、建设规模和重大方案的Ⅰ类变更设计，按国家和铁道部有关规定调整承包合同；涉及建设项目主要技术标准、建设规模和重大方案的Ⅰ类变更设计，按铁道部《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设[2005]146号）规定程序报批。