调整中心镇行政资源配置促进城乡统筹发展.docx

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调整中心镇行政资源配置促进城乡统筹发展

调整中心镇行政资源配置促进城乡统筹发展

小城镇建设是中国特色城市化道路的重要内容，也是我国探索实现农村现代化的关键路径选择。

推动小城镇持续健康发展，对于促进城乡交流，缩小城乡差距，缓解城市压力，扩大农村市场内需，拉动国民经济增长等方面，具有重要的战略意义和现实作用。

而在小城镇建设道路的发展中，中心镇建设则是一种对我国“城市化传统范式”的转换，中心镇的建设和发展是解决目前城乡统筹的一条重要路径，对于推进城乡经济社会协调发展，具有特别重要的意义。

所谓中心镇，是指区位较优，经济实力较强，具备一定基础设施，人口相对集聚，对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力，能与省、市、县（市）城镇体系有机融合的城镇。

它位于城市之末，乡村之首，在“中心城市——副中心城市——中心镇——一般建制镇——村庄”的五级城镇体系网络中，中心镇作为一个节点，向上连接城市，向下辐射一般建制镇和乡村，起着枢纽的作用。

近年来中心镇的发展取得了长足的进步，中心镇的快速持续稳定发展也有目共睹的，其重要性日益凸显，然而，在中心镇在行政资源配置方面也暴露出不少问题，有待探讨、解决。

中心镇行政资源配置现状及存在问题

中心镇行政资源配置主要包括有财政、建设用地、行政权限、干部人事、投融资体制等方面。

虽然这些年来，中心镇在行政资源配置方面有一些优化，但基于镇一级的行政管理体制原因，目前中心镇在行政资源配置方面还存在以下几个方面的问题。

（一）在财政资源配置上

1、基础设施建设资金短缺。

加快中心镇城镇基础设施的建设，是中心镇培育的重要任务，也是逐步是实现城乡基本公共服务均等化内在要求。

从乡镇居民目前最初步的基本公共服务看，体现在医疗、养老、教育等事务的需求上，体现在给排水、垃圾处理、燃气、信息化等设施的需求上。

从目前中心镇的发展来看，这些公共事务从农村到城市的进程中，绝大多数存在历史欠账，中心镇建设在基础设施建设和城镇配套功能发展上都存在缺口。

例如，据测算，仅农民养老保险一项，绍兴市某中心镇就需财政投入3亿之巨。

建设资金的缺口，导致了城镇配套功能难以完善。

另一方面，日常管理运营费用严重挤占基础设施建设资金。

目前我市各县（市、区）大多对乡镇财政实行包干，除基本工资和办公经费外，乡镇干部的补贴、会议经费、报刊征订、干部培训、业务经费等都要乡镇自负。

而农村税费改革后，乡镇财政收入减少，部分乡镇为平衡财政预算和弥补经费而存在截留、挤占、挪用基础设施建设资金的现象。

2、财权与事权不匹配。

在现行的行政管理体系中，县级主管部门因工作需要，以实行以条为主管理，而以块管理为主的机构，其业务主管部门掌握着资金划拨权，由此导致“强条弱块”现象比较严重。

正如乡镇干部反映的“权在县里、钱在线里、责在镇里”。

从道路建设、农村的安全饮水工程建设到生活垃圾和污水处理都相应缺乏专项资金支持。

以道路建设为例，农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设被列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。

在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。

虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。

在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。

（二）在土地资源支配上

    1．城镇建设用地超标，土地利用低效。

中心镇的城镇建设用地规模普遍超出原国土规划的控制范围，而这种超规模的发展模式是以低产出、低效益为前提的开发模式，特别是村集体经济发展用地，由于缺乏统一协调的规划控制，出现了大量的违章、低效的用地，“村村点火、户户冒烟”，耕地得不到有效的保护和利用，导致土地资源的严重浪费。

能需要设置的。

而现在发展中心镇重点是要为经济发展创造一个良好的环境，需要加强对城镇建设和公共事务的管理，与此相对应的机构却没有设置起来，有的即使设置了，人员编制也太少，与实际需要不相适应。

以鳌江镇为例，鳌江镇现有常住人口近17万，其中外来人口近7万，财政供养人员只有300来人，镇政府为了维持日常管理，还需要招聘100多人的岗位合同工，年财政负担将近2000多万。

同样地，在拥有28万人口的龙港镇，镇政府每年也需要拿出1个亿左右的资金招聘临时工维持日常管理和运营。

人事编制的不合理消耗了镇级大量的财政收入，也影响了财政对民生等方面改善。

（四）在政策资源保障上

随着中心镇的发展，城镇化水平的不断提高，部分中心镇的规模和功能具备了小城市的性质，但现行的管理体制明显不顺。

作为一级政府，其功能是不完备的，缺乏应有的城镇管理、协调和执法权限，跟一般建制镇没有区别，没有一套协调高效的运作机制。

一些地方领导和部门对中心镇的地位、作用、扩权强镇的必要性、培育中心镇的战略意义和紧迫性认识不足，政策出台的时间迟，力度不够，工作比较被动。

有的担心给中心镇权力、财力多了会影响上级对下级的控制管理，增加市、县财政困难，影响面上建设和其它一般乡镇的积极性。

有的难以处理好中心镇与中心城区、一般镇的关系，在财力、重点公建项目扶持上患得患失，举棋不定。

还有的地方中心镇扶持政策出台，但抓落实的力度不够，流于形式和表面，中心镇在行政资源配置上实际上与一般镇没什么两样。

目前中心镇建设和发展上优于一般镇，主要是区位优势、产业基础在起作用，靠内源性、自发型增长，政策性外力拉动明显不足，一定程度上对中心镇的发展形成制约。

投入的不足，支持的不力，某种程度上淡化了中心镇的概念，削弱了中心镇发展的信心，有的甚至对建设中心镇产生了动摇。

中心镇的行政资源优化配置对策建议

中心镇是产业和人口集聚的节点，中心镇建设已经成为我们国家建设中国特色城市化道路的重要内容。

随着城乡一体化进程的不断推进，中心镇在行政资源配置方面存在的问题越来越突出，在一定程度上已经影响了中心镇的发展壮大。

因此，我们必须要以科学发展观为统领，有效地整合中心镇行政资源，优化中心镇行政资源配置，使各种资源要素有机集合，达到资源配置的最佳状态。

第一，改变对中心镇发展的指导思想。

长期以来，我们太过于重视和依赖大城市对经济发展的作用，太过于重视城市的区域化扩展和发达地区城镇网络化的发展，而长期忽视了农村地区小城镇的发展，导致小城镇发展面临着原动力的缺失、可持续的不明、政策空间的狭窄以及制度性的约束等，再加上行政资源配置在某种程度上的缺位和脱节，这些都在一定程度上使得目前中心镇的发展与产业空间聚集的发展速度极度不平衡。

因此，必须要改变一直以来对中心镇发展的指导思想，从中心镇城镇规划，产业布局，基础设施建设，医疗教育，社会管理，群众意识等各方面加强顶层设计，从思想高度上要把中心镇发展成为小城市来看待。

第二，科学配置中心镇机关人员编制。

中心镇既有城市建设任务，又有涉农职能，对周边地区的经济和社会发展具有一定的辐射作用。

在机构设置上，要因地宜，充分考虑本地的实际情况，按照“小政府、大服务”“小政府、大社会”以及精简、高效的要求来设置。

在具体的设置当中，要区别情况，分类对待。

一类是需要弱化的，如涉农机构和经济管理机构，要对现有的机构进行整合，该撤销的撤销，该合并的合并，综合设置机构，精简人员编制，分流富余人员。

一类是需要强化的，如计划生育、社会治安、消防安全等社会事务管理机构，要根据实际情况的需要，适当增加人员编制。

还有一类就是根据职能转变或扩权的需要新增的职能，原来没有单独设立或没有的机构，要建立起来。

如城镇建设管理机构等。

在人员编制配备上，中心镇机关所承担的工作要比一般乡镇更为繁重，人口多，企业多，管理和服务的工作量大。

因此，中心镇机关的人员编制可比一般的一类乡镇要高一些。

由于机构改革后，各地的人员编制都作了精简，中心镇机关的编制可由各县（市）在各自的乡镇编制总额内调剂。

在具体的编制配备当中，按照“因事设岗，以岗定人”的原则，确定机构，核定编制数。

第三，加大中心镇财政自主权。

当前很多中心镇的建设资金主要不是靠财政，而是来自土地出售，但是增量的土地越来越少，因而，在未来中心镇的发展培育过程中，必须考虑财政资金的支持。

当前镇级财政一般靠县级财政转移支付，缺乏一定自主权。

公共财政制度的改革根本上是要建立上级政府和中心镇之间合理的财政分享机制，要围绕基本公共服务均等化的公共财政体制的建设来加大各级公共财政对中心镇培育。

因此，对于定位于要培育成小城市的中心镇要给予其县级的财政权力。

此外，要通过公共财政的引导充分发挥市场在资源配置中间的基础性作用。

另外，还可以根据城乡统筹的原则，将城市维护建设税改成城乡维护建设税，从而确保小城镇未来拥有长期稳定的建设资金来源。

第四，进行科学规划。

中心镇的建设是农村城镇化自然发展的结果。

其形成过程不是规划出来的，但要更好的发展，就离不开科学的规划。

中心镇的建设要准确认识本镇的资源优势和发展潜力，用改革和发展的观点，科学预测中心镇在未来一定时期内的发展状况，正确处理社会、经济、环境三者之间的关系，结合当地历史文化、风土人情，立足主导产业，高标准高起点地实施新镇的规划与建设，合理确定功能定位和布局，科学安排住宅、商贸、文化教育、基础设施和公用设施等建设。

同时，优化乡镇工业布局，通过工业区的集中开发建设，促进产业的适当集中和结构整合，节约土地资源，提高基础设施的利用率，降低开发成本，为乡镇的经济发展拓宽发展空间。

第五，优先保证中心镇的建设用地。

首先，农用地转用计划指标，要重要点向中心镇倾斜，要在中心镇规划的基础上保证其建设用地。

其次，对于落户在中心镇的大型建设项目和工业项目，要从快优先安排用地指标。

指标可单独安排或提前调用。

最后，中心镇的耕地保护指标要适当低于其他非中心镇。

在耕地占补平衡上，实行全市平衡，并允许经济发展较慢的中心镇延时平衡。

中心镇建设用地必须立足于挖掘存量建设用地的潜力。

力争通过农村居民点向中心村和集镇集中、零散企业向产业园区集中和村庄整理等途径来解决相当部分的用地指标。

鼓励农村集体土地使用权的合法流转。

允许农民、农村集体经济组织用出让、转让（土地使用权作价出资、入股、联营、兼并、置换等）、出租、抵押等形式流转农村集体建设用地。

第六，进行行政管理层级的改革。

我国目前多级的行政管理体系，造成了行政资源的浪费，降低了行政决策效率。

尤其是“市带县”的发展模式阻碍了城市和乡村之间的差异化发展，导致农村资源要素向大城市流动，挤压了中心镇发展的空间。

因此，要扩大镇级的权力范围，对于符合条件的中心镇要给予县级权力。

一是要加大下放审批管理权限。

要按照“减放并举、能放就放、权责一致、提高效能”的原则，以扩大中心镇政府经济社会管理权限为核心，通过授权或委托的形式，赋予中心镇在经济社会发展和城镇建设管理等方面以县级管理权限，进一步调整和规范县、中心镇两级政府的事权关系。

除了大的规划权外，能放则放，不能放的也可以进行委托。

要根据机构编制有关规定，积极探索在中心镇设置部门派出机构，下放部门审批权限。

市县两级有关部门和中心镇要通过简化审批手续、延伸机构、采取便民措施等方法适应扩权需要，提高管理审批效率，加快中心镇的政府服务中心建设。

二是要建立联合行政综合执法制度。

要依照现行法律、法规、规章等规定，探索建立联合执法制度，通过健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖等制度，建立分工明确、责任到位、优势互补的联合执法体系。

结束语

中心镇是我国城镇体系的基础，是实现传统社会向现代社会转型，农业文明向城市文明、工业文明迈进的第一环节，是农村经济和社会各项事业发展的重要载体，更是助推城市化的关键，推动和优化中心镇行政资源配置，我们任重道远。