农村集体经营性建设用地流转和完善宅基地管理制度试点工作方案.docx

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农村集体经营性建设用地流转和完善宅基地管理制度试点工作方案

农村集体经营性建设用地流转和完善宅基地管理制度试点工作方案

根据《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的精神，结合云南省的实际情况，制定云南省农村集体经营性建设用地流转和完善宅基地管理制度试点工作方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》为指导，以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。

本着产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，坚持因地制宜、形式多样、有利于资源优化配置的原则，紧密结合云南实际，从维护农民权益、保障农民利益为出发点，严格规范农村集体建设用地批、供、管各环节，加强农村集体经营性建设用地流转市场建设和流转监管，促进全省城乡统筹发展和农村集体建设用地高效利用和规范管理，有效解决城镇建设用地紧张和农村建设用地低效粗放利用等问题，促进农民增收和农村经济发展，促进农村土地整治与新农村建设。

（二）基本原则

1、产权明晰、用途管制原则。

明晰农村集体建设用地使用权，坚持土地用途管制，严格保护耕地。

2、政府主导、群众自愿原则。

在政府的主导下，充分尊重农民意愿，循序渐进，规范有序，引导农村集体经营性建设用地使用权的有效流转和农村宅基地有偿退出。

3、规划引导，分步实施原则。

根据土地利用总体规划和村庄整治与建设规划，按照科学性、前瞻性和合理性的要求，逐步筹集资金，分期分批建设，逐年分步实施。

4、部门联动，协调配合的原则。

相关部门要根据各自的职能职责和行业优势，为农村土地整治、农村集体经营性建设用地流转、宅基地的有偿退出等工作提供技术、资金和政策支持。

5、依法依规，合理补偿的原则。

退出农村宅基地的，农村集体经济组织或者县（市、区）人民政府对退出人给予补助。

6、合理利用、节约集约原则。

依法流转的农村集体经营性建设用地和退出的农村宅基地应当根据土地利用总体规划、城乡建设规划、村庄整治与建设规划，合理利用土地，节约集约使用土地资源。

二、目标任务

（一）试点工作目标

1、农村集体经营性建设用地流转试点工作目标

以国土资源部《关于农村经营性建设用地流转试点工作指导意见》为依据，在符合土地利用总体规划、城乡建设规划和用途管制的前提下，探索允许农村集体经营性建设用地以出让、租赁、入股、转让等方式进行流转的制度建设和管理办法；构建农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的城乡统一建设用地市场及其管理制度；建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，力争1-2年内初步完成试点地区农村集体经营性建设用地流转体系建设，为全省全面开展农村集体经营性建设用地流转奠定基础。

2、完善农村宅基地管理制度试点工作目标

以国土资源部《关于完善农村宅基地管理制度试点工作指导意见》为依据，在符合农村宅基地管理相关法律法规和土地利用总体规划、城乡建设规划和用途管制、村庄建设与整治等规划的前提下，规范宅基地取得和分配制度，探索保障农户宅基地用益物权，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，增加农民财产性收入的制度设计和管理办法；探索完善宅基地管理，健全宅基地退出机制，建立农村宅基地在村集体内部流转和村集体回收宅基地外部流转机制，探索促进宅基地节约集约与合理利用的管理制度，力争1-2年内初步完成试点地区农村宅基地有偿退出与流转体系建设。

（二）试点工作的主要任务

1、进一步完善相关基础工作

深化农村土地确权登记发证工作，积极解决土地确权登记发证中的历史遗留问题，2014年完成试点区县土地确权登记发证工作，尤其要做好农村集体建设用地的确权、登记工作，加强权属管理，将集体所有权证、宅基地使用权证、集体公共设施使用权证、集体经营性建设用地使用权证等都纳入土地权属确权范围，为试点工作开展奠定产权基础。

试点区县要加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统，有条件的试点区县2015年启动不动产统一登记工作。

试点区县依据土地利用总体规划、土地整治规划、城乡建设规划以及村庄整治布点规划等，尽快编制完成试点乡镇的村庄整治与建设规划，经县（市、区）人民政府批准。

试点区县要在摸清农村集体建设用地基本情况和整治农村建设用地潜力情况基础上，确定可以允许流转的农村集体经营性建设用地和可以整治的宅基地的规模范围。

2、尽快研究制定出台相关政策文件

试点区县依据国土资源《关于农村经营性建设用地流转试点工作指导意见》、《关于完善农村宅基地管理制度试点工作指导意见》、《关于推进土地节约集约利用的指导意见》和国土资源部同意我省试点的批复文件，以及云南省人民政府的试点实施指导意见和批复，在充分实地调研基础上，结合当地实际情况，厘清试点地区农村建设用地的主要问题，充分借鉴全国农村集体经营性建设用地流转试点地区经验，结合试点工作目标要求，尽快研究制定出台试点区县《农村集体经营性建设用地流转实施方案》、《农村集体建设用地整治实施方案》、《农村集体经营性建设用地流转管理办法》和《农村宅基地管理办法》等一系列相关政策文件，规范农村集体建设用地可流转的范围、条件、方式、管理要件以及农村集体经营性建设用地流转收益分配等一系列问题，并在试点工作实践中不断完善。

3、探索农村集体经营性建设用地流转模式

以中央农村集体经营性建设用地流转相关文件和国土资源部指导意见、云南省实施指导意见为依据，积极探索农村集体经营性建设用地流转模式，为农村集休经营性建设用地流转改革政策的制定提供试点经验。

通过试点可以探索以下农村集体经营性建设用地流转模式：

（1）城市规划区内农村集体经营性建设用地流转与征地制度改革模式。

（2）城市规划区外农村集体经营性建设用地流转用于旅游项目开发、工业园区建设的改革模式。

（3）边远山区乡镇农村集体经营性建设用地流转模式，该模式通过“城乡建设用地增减挂钩”手段，将村庄整治的建设用地指标流转到中心城区，将指标流转的收益反哺农村，扶持当地农村建设和农业发展以及生态搬迁。

4、构建城乡统一的农村集体经营性建设用地流转交易平台和服务体系

在国土资源部国有土地统一交易平台的框架内，按照国土资源部的统一部署，在农村土地确权工作整体完成基础上，以土地交易的一级市场为平台，进一步拓展和丰富二级市场，建立完善城乡统筹的土地交易市场，促进农村集体经营性建设用地的有序流转。

试点县区要探索建立农村集体建设用地和农用地价格评估制度，探索赋予农村集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价的实现途径和管理制度，探索依托国有建设用地交易市场和信息服务平台、市场服务体系如评估机构、土地登记中介代理机构、土地融资服务机构、土地保险服务机构、土地市场咨询机构等，制定和完善农村集体经营性建设用地入市交易的制度建设、管理办法。

到2016年基本形成城乡统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

5、规范和完善农村宅基地管理制度，促进宅基地节约集约与合理利用

依据《农村宅基地管理办法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《农村土地确权发证的若干意见》等有关法律和国土资源部《关于完善农村宅基地管理制度试点工作指导意见》以及云南省的实施指导意见，在试点地区进一步深化农村土地确权登记发证工作，2014年完成试点乡镇宅基地确权登记发证工作，严格执行一户一宅制度。

在确权工作完成的基础上，依托城乡规划、调整完善后的土地利用总体规划和经县（市、区）人民政府批准的村庄整治与建设规划，进一步完善试点区县的《农村宅基地管理办法》，将宅基地取得和分配纳入规划管理和用途管制，统一规划、统一开发、统一供地、统一管理，严禁乱占耕地。

探索宅基地分配新机制，使宅基地分配更加公平、合理、可行。

贯彻落实《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发【2014】119号），在保障农民住房建设用地基础上，严格控制农村居民点用地总量，统筹安排各类建设用地，试点乡镇可根据地方实际情况制定节约挖潜、盘活利用现有宅基地的具体政策措施，结合农村土地综合整治，因地制宜、量力而行，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，促进农民住宅向集镇、中心村集中。

试点乡镇应结合新农村建设，因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造，加大农村空闲、闲置和低效用地整治，按规划、有步骤的推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设，引导农民居住建房逐步向规划的居民点自愿、量力、有序的集中，探索建立宅基地节约集约利用的管理制度。

6、探索实现农户宅基地用益物权的途径和宅基地退出补偿激励机制

依据《农村宅基地管理办法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《农村土地确权发证的若干意见》等有关法律法规和国土资源部《关于完善农村宅基地管理制度试点工作指导意见》以及云南省的实施指导意见，研究制定农户宅基地用益物权的实现途径和管理办法，寻求在宅基地抵押、担保等财产性权能方面的突破。

探索宅基地有偿退出与流转制度。

农村村民主动退出依法取得使用权的宅基地，由农村集体经济组织予以补偿或者政府予以奖励。

在坚持一户一宅原则下，允许农村村民通过流转方式使用本村或其他农村集体经济组织的宅基地。

在符合规划的前提下，探索建立农村宅基地内部流转市场及其服务体系。

探索村集体回购的宅基地通过村集体统一规划整治、以集体经营性建设用地方式实现外部流转的机制，促进宅基地通过市场方式有序流转和退出。

对于边远山区农村，研究制定将城乡建设用地增减挂钩指标用于城镇建新所产生的土地增值收益，全部返还农村集体经济组织用于农村建设、农业发展和生态搬迁的管理制度，切实保障农户宅基地用益物权。

三、试点选择

根据云南省的实际情况，按照试点先行、循序渐进的原则，第一阶段试点的选择拟采取小范围、封闭运行、结果可控的方式，拟选定曲靖市麒麟区、大理市下关镇、银桥镇和石林县大可乡为试点。

曲靖市麒麟区在2008年经国土资源部成都督察局同意和指导，开展了农村集体建设用地流转的试点工作，出台了《曲靖市麒麟区集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，建立了农村集体建设用地有形流转市场，取得了一些成绩和经验，有较好的基础。

可根据十八届三中全会和中央一号文件要求，进一步深化、重点加强探索农村集体经营性建设用地流转和构建城乡统一建设用地市场相关制度体系的建设。

大理市下关镇（城市郊区乡镇）、银桥镇（一般农村乡镇）和石林县大可乡，重点探索完善农村宅基地管理制度的试点。

大理市是我省滇西重要的中心城市，经济发展较快。

按照省委省政府要求，为了保护洱海西侧坝区耕地，大理市实施了开发海东、严格控制海西建设开发的城市发展战略。

海西大量农村村社用地和农民宅基地被严格控制，难以随着城市化进行内部调整和优化，矛盾比较突出。

石林县是昆明市经济相对落后的旅游县，随着昆明城市化进程加快，农村人口稀释和宅基地空置问题比较突出，如何围绕旅游资源开发，构建农村内部宅基地产权市场，优化农村建设用地空间布局，在我省具有一定代表性。

四、试点工作程序及需要解决的主要问题

（一）试点工作程序

试点工作要分阶段循序渐进的展开，首先，试点区县应根据实际情况和需要试点的内容确定先期开展试点的乡镇，在乡镇选定的基础上进一步选择试点村庄。

其次，明确试点村庄的农村集体建设用地确权情况，尽快完成其农村集体建设用地使用权的确权。

第三，根据土地利用总体规划、村庄布点规划以及新农村建设规划尽快完成试点村庄的整治与建设规划，厘清需要整治的宅基地、经营性建设用地等各类农村建设用地潜力和村庄未来建设布局。

第四，制定农村集体建设用地整治实施方案和农村集体经营性建设用地流转以及宅基地流转实施方案，明确试点的目标、任务和具体工作安排。

第五，根据试点的实际情况，研究制定出台《农村集体经营性建设用地流转管理办法》和《农村宅基地管理办法》，规范流转的条件、范围、用途、程序、管理部门、抵押、登记、收益分配、监管和组织保障等相关事项。

第六，筹措资金、安排人员，建立有形的农村集体经营性建设用地和宅基地流转的交易市场和服务平台，理顺流转体系。

第七，在实际工作中不断总结经验、发现问题、修订完善《农村集体经营性建设用地流转管理办法》和《农村宅基地管理办法》，创新管理制度和机制，不断完善流转体系。

第八，进一步细化工作，总结试点经验，为全省开展相应工作提供参考。

（二）需要解决的主要问题

1、指导性政策文件的制定

试点区县必须依据国土资源《关于农村经营性建设用地流转试点工作指导意见》、《关于完善农村宅基地管理制度试点工作指导意见》、《关于推进土地节约集约利用的指导意见》和国土资源部同意我省试点的批复文件，以及云南省人民政府的试点实施指导意见和批复，在充分实地调研基础上，结合当地实际情况，研究出台试点地区《农村集体经营性建设用地流转管理办法》和《农村宅基地管理办法》。

农村集体经营性建设用地流转和宅基地流转与管理必须坚持集体土地所有制不变、集体建设用地使用权流转的原则，要充分保障和实现农村集体收益和被流转农户集体建设用地使用权收益，规范流转的条件、范围、用途、程序、管理部门、抵押、登记、收益分配、监管和组织保障等相关事项。

在《农村宅基地管理办法》中还应明确宅基地的取得、分配、使用、废弃宅基地的整治、宅基地有偿退出的激励政策和宅基地的内部与外部流转等一系列问题。

2、制定和完善相关配套政策与机制

城乡统一建设用地市场的构建是一个系统性的工作，不仅需要有管理办法指引工作方向，还需要研究制定相关配套政策与机制，如产权登记、集体经营性建设用地价格评估、市场交易、土地储备、税费征收、土地收益分配、集体经营性建设用地抵押等一系列可操作性政策等，以及宅基地的退出补偿激励机制、耕地保护机制、农村土地综合整治机制、土地金融机制等相关的配套机制。

国土部门应该加强农村集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价的实现机制和政策研究，在确保农村集体组织所有制不变和耕地保护的前提下实现农村集体经营性建设用地与国有土地同地、同权、同价，在城乡统一市场流转。

财政部门应该研究流转收益分配和监管机制和管理制度，地税部门应该研究流转税收问题政策，住建部门应该研究促进村庄规划与建设、整治的相关配套政策，发改、农业、林业等部门应该研究促进流转的产业扶植政策、农业规模化扶植政策和农村生态保护政策，金融部门应该研究促进流转的金融扶植政策，等等。

通过各项政策、机制之间的配合衔接，才能保障农村集体经营性建设用地流转的顺畅。

3、制定交易规则，构建交易平台

在现有公共资源交易中心职能、机制完善的基础上，在国土资源部统筹下，根据全国层面的统一交易规则，制定和完善农村集体建设用地和宅基地流转交易管理办法，明确交易范围，健全交易规则和操作流程，规范交易信息披露，建立监督制约和责任追究机制。

农村集体经营性建设用地和宅基地上市交易的，应当在评估的基础上进行，并在交易市场门户网站公开交易信息。

同时，按照依法、平等、自愿、有偿的原则，依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡建设用地交易市场，为城乡建设用地交易提供场所、发布信息、组织交易等服务。

推进城乡统一的建设用地交易市场门户网站和交易平台建设，逐步实现申请、竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等全流程在线交易。

农村集体经营性建设用地出让、转让、出租、入股、抵押等，逐步纳入城乡统一的建设用地交易市场。

4、建立将实物交易与指标交易有机结合的机制

云南省地形地貌复杂，地区社会经济发展不平衡，在经济相对发达地区和城乡结合部主要开展实物交易，在贫困山区和生态搬迁地区主要开展指标交易，对于农村经整治后节余的建设用地指标的交易可在试点范围内流转。

5、推进农村金融综合改革

由省委政策研究室牵头，省委农办统筹协调，研究制定着力提升农村金融服务水平，大力推进农村金融创新，加强农村金融服务支撑体系建设的改革方案，寻求金融机构的支持，大力推进农村集体经营性建设用地和宅基地的抵押融资体系的构建，支持金融机构开发相应的金融产品和服务。

五、工作步骤与预期成果

（一）前期准备阶段（2013年10月—2014年12月）

2013年10月以来，围绕十八届三中全会决议，在省委统一领导下，针对农村经营性集体建设用地流转和农村宅基地管理，我厅利用处在云南财经大学城市与环境学院专家和研究生协助下组织了多次调研，深入昆明、曲靖、文山、普洱、大理、红河等州市的县乡和村庄进行实地考察、访谈，形成《云南省城乡建设用地统一市场调研报告》和《云南省规范农村集体建设用地流转调研报告》，对我省农村经营性集体建设用地流转和宅基地管理现状和存在问题有了较深入的了解，为本次试点工作奠定了较好前期研究基础。

同时，根据《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的精神，结合前期研究成果，争取尽快出台《云南省人民政府关于开展农村集体建设用地流转与完善宅基地管理制度示范试点工作方案》。

预期成果：

《云南省城乡建设用地统一市场调研报告》；

《云南省规范农村集体建设用地流转调研报告》；

《云南省人民政府关于开展农村集体建设用地流转与完善宅基地管理制度示范试点工作方案》。

（二）试点工作启动阶段（2015年1月—2015年3月）

在国土资源部批准《云南省人民政府关于开展农村集体建设用地流转与完善宅基地管理制度示范试点工作方案》以后，出台《云南省人民政府关于开展农村集体建设用地流转与完善宅基地管理制度示范试点实施指导意见》，选定云南省第一阶段的试点地区曲靖麒麟区、大理市、石林县，由各试点市（县、区）人民政府在国土资源部和云南省试点指导意见的框架下研究出台各试点市（县、区）农村集体经营性建设用地流转与完善宅基地管理制度示范试点工作的实施细则和相应管理办法（试行），正式开展试点工作。

预期成果：

《云南省农村集体经营性建设用地流转以及宅基地流转试点实施指导意见》、试点地区《农村集体经营性建设用地流转管理办法》和《农村宅基地管理办法》等。

（三）试点工作推进阶段（2015年4月—2015年12月）

由省国土厅牵头，组织试点工作各成员单位到试点市（县、区）调研、指导，解决试点工作中需要研究解决的实际问题，推进试点有序开展。

同时，由省国土厅牵头，总结试点工作第一阶段经验，写出试点工作第一阶段总结报告，分别报省委省政府和国土资源部。

预期成果：

农村集体经营性建设用地流转与城乡建设用地统一市场建设试点总结；

完善农村宅基地管理与构建宅基地内部流转市场建设试点总结报告。

（四）试点工作监管阶段（2015年1月—2015年12月）

由省国土厅成立试点工作指导监管组，全程参与指导与监管试点地区的相关工作，一方面可以及时发现和解决试点工作推进过程中的问题，另一方面可以指导进一步细化试点地区的相关工作，便于总结有益经验和相应的做法。

（五）试点工作深化完善与总结阶段（2016年1月——12月）

争取在1年时间内基本完成试点地区农村集体经营性建设用地和宅基地的流转体系，基本建立有形流转交易市场，理顺试点地区的流转工作，各试点县（市、区）和乡镇继续开展试点工作，深化各项改革。

由省国土厅牵头，省试点工作小组跟踪各试点地区的情况，及时总结经验，并向省委省政府和国土资源部报告，为下一阶段扩大试点范围及未来全面开展农村集体经营性建设用地和宅基地的流转工作提供依据和参考。

预期成果：

进一步完善城乡统一建设用地市场建设的总结报告；

进一步完善农村宅基地管理与流转市场建设的总结报告。

试点经验总结与研究报告。

六、政策措施

（一）成立省委领导下的试点工作小组

试点工作小组由省委农办和省国土厅牵头，参加单位：

省财政厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省政府金融办、省人力资源社会保障厅、省农业厅、省林业厅、省公安厅、人行昆明中心支行、云南银监局、云南保监局、云南地税局、云南财经大学、省委研究室、省政府政策研究室等。

国土厅内部，由利用处牵头，地籍、规划、耕保、综合、征地等处参加。

云南财经大学城市与环境学院协助开展试点工作，提供理论政策研究和技术支撑。

试点县区成立由主管行政领导为组长，国土部门为牵头单位，发展改革委、住建、农业、林业、金融等部门参加的试点实施领导组，具体负责试点工作的开展。

（二）强化协调配合

省有关部门要密切配合，认真履行工作职责，加强对试点工作的督导，确保各项工作落到实处。

政研室要做好政策咨询，调研指导工作；国土部门负责试点推进、资金申报管理和实施；住建部门负责村庄布点规划、村庄建设规划的编制指导等工作；财政部门负责提供相应的资金支持；金融部门负责研究农村集体经营性建设用地和宅基地的融资问题；信访局负责做好群众工作；宣传部门要加大宣传力度，为试点工作的开展营造良好的舆论氛围。

（三）研究制定相应的支持政策

农村集体经营性建设用地和宅基地的流转问题涉及面较广，在目前国家没有出台相应管理办法的情势下，需要各方面的政策支持才能有效推动流转工作的开展。

从省级层面来说，国土部门需要研究制定农村集体建设用地使用权的确权登记政策；住建部门需要研究制定农村房屋的确权登记政策；财政部门需要研究流转的财政支持、收益的财务管理和增值收益的分配问题；金融部门需要研究农村集体经营性建设用地和宅基地的抵押融资等实现问题；发展与改革委员会需要研究哪些产业允许利用农村集体经营性建设用地；税务部门需要研究农村集体经营性建设用地流转的税收问题。