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谈谈公文写作和办理

谈谈公文写作和办理

江苏省卫生厅原办公室主任、副巡视员周传章

（2010年4月16日）

一、公文写作的一般常识

（一）公文，即公务文书，是国家机关及其他社会组织在行使职权和实施管理的过程中形成的具有法定效用与规范格式的文件材料,是办理公务的重要工具。

公文的基本含义,可以从4个方面来理解：

1、公文形成的主体是国家机关及其他社会组织；

2、公文形成的条件是行使职权和实施管理；

3、公文是具有法定效用与规范格式的文件材料，这是公文区别于其他文章和图书资料的主要特点；

4、公文是办理公务的重要工具之一。

（二）公文的特点：

1、有法定的作者；

2、有法定的权威；

3、有特定的效用；

4、有规范的体式；

5、有规定的处理程序。

（三）公文的作用：

1、领导和指导作用；

2、行为规范作用；

3、传递信息作用；

4、沟通联系作用；

5、凭证记载作用。

（四）公文的分类：

1、从公文的来源来划分：

对外文件、收来文件、内部文件；

2、从公文的行文关系上来划分：

上行文、平行文、下行文；

3、从公文的秘密程度和阅读范围来划分：

秘密文件、普通文件、公布文件；

4、从公文制发机关的性质和公文作用来划分：

法规文件、行政文件、党的文件；

5、从公文内容的性质和特点来划分：

指挥性公文、规范性公文、报请性公文、知照性公文、记录性公文。

常见的公文分类还有：

1、从文件的缓急程度上划分，分为特急件和急件；

2、从文件的使用范围来划分，可分为通用文件、专用文件和技术

文件；

3、从文件的发送目的来划分，可分为主送件、抄送件和批转件、

转发件；

4、从文件的处理要求来划分，可分为急件和平件。

急件又可分为需办文件（办件）和参阅文件（阅件）等。

（五）公文写作，是指公文的起草与修改，是撰写者代机关立言，体现机关领导意图和愿望的写作活动。

公文写作包括起草初稿、讨论修改形成送审稿的整个过程。

公文写作的主要特点表现在6个方面：

1、被动写作，遵命性强；

2、对象明确，针对性强；

3、集思广益，群体性强；

4、决策之作，政策性强；

5、急迫之作，时限性强；

6、讲究格式，规范性强。

（六）公文写作的基本要求：

1、要保证公文内容在政治上的正确性；

2、要实事求是，在业务上符合客观规律；

3、在文字表述上准确、鲜明、生动，符合语法逻辑；

4、公文起草要符合统一规定的体式与程序；

5、要注意选用书写的载体材料与字迹材料。

（七）公文写作的一般步骤和方法：

1、明确发文主旨；

2、收集有关材料；

3、拟出写作提纲；

4、认真起草正文；

5、反复检查修改。

二、机关常用公文的写作

（一）命令。

简称令，是领导机关颁发的具有强制执行性质的指挥性公文。

它具有权威性、指挥性和强制性。

其最常用的有：

公布令、行政令、嘉奖令。

它的写作要求是：

1、必须根据宪法、法律规定的权限范围发布命令；

2、要注意各类型命令写作的共同点和不同点；

3、语言要准确、凝练、庄重有力。

（二）决定。

是党政机关对重要事项或重大行动作出决策和安排的指导性公文。

其特点主要是性质重要、政策性强和有约束力。

它的类型有指挥型、个案型和知照型。

各类决定的写作有相同点，也有不同点。

决定的标题由决定机构、决定事由、文种三部分构成。

决定的正文，三种类型的写法略有不同。

决定的文字，要准确、鲜明、简洁，以便于领会和执行。

（三）决议。

是经领导机构主持召开的会议通过的对重要事项进行决策部署的指导性公文。

其特点有二：

即表达群体意志、有权威性和约束力。

决议的主要类型有决策部署和结果公布两种类型。

（四）指示。

是上级机关对下级机关指导工作的公文。

其特点主要是针对性和原则性。

按照指示内容涉及的范围，指示可分为：

1、涉及全局问题，带普遍性的指示；

2、涉及局部问题，带特殊性的指示。

总的来说，指示的写作，要以政策把握方向，内容要明确扼要，条理要清晰。

（五）意见。

是党政机关对重要事项发表的对工作有指导性质的文件。

依据发表见解机构地位的不同，其类型可包括直接指导型和批转执行型两种类型。

意见的写作要注意内容的政策性、原则性，对下级的要求要明确具体，表述条理要清晰。

（六）公告、通告。

公告是机关、团体向公众宣布重要事项的告知性文件；通告是机关、团体在一定范围内公布事项的告知牲文件。

公告、通告的特点为：

发布的公开性、事项的重要性和操作的严肃性。

按照其内容的性质可以分为两大类：

1、涉及法定事项的公告、通告；

2、知照性公告、通告。

公告、通告的写作要求是：

（1）符合权限，一事一告；

（2）内容明确，语气庄重；（3）注意格式。

（七）公报。

是公开发布重要决定或重大事件的告知性文件。

公报的特点和公告接近，也具有内容的公开性和重要性、发布机关的权威性。

常用的公报类型有：

1、会议公报；

2、统计公报；

3、外交公报。

不同类型的公报，写作时要注意的侧重点有所不同：

（1）会议公报因发布目的的不同而有不同的写法。

（2）统计公报必须由国家各级统计部门或国家指定的机构发布，任何机构不得随意发布全国性、地区性的统计数字。

（3）外交公报涉及对外关系，其发布应遵循法定的审批手续和途径。

（八）通知。

是向特定受文对象告知或转达有关事项或文件，让对象知道或执行的公文。

根据适用范围的不同，通知主要可分为6大类：

发布性通知、批转性通知、转发性通知、指示性通知、任免性通知、事务性通知。

通知适用面广，不同类型的通知因作用不同而写法也有差异，写作时要注意不同类型通知的不同特点。

（九）报告。

是下级机关向上级机关汇报工作情况的陈述性公文。

报告的主要特点是重陈述和有主见。

报告的类型：

按照内容涉及的范围，报告可分为综合报告和专题报告。

按照行文的目的的不同，可将报告分为呈报性报告和呈转性报告。

报告的写作要求：

1、陈述事实要清楚扼要；

2、表述观点要精练清晰；

3、语言要简洁朴实。

（十）请示。

是下级机关向上级机关请求指示或批准的报请性公文。

请示的特点有超前性、说明性和单一性。

请示的类型：

根据行文目的的不同，请示可分为3大类：

请求批准类、请求帮助类，请求批转类。

请示的写作：

总的说来，要注意几点：

1、要遵守行文规则；

2、理由要充分，要求要合理；

3、格式要正确，语言要得体。

（十一）批复。

是答复下级机关请示事项的指示性公文。

批复的主要特点有针对性和指导性。

批复的类型：

针对请示的内容主要是请求批准和请求帮助两方面。

批复也可以分为两类：

表态性批复和指示性批复。

批复写作要注意3点：

1、要先回应后批复；

2、态度要鲜明，措辞要明确；

3、要及时批复。

（十二）函。

是机关之间办理日常公务的交往性公文。

函的特点主要有二：

1、形式灵活，适应性强；

2、务实性强。

函的类型：

根据内容性质，函大体可分为4类:

商洽函、问复函、请准函和知照函。

函的写作总的来说，要注意：

一事一“函”，直陈其事；语言要平实、亲切、自然。

（十三）会议纪要。

是记载会议情况和精神用以公布或传达的纪实性文体。

会议纪要的主要特点包括纪要性、约束性、知照性。

根据会议纪要的性质和拟写会议纪要的目的，把会议纪要分为3大类：

决议性会议纪要、协议性会议纪要和研讨性会议纪要。

会议纪要的写作：

1、会议纪要一般是在会议结束后起草的，经主管领导人签字同意才算定稿；

2、会议纪要的标题最常用的形式是“会议名称加文种”,但中间可省去“会议”二字，也有的会议纪要，多半是研讨性会议纪要，可以用正副标题的形式；

3、会议纪要的正文一般分为会议概况、会议内容、结束语三部分；

4、会议纪要由会议主持机关撰写,可以在最后署机关名称和撰写日期，也可以只在正文中写出主持机关，不另外署名。

（十四）计划。

作用是下情上达、上情下达、统一自身步调。

计划类文书的特点:

目标的前瞻性、操作的预想性。

计划类文书的类型：

规划类、计划类、安排类。

计划类文书的写作要求:

分析情况要认真细致，确定目标要实事求是，措施要切实可行，条目要分明，语言要简洁。

（十五）总结。

是机关团体在实施计划或完成任务之后，对已做工作进行概括及评估的文书。

总结的主要作用：

下情上达，提高自身。

总结的特点：

回顾性、经验性。

总结的写作要求：

回顾工作情况要实事求是，总结经验教训要着跟未来，纲目要清晰，文风要平实。

（十六）调查报告。

是针对现实中发生的较重大的问题，作专门调查后，利用调查材料写成的书面报告。

调查报告的作用：

提供真实的社会情况，为制定政策、贯彻政策、宣扬先进、揭露黑暗、解决工作中的疑难问题服务。

调查报告的特点：

针对性强、纪实性强。

调查报告的写作应注意:

深入细致、客观公正的调查是写好调查报告的前提。

（十七）讲话。

就是人们在各种特定场合发言时所依据的各类文稿的总称。

根据讲话的场合及主旨的不同，讲话类文书可以分为3种类型：

1、讲话稿；

2、开幕词、闭幕词；

3、欢迎词、欢送词、答谢词。

讲话类文书一般都包括以下特点：

口头性、直接性、针对性、情感性。

讲话稿、欢迎词、欢送词、答谢词的写作格式包括开头、主体、结尾。

开幕词、闭幕词的写作格式包括开头、正文、结尾。

讲话类文书的写作要求：

主题要鲜明、集中；材料要真实、新颖；布局要清晰、紧凑；语言要明白、生动。

（十八）记录。

是指如实记录有关内容而形成的公务文书。

记录类文书包括会议记录、电话记录、接待记录和大事记。

记录类文书的特点：

内容的纪实性、材料的直接性、语言的实录性。

会议记录一般包括会议组织情况、会议的议题和议程、会议的进程和内容、必要的手续。

电话记录可分为发出电话记录和接收电话记录。

接待记录的格式应包括来访者的姓名及有关情况、反映的问题及要求、接待人姓名、时间以及办理结果等项。

大事记是按年、月、日的先后顺序进行如实记载的一种记录性文书。

大事记的写作要求：

要记录“大”事，记录要客观真实，要言简意赅。

（十九）简报。

就是简明扼要的书面报告。

按内容分，简报包括会议简报和工作简报。

简报类文书的特点：

简、快、新。

简报类文书一般都由报头、主体、报尾组成。

简报类文书的写作要求：

内容要真实、确切；篇幅要短小；针对性、指导性要强。

（二十）通报。

通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神或者情况。

通报有表彰性通报、批评性通报和传达性通报。

表彰性通报和批评性通报一般分为3部分：

1、主要事实。

表彰性通报要突出主要先进事迹，批评性通报要抓住主要错误事实；

2、分析指出事例的教育意义。

表彰性通报，在阐述先进事迹的基础上，提炼出主要经验、意义和值得学习与发扬的精神。

批评性通报要分析错误的性质、危害，产生的根源和责任，指出应吸取的主要教训等；

3、决定要求。

表彰性和批评性的通报，应写明组织结论与予以表彰或处理的决定，同时提出对表彰或批评对象与读者的希望、要求。

为了防范和杜绝类似错误发生，批评性通报的结尾处，通常要有针对性地提出防范的措施或规定。

传达性通报一般不写决定要求。

情况通报有两种形式：

一种只对有关事实作客观叙述；另一种还对有关情况加以分析说明，有时还针对具体问题提出应采取何种对策的指导性意见。

三、公文写作中容易出现的几个问题

（一）标题。

标题应由“发文机关+关于+事由+文种”构成，对内发文可省略发文机关。

经常出现的错误是：

1、多用标点。

标题中除书名号外一般不用标点，如顿号、引号等都是多余的，应该去掉。

2、人物模糊不清，顺序排列不当。

公文里所提到的人物应使用全名，不能只用姓氏加上职务。

3、项目不宜使用代号。

公文应该是明晰的，应让阅读人一看便知。

有些项目和工程有代号，而这些代号可能只有该领域的人知晓，一旦用代号代替项目具体内容出现在公文里，会给人一种不知所云的感觉。

4、混用文种。

根据国务院2000年8月发布的《国家行政机关公文处理办法》，行政公文的种类主要有命令、议案、决定、意见、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要13种。

请示和报告为不同文种，不能混为一谈。

文种不能错用，也不能混用，更不要生造，如事宜、申请等都是非公文文种。

（二）主送机关。

即受文对象。

应根据公文内容选择相应的主送机关。

1、不能多头请示。

请示和报告一般只写一个主送机关，需同时送其他机关的应采用抄送形式。

2、不能送个人。

公文是机关单位之间联系汇报工作、处理解决问题的载体，它只针对单位，不针对个人，所以它一般不直接送给个人审阅。

（三）正文。

文种不同，内容要求也有变化。

请示的正文一般包括请示缘由、请示事项，并应提出自己对解决问题的态度和意见。

1、引文不全。

引用的公文要写明“发文时间+发文机关+标题+公文编号”，如“根据江苏省卫生厅〔2003〕17号《关于进一步做好非典型肺炎预防工作的通知》精神”。

2、数字不规范。

正文中除一些约定俗成的叫法外（如“十一五”规划）外，数字应用阿拉伯数字。

3、用词不当。

公文讲究公事公办，不需要过度客气，行文应力求客观，含有感情色彩的话尽量不用。

4、信息不准确。

公文所涉及的时间、地点、人物应尽量做到准确具体。

5、结尾不当。

公文有自己的结尾用词，请示一般用“以上请示，请予批复”结尾，而不用私人信件中常用的“此致”、“敬礼”。

6、缺少联系人。

请示一般应有联系人和联系电话。

（四）附件。

为了补充说明正文，公文往往要添加附件。

1、格式不对。

附件的正确格式是：

附件：

××××××××××××××××　　附件名称后不加标点。

2、附件名称过于简单。

附件的名称在简洁的同时还要能概括出其具体内容，不能过分简单。

（五）落款与日期。

正文后右下角要写上发文机关和发文日期，这看起来简单，但一不小心，可能也会出错。

1、发文单位不能用简称。

2、发文日期不能用阿拉伯数字。

和正文要求正好相反，发文日期要用汉字，但0不能写成“零”，也不能用“0”，而使用“插入”菜单中的符号“○”。

四、公文办理的常规程序

公文办理程序就是指公文在机关内部从形成到运转处理所必须经过的一系列环节。

公文办理的常规程序主要包括收文办理和发文办理两个部分。

（一）收文办理。

收文是指机关文书部门收进外单位发来的文件材料。

收文办理是指文书部门收到文件材料后，在机关内部及时运转直到阅办完毕的全过程。

组成这一过程的一系列相互衔接的环节称之为收文办理程序。

主要有:

签收、拆封与登记；分发与传阅；拟办、批办与承办；催办、查办与注办。

1、签收、拆封与登记。

公文的签收是指收到文件材料后，收件人在对方的公文投递单或送文簿上签字，以明确交接双方的责任，保证公文运转的安全可靠。

它是收文办理的第一个环节。

签收后，文件的拆封是文书人员的职责。

公文的登记就是将需要登记的文件在收文登记簿上编号和记载文件的来源、去向，以保证文件的收受和处理。

登记的原则是方便文件的运转和管理。

收文登记的形式一般可分为簿册式、联单式和卡片式三种。

2、分发与传阅。

公文的分发亦称分办，是指文书人员在文件拆封登记以后，按照文件的内容、性质和办理要求，及时准确地将收来的文件分送给有关领导、有关部门和承办人员阅办。

公文的传阅是指单份或份数很少的文件以及一些非承办性文件，需要经机关各位领导和许多部门阅知时，由文书人员组织在他们中间传递和阅读。

3、拟办、批办与承办。

公文的拟办是指对来文的处理提出初步意见，供领导人批办时参考。

公文的批办是指机关领导人对送批的文件如何处理所作的批示。

公文的承办，这一环节，既是收文办理的最后一道程序，又是发文程序的开始，它直接关系到发文的质量和机关工作的效率。

4、催办、查办与注办。

公文的催办是指那些必须办理答复的文件，根据承办时限的要求，及时地对文件承办的情况进行督促和检查。

催办工作一般有对内催办和对外催办两种情况。

查办是指文书工作人协助机关领导检查各项方针、政策、决议、指示的执行和落实,以及对某些问题进行查处解决的一项承办性工作。

公文的注办是对公文承办的情况和结果，由经办人在公文处理单上所作的简要说明。

（二）发文办理。

发文是指机关文书部门根据本机关的工作需要向外发出文件材料,包括本机关制发、转发、翻印、复印的文件材料等。

发文办理，就是指文件从拟稿到印制发出的整个运行过程。

发文办理程序由拟稿、审核与签发；核发、缮印与校对；用印、登记与分发等环节组成。

1、拟稿、审核与签发。

公文拟稿是发文办理的第一个环节，同时也是整个公文处理工作的关键性环节之一。

公文的审核是指公文的草稿在送交机关领导人审批签发以前，对公文的内容、体式进行的全面审核和检查。

它也是公文办理工作的关键性环节之一。

公文的签发是指机关领导人对文稿最后审批。

它是公文形成的关键性环节。

2、核发、缮印与校对。

公文的核发是指在公文正式印发之前，对经领导人签发的文稿进行复核并确定发文字号、分送单位和印制份数的一项工作。

公文的缮印是对已签发的公文定稿进行印制。

公文的校对是对文件质量的量后一次检查。

3、用印、登记与分发。

公文的用印是指在印好的文件上加盖机关印章。

发文的登记，其作用与收文登记一样。

五、公文写作和办理人员要提高自身修养

（一）公文写作和办理人员的素质修养：

1、政治素质好；

2、有一定的政策理论水平；

3、熟悉业务和机关工作情况；

4、有较宽的知识面；

5、有较好的文字功底。

（二）公文写作和办理人员加强修养应从三个方面着手：

1、完善自我，勇于创新；

2、博览群书，增长知识；

3、深入实践，勤学苦练。