食品安全管理的三维进路研究.docx

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食品安全管理的三维进路研究

食品安全管理的三维进路研究

　　摘要：

食品作为特殊商品的信息不对称现象容易导致逆向选择与道德风险，并导致市场萎缩与效率损失；消费者事前受制于产品专业知识和信息搜寻成本不能有效获取食品安全的准确信息，而消费者事后维权的成果往往具有外溢性，“搭便车”成为绝大多数消费者的理性选择。

是故，食品安全的管制属一种公共产品。

鉴于此，食品安全管理的进路有三：

立法进路在于通过产权界定促进外部性内部化和交易成本最小化；行政进路在于通过机制完善提高监管收益；司法进路在于通过建立和完善代表人诉讼与公益诉讼降低司法成本促进公共利益。

　　关键词：

公共产品；外部性内部化；公益诉讼；进路选择

　　就世界范围来看，近年来食品安全问题因食品安全事件而日益凸现，毫无疑问，食品安全问题已成为一个世界性课题。

我国接连发生的、波及面广的、影响恶劣的食品安全事件，如阜阳奶粉事件、苏丹红事件、三鹿事件、地沟油事件以及上海“福喜”问题食品、双氧水泡出的凤爪与“广琪”过期原料案等，都一再昭示我们当下我国的食品安全管理已经出现了严重危机。

“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题为一个公共管理问题，更是公共产品问题，构建十八届三中全会提出的适合我国国情的最严格的覆盖全过程的食品安全管理体系成为当下我国面临的重要而紧迫的任务。

　　一、食品安全管理的公共产品属性阐释

　　1.信息不对称造成逆向选择或道德风险。

食品是一种具有高度信息不对称性的特殊商品，在食品的生产加工、运输销售过程中，滥用添加剂、造假替用、运输污染以及以次充好的情形十分普遍，但个中具体信息却不为消费者遍知、详知。

1970年，美国学者尼尔逊（Nelson）等以消费者对商品的了解程度为依据将所有商品划分为搜寻品（Searchproducts）、经验品（Experienceproducts）和信用品（Creditproducts）三大类。

搜寻品、经验品、信用品之典型特征在食品这一特殊商品上得到集聚式地体现和印证，客观而言，食品之三重特征出现信息不对称的可能性和比例大小并非均衡，重在食品外观的搜寻品特征，出现信息不对称的可能性较小，对此，可主要依靠市场进行调节，政府的发挥作用的空间更多的体现在对食品宣传广告、商标标识等进行监管；而食品的经验品特征、尤其是信用品特征则存在着较为严重的信息不对称乱象，最容易导致逆向选择与道德风险，可能损害其他经营者和消费者的合法权益、扰乱社会经济秩序。

　　2.消费者信息搜寻与自发维权的不足。

工业化大生产社会背景下的消费者弱势地位不容置疑。

人人皆为消费者，消费者是“装在一个口袋里各自为政的白薯”，消费者的分散化、利益的多元化以及商品的多样化、复杂化无疑又加剧了消费者的分散性弱势。

由于消费者受自身能力、资本、信息等诸多无法克服的条件限制，即使在使用食品后，也无法对食品的信用品特征做出准确和全面的判断，具有强势地位的生产者和销售者，垄断了格式合同的制定和提供以及产品单方面的介绍和宣传，市场调节在食品作为信用品出现的信息不对称性前显得心有余而力不足，在此情形下，政府采取一定的管制措施是完全必要和适时的，当然，此需以提高管理效率和实现社会公共利益的终极目的为重要基础。

就消费者消费问题食品的事后维权来说，同样存在供给不足的问题，虽然消费者作为问题食品的最大受害者，理论上有足够的动力起诉问题企业或者采取其他方式维护自身权益，但消费者选择是否维权或者选择何种方式维权却是成本收益分析之结果，如果预期就会败诉，消费者断然不会选择起诉。

因此，非正规企业对消费者“不会起诉”、“起诉不起”等可能情形早已形成了理性预期。

正因为高昂的诉讼成本，因而诉讼中就存在逆向选择。

在诸多的食品安全事故中，食品企业预期到分散的个体消费者不愿意或者无力起诉，因而基于道德风险和机会主义的食品安全问题随之大量出现。

此外，由于产品问题诉讼的结果往往具有外溢性，即使是没有直接参与的消费者也会在法定期限内移植先前的法院判决，因此干脆坐而等待、准备“搭便车”就成为大多数消费者理性的选择。

　　3.食品安全的监管具有公共产品性质。

根据公共经济学理论，公共产品（Publicgood）是具有非竞争性和非排他性的物品，就食品安全而言，其公共产品之属性可从以下两个方面进行考察：

首先，一个产品的原料在一个国家生产后可能要销售到世界各地，全球食品供应链环节的复杂化使得食品安全不仅关涉一国某一消费者个体的身体健康、生命安全，更关涉世界范围内其他国家国民的身体健康和生命安全，源自德国和西班牙的病毒感染黄瓜事件早已蔓延至欧洲其他国家，台湾的塑化剂毒饮料风暴早已超越了岛屿边界以及早年的疯牛症引起的全球性恐慌。

其次，食品安全信息本身亦是公共产品。

恰恰由于食品安全信息的公共产品属性，致使在不受规制的市场中，有关食品安全的信息总是出现问题，是故，政府需要协力促使企业提供且规范提供“信息服务”。

正是由于食品安全具有公共产品性质，而市场配置在公共产品的供给上又力不能逮，保障食品安全的政府职能就得以凸现，政府食品安全管理并不具有排他性、竞争性，完全惠及所有合法的食品生产企业、销售企业以及全体消费者。

就政府监管食品安全的职能来说，主要可通过立法、行政、司法三条进路加以实现。

　　二、立法进路：

通过界定产权促进外部性内部化与交易成本最小化

　　1.规范的科斯定理、规范的霍布斯定理与汉德法则。

如前文所述，由于食品生产、运输以及销售中存在的信息不对称性容易造成逆向选择或道德风险，并最终导致100-1=0效应。

法律是调整行为的，其通过降低市场交易费用之行为来达到优化资源配置的目的。

法律的作用之一在于促使产权关系明晰化，规范市场交易主体间关系，最大程度地降低信息获取成本，从而降低市场运行所需要的交易费用，继而促进市场交易最终达成，即规范的科斯定理。

法律的作用之二体现为市场交易费用畸高从而导致市场主体间不愿也不能达成交易之时，将物之产权分配给评价最高的一方主体，从而不再有在不同主体间交换之必要，继而免除交易成本，即规范的霍布斯定理。

美国法官伦德?

汉德确立的汉德法则，被称为“责任经济学理论特征的恰当的简略表述”，为食品安全事件所产生的侵权责任归属问题之解决提供了参考依据。

对于食品安全的侵权责任来说，消费者的预防成本是不消费，这个显然不可能；或者是对每一次消费的食品都进行信息识别甚至鉴定，这种做法所费成本是巨大的，这显然也不可能。

　　2.立法与外部性内部化。

食品安全问题背后反映的是对人们身体健康与生命安全、企业效益与社会秩序等方面的危害。

外部性包括正外部性和负外部性两个方面，正外部性在于生产、销售安全食品的正规企业给消费者或生产、销售不安全食品的非正规企业带来“正外部性”，而生产、销售不安全食品的非正规企业给消费者或生产、销售安全食品的正规企业带来的“负外部性”却最应引起人们的关注。

对消费者而言，食品安全的负外部性在于不仅影响消费者对食品正常食用，还可能损害消费者身体健康损害，销蚀“消费者信任”；对生产、销售安全食品的正规企业而言，如“城门失火，殃及池鱼”那般，受消费者“用脚投票”行为和心理上的怀疑、不信任、恐慌的影响。

解决“负外部性”问题，单纯依凭市场之力量是远远不够的，必须依靠政府管理，必须求助于政府这只“看得见”的手。

食品生产、销售中的外部性造成的市场失灵是实行政府食品安全监管和规制的必要条件，促使外部性内在化，立法是前提条件。

政府立法涉及食品安全的民事赔偿制度责任、行政赔偿责任和刑事责任三个方面。

1995年颁布实施的《食品卫生法》第四十八条就食品安全的民事赔偿制度责任仅做了概述性规定，2009年实施的《食品安全法》虽在几经博弈后最终确立“损一罚十”的赔偿原则，但仍未走出仅以商品的价格和服务的费用作为惩罚性赔偿的赔偿基数的窠臼。

新修订的已于2015年10月1日施行的《食品安全法》完善了惩罚性赔偿制度，消费者受到损害的，可要求生产者或者经营者支付价款10倍或者损失3倍的赔偿金。

同时，强化了民事连带责任。

食品安全的行政赔偿责任在《食品卫生法》第三十九条、四十一条中有所规定，在新修订的《食品安全法》中第第一百二十二条至一百四十八条中就"未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的"等诸多情形做了详细的规定。

食品安全的刑事责任在新修订的《食品安全法》第一百四十九中做了概括性的规定，该法第一百二十三条十分强调“刑事责任优先”原则，《刑法》第一百四十三条、一百四十四条以及第一百四十一条都对食品安全的刑事责任做了详细的规定。

　　三、行政进路：

行政监管管理部门的协同管理与效率诉求

　　当下，我国食品安全行政监管机制的现行模式为多部门联合监管模式，即“一元单向分段机制”，“一元”在于政府为绝对主体，“单向”在于“自上而下”的一维走向，而“分段”在于“多头”管理，虽然，2013年“大部制”改革后，食品药品监督管理局“统一和协调”食品安全管理的工作，但“统一”和“协调”仅表现为“牵头”，其并无实质的责任追究权力，一旦问题出现，就很难解决。

在实务中，由于利益不同，各部门权限边界不清、职责不明，极易造成“九龙治水”式的多头混治。

阜阳奶粉事件为该种“混治乱局”提供了极好的注脚。

　　从经济学的角度考察食品安全监管，重点在于解决如下问题。

一者，食品安全监管众多不同的政府部门间天然存在着利益上的冲突和争夺，各政府监管部门为了各自部门利益的最大化而“自顾自地”制定有利于本部门的食品安全标准，导致标准交叉、重叠乃至异化，继而造成监管困难。

据资料显示，“我国有食品相关国家标准约1900余项，行业标准约2900余项”。

二者，我国食品安全的监督管理各政府部门实行的是横向分段管理，分段监管中的任何一环出现纰漏，均会传导至整个行业中的其他分段管理效果，从而使其它监管环节的工作无效化，如“短板效应”那样；三者，分段管理的另一个后果是同一批次的食品经由不同机关的重复检查，成本损耗严重，监管机构的分散，使得食品安全监管成本大为提高，更为严重的是问题真正出现后却无法准确确定是哪一个环节或者哪一个部门出了纰漏。

为解决问题，我们需眼观四路、耳听八方。

美国、欧盟等世界经济发达国家或经济体都有各具特色的食品安全监管模式。

美国食品安全多部门监管模式，根源于三权分立原则的国家传统，总统食品安全顾问委员会负责综合协调，卫生部、农业部、环境署等多个部门具体监管，同时又分为联邦、州和地区三级相对独立且协力通力的食品安全监管网；欧盟食品安全组织管理体系由欧盟食品安全管理局（EFSA）和食品与兽医办公室（FVO）构成，欧盟将食品安全监管工作集中到一个或几个部门，以强化协调，提高监管效率。

分析借鉴美国、欧盟食品安全监管之成功经验，建立或明确一个专门的权威统一的国家食品安全管理局，如食品药品监督管理部门负责食品生产经营的全程监管，综合协调我国整个食品安全监管工作，消弭权力分散、职责不清带来的负面效应，增强责任意识，整合资源，合并同类项，协调行动，对食品全过程的安全性问题进行监督、检查、管理、执法，职能无缝衔接，提高食品安全管理的工作力度与效率。

　　四、司法进路：

通过代表人诉讼与公益诉讼促进公共利益

　　1.完善代表人诉讼制度。

虽然我国现行《民事诉讼法》及相关司法解释确立了诉讼代表人法律制度，但从司法运行具体实践角度考量，该制度并未产生立法预期理想效果，诉讼代表人制度可谓备受冷落乃至形同虚设。

其原因有两点，其一为制度设计不尽合理，当事人适格限制群体诉讼的提起，权利登记程序阻碍当事人的加入，诉讼代表人权限受到限制；其二为相关配套程序空白，缺失推选代表人的程序，判决裁定扩张性的程序问题。

完善诉讼代表人机制的政策建议在于：

一者，承认默认授权代表人诉讼。

在美国，集团诉讼的成员向法院明确提出退出集团是诉讼代表人丧失代表权的唯一要件，换言之，只要集团诉讼成员未声明退出，诉讼代表人即默认获得代表权。

在我国，对于代表人诉讼，无论人数是确定的还是人数不确定的，代表人的产生必须获取被代表人的明确授权，此举虽在形式上符合理论需要却带来诉讼效率、诉讼经济目标落空等不良后果。

鉴于此，借鉴美国经验，采取默认授权方式以增强代表人诉讼解决纠纷的功能显得尤其必要；二者，完善权利登记程序。

在美国，当消费者人数不确定且每个消费者拥有同一事实或法律关系的群体消费侵权事件发生时，美国将群体中的一个或几个消费者提起的诉讼视为群体诉讼，判决效力扩及至全体消费者成员。

在我国，如果有关权利人因各种原因未进行登记或错过登记时间，其权益即得不到及时有效的保护，违法者并未支付大于其违法所得的赔偿，并未受到应有的惩罚。

鉴于此，有必要明确在人数不确定的情况下的纯粹不作为之诉只需要公告即可，以及明确不作为之诉的代表人只要所代表的权利人不提出反对质疑即视为适当。

　　2.积极推进公益诉讼制度。

公益诉讼的理论基础“公共信托”理论源起于罗马法，公益诉讼有利于弥补市场失灵和政府失灵。

外在效应独立于市场机制之外，鉴于此，外在效应的弱化和消除需借助于市场机制之外的力量予以校正和弥补。

从问题食品的政府失灵来看，由于政府机关的交叉重叠的管理机制，可能导致监管环节的脱节，此外，即便是最严格的食品管理也不可能对所有企业的所有批次的所有产品进行检验，抽查为首选做法，是故漏洞存在是客观存在。

此外，部分贪腐官员基于一己私利抑或部门利益，完全可能被被监管者俘虏。

公共选择理论认为行使经济选择权的政府官员决非“经济阉人”，官僚的效用函数主要包括权力和地位、薪金和福利、工作条件和保障、机构职员的规模和部门预算的规模、公共声誉等要素，官僚效用函数这诸多要素的实现与社会福利目标实现博弈时，后者实现的位次就立刻下降了，就显得不那么重要了。

就对生产问题食品的非正规企业来说，有两条提起公益诉讼的路径，其一是社会团体提起的团体公益诉讼。

食品安全拥有最广泛的利益相关者，建立最紧密的命运共同体，赋予食品行业协会、消费者协会等特定社会中间层组织公益诉讼原告资格，“诉讼信托”的理论为其提供了十足的理论依据。

2012年我国新修订的《民事诉讼法》第五十五条以及2014年新实施的《消费者权益保护法》第四十七条的规定打破了我国没有团体诉讼的藩篱，开启了团体诉讼制度的先河，拓宽了消费者的救济途径，提升了消费者制衡非正规企业生产不合格食品的力量。

其二是检察机关提起的机关公益诉讼。

检察机关对国家利益和社会公共利益具有监管和保障之责，其基于诉讼担当理论获得的公益诉权是众多检察职能中的一种，是检察机关发挥法律监督的必要构成要素。

虽然监察机关提起民事诉讼具有诸多理论上的缺陷，但从其弥补社会公共利益保护，特别是对关系人民群众身体健康、生命安全的食品安全公共利益保护具有重大的现实意义，其以国家机关特有身份与生产、销售不安全产品的被诉非正规企业进行抗衡的过程，既是其履行职责的过程，又是人民主权原则最明显的体现。

同时，当诉讼权利人缺位或无合适诉讼权利人的情况下，国家检察机关便可以弥补空缺，提起公益诉讼，确保整个诉讼顺利进行。

检察机关提起公益诉讼的方式包括对问题食品企业的犯罪行为提起国家公诉，受害的消费者则通过刑事附带民事诉讼的方式获得赔偿；对负有直接责任的国家机关工作人员，如果构成犯罪的，则追究其刑事责任。

　　参考文献：

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中国人民大学出版社，2000.

　　[5]乔博娟，刘翠英.论食品安全治理的法治保障[J].现代管理科学，2014，（7）.

　　作者简介：

戴庆华（1962-），男，汉族，江苏省扬中市人，管理学博士，无锡商业职业技术学院党委书记、教授、硕士生导师，研究方向为企业战略管理、技术创新；张云河（1977-）（通讯作者），男，汉族，江苏省沛县人，无锡商业职业技术学院讲师，研究方向为管理学、劳动关系管理。

　　收稿日期：

2015-10-14。