韩茂莉中国行政区划与地方行政管理Word文档下载推荐.docx
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讲述这一问题之前，首先需要说明行政区的概念。
一般来讲，世界上的国家只要国土面积足够大，一定会将自己的国土分为若干个单元、若干个层级，然后再逐级派行政官员到地方从事管理，划分的每一个空间被称之为行政区，派去的官员则称为“地方官”。
中国历史上这样的地方行政管理方法可以追溯到帝王时期。
对于地方行政管理，不仅中国如此，国外也同样是这样的，即将自己的国土分成若干的单元进行空间管理。
当然，可能有些国家国土面积不够大，就不存在行政区划问题。
比如东南亚的新加坡、欧洲的圣马力诺。
这些国家国土面积都很小，圣马力诺位于意大利国土的腹地，它的空间大概只有一个山头，这个山头在我们中国来看，大概比一个村子也大不了多少，甚至相近，如果按照中国的行政理念来讲，大概就是一个生产队长的管辖范围。
类似于这样的一些国家就不需再分割空间进行管理了。
但是这样的国家毕竟是非常少的。
中国历史上地方行政管理的历程是非常久远的。
追溯这个历程，我们必须对中国历史上行政区划出现的过程进行回顾。
回顾的过程中，必须提到《周礼》之中所说的“体国经野，设官分职”。
实际上这两句话就囊括了行政区划与地方行政管理的全部内容。
首先“体国经野”具有的意义是什么呢？
现在我们说一个地方究竟有多大，用GPS以及其他仪器测量就可以知道，但是当时没有这样的技术，确定一个地方究竟有多大，人的肢体长度往往就是测量单位，通过这样的测量方式获得的空间数据大致就是“体国”的意思。
而“经野”是指什么呢？
那个时候对于一个国家，不同的空间范围名称是不一样的，“国”所具有的意思是城市，也就是当时周天子所在的都城称为“国”，“国”之外的地域被称为郊区，更远的地方就被称为“野”。
“国”和“野”空间明确之后，下一步就要把它分为各个不同的空间。
“经”字代表管理、治理的意思。
于是“体国经野”所涵纳的主要内容就是行政区划。
在行政区划的基础上进一步的需要就是“设官分职”，将不同层级的官员安排在不同的行政空间，于是行政区划与地方行政管理两方面就在这个过程中实现了。
但是事实上“体国经野，设官分职”在中国历史上并不是一贯实行下来的，在协调中央集权与地方分权关系的过程之中，是经过了“分封制”与“郡县制”两个发展阶段。
第一个阶段叫做分封制，也称为封建制。
有人就会说了，战国以前称“封建制”，可是这社会发展不是被人称为奴隶社会，怎么又成封建制了呢？
其实这个封建制与我们后来所知道的封建社会是不同的。
在中国古汉语的词汇之中分封等于封建是从来就有的，“封建”中包含着“分邦建国”的内容，而后来所说的“封建社会”则不包括分邦建国，为什么如此混乱呢？
这是两个不同的文化系列所造成的误区，前者封建包含着“分邦建国”的内容，是汉语词汇中所固有的；
而“封建社会”是舶来品。
1840年以后西方科技、文化陆续传入东方，接受这些思想的不仅有中国，日本也在其列。
西方学者对于社会发展阶段的界定，比如我们经常说的奴隶社会、封建社会、资本主义等，被日本人所接受，并将feudalism对应为汉字“封建社会”，此后这个与中国汉语中“分邦建国”含义完全不同的“封建社会”又被以文化传播的形式传入中国。
恰恰封建社会阶段，中国地方行政管理制度进入到了郡县制，而分封制即封建制则是前一个社会发展阶段——奴隶社会的特征。
什么叫“分邦建国”？
西周社会中天下共主为周天子，《诗经》中有这样一句话“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，意思是天下都是周天子的土地。
那么周天子的继承是如何实现的呢？
在他诸多的儿子当中，只有嫡长子有权继承天子的王位，其他的儿子只能被分封到其余土地上做诸侯国的国君。
周天子是这样分封的，周天子以下的诸侯国国君也同样如此。
诸侯国的国君把他的位置传给嫡长子继承，余下的儿子继续被分封，也就是被分封为士大夫。
这种继承制度就是我们所说的分封制，也就是封建制的实质，是一种血缘加地缘关系的结合物。
分封之初，需要举行授土、授民的仪式，这在《孟子》和其他的文献之中就提到了。
周天子把他的土地分封给诸侯，诸侯也把国家中的土地分封给士大夫。
授土、授民的仪式就类似于一种转交，将天下的一块土地连同土地上的人民、土地上的物产、赋收以及整个管理权、拥有权实实在在地授予了对方。
这种实实在在的转交可以用日常生活的例子解读，比如有一个老太爷很有钱，有几个公司，后来他决定把自己的一个公司给他的一个儿子，这种给予是一种赠送的关系，就是把一切产权都给了他的儿子，从此老太爷脱离了与公司的关系，这个公司的管理权、拥有权都是儿子的了，这种情况就是分封制的实质。
在分封的背景下，经过逐层分封之后，虽然古人的观念仍然以为“普天之下，莫非王土”，但周天子最后实实在在所占的土地并不多。
由于在血缘继承关系之外又存在了地缘关系，于是当时人们就形成了“家”、“国”和“天下”的空间理念。
在分封制的背景之下，士大夫要建立自己的“家”，诸侯有“国”，周天子有“天下”。
于是在四书五经的《大学》之中就有“齐家、治国、平天下”的说法，从“家”，到“国”，到“天下”，形成了不同的空间理念，这是在分封制背景之下所具有的特点。
公元前三世纪，秦始皇统一列国，分封制在秦的政治制度之中被废除了，从此走上了郡县制的发展历程。
可是在中国历史上并不是一贯按照直线发展的，分封制在秦始皇之后的朝代中仍然会出现。
在郡县制实行的历程之中，其中的一个倒退出现在西汉时期。
西汉是继秦朝以后的第二个施行郡县制的王朝，或者说它是一个不完全的郡县制，这种不完全的郡县制体现在什么地方呢？
如果将整个西汉疆土分为两部分，西部地区属于中央集权制，郡县制管理之下，而在东部地区则施行着分封制。
这种分封制的源头可以追溯到西汉建国之前楚汉之争时期。
刘邦与项羽争夺天下时，刘邦一方确定进军原则为：
一路大军由刘邦直接率领沿着黄河中下游地带自西向东，对项羽所在的地区进行进攻，另外一路大军由韩信率领，越过黄河，绕到山东一带，两路大军形成对项羽军队的合围形式。
仗打到紧要关头，有一天刘邦的军帐之中来了一位韩信的使者，说韩将军有个愿望，希望刘邦封给他一个“假王”。
当时刘邦就生气了，脸色大变，这时候张良正在身边，踢了刘邦一脚，刘邦是何等机智的人啊，马上意识到自己说错了，仍然作色道：
“男子汉大丈夫，要封就封个真王，封什么假王啊。
”在两军夹击的关头他迫不得已，所以封了韩信为齐王。
西汉王朝建立之后，这些伴随着刘邦南征北战的将军除了韩信之外，英布、彭越等一系列的将军都因为军功卓著而被封王。
由于这些王都不姓刘，故被称之为“异姓王”。
当时从山东到江苏，也就是西汉东部的半壁江山都是异姓王所分封的地方。
这些异姓王不仅手里有权且有钱，封地内老百姓的户口以及税收都归他们所有，而且身经百战，都是猛将，对当时的西汉帝国存在着一定的威胁。
这种情况下，刘邦和吕后都很担心，于是西汉初期出现了一个杀功臣的事件。
这个过程从国家中央集权的角度来考虑，就是要消灭位于东部地区的异姓王，加强中央集权。
经过一系列的举措，所有的异姓王都被杀掉了，那东边的半壁河山究竟如何处理？
有人建议，异姓王是不可靠的，那么我们分封同姓王吧。
于是刘邦的儿子、侄子被分封到这些地方，当时他们大多只有十几岁、七、八岁。
但天下并未就此太平起来。
当时被分封的楚王和吴王，封地面积比较大，而且临靠大海比较富有。
到汉景帝开始削藩的时候，他们受不了，于是联合东部地区的几个亲王起来造反，这就是“吴楚七王之乱”。
叛军直指长安，这时候长安几乎是一片混乱了。
“七王之乱”造反的名义是什么呢？
这里需要交代一下背景。
随着同姓王的权力越来越大，对朝廷造成很大威胁，汉景帝时大臣晁错给汉景帝提出了一个主意——削藩，要削弱这些王的势力，这些王都不干了，于是发动叛乱。
他们叛乱的名义也不是要推翻汉家天下，而是要“清君侧”，就是说皇帝身边有奸臣，我们替皇帝杀奸臣。
杀到长安附近时，汉景帝很是慌张了，究竟如何是好呢？
这时有人建议，既然他们的名义是“清君侧”，那就把晁错杀了，也许他们就会回去了。
景帝是一个比较懦弱的皇帝，听了这个建议就将晁错杀了。
其实杀晁错不是目的，只是一个借口罢了，叛乱的亲王已经达到了长安，哪里肯退呢？
可是杀晁错的过程正好给汉景帝提供了部署战事的时间。
于是周亚夫临危受命，出任将军，成功地平定了这场叛乱，解决了汉景帝时期的朝廷危难。
平定叛乱之后，朝廷继续施行削藩政策，汉武帝即位之后也依然执行削藩，但是他采取的政策与景帝不一样了，叫做“推恩”。
汉代诸侯王的继承法依然是嫡长子继承王位，汉武帝时期“下令诸侯得推恩分子弟，以地侯之”。
推恩令下达后，齐国分为七，赵国分为六，梁国分为五，淮南国分为三，诸侯王的支庶多得以受封为列侯。
“推恩”的实施使得诸侯王的统治范围不断缩小，与中央进行分庭抗礼的能力越来越差。
于是汉武帝时期才真正实现了中央集权的国家管理。
西晋时期开国皇帝是司马炎，司马炎的父辈是司马昭及司马师，再上辈就是司马懿。
司马懿与司马昭对于取代曹魏政权做了很多贡献，有个成语叫做“司马昭之心，路人皆知”，这个成语一方面说明司马昭取代曹魏政权的野心是十分清楚的事了，另一方面也说明这时一切取代准备都做好了。
其实司马炎做西晋开国皇帝的时候，所有政治、军事上的基础都是他父辈打下来的，于是司马炎分封他上辈的很多亲属做了王，历史上称他们为“宗室王”。
这些宗室王也是战功卓越，富有韬略，根本不把司马炎看在眼里。
司马炎考虑到天下的稳固，又进行了一次分封，在宗室王存在的前提下，又把自己的儿子、侄子分封到各地为王，历史上称这些王为“亲王”。
司马炎希望通过亲王来牵制宗室王，于是给这些亲王的权力是很大的。
最初司马炎好像达到了目的，而后来的结果却与自己的初衷相反。
这些亲王逐渐长大成人之后同样人人有谋取天下的野心。
其中权力很大的八个亲王在黄河流域发动了叛乱，也就是“八王之乱”。
整个黄河流域陷入无休的战争。
而在战争过程中，分布在周边地区的匈奴、鲜卑、羯、狄、羌五个游牧民族趁虚而入，进入中原地区，中国历史因此进入到最黑暗时期，整个黄河流域陷入中原政权与外族的争斗之中，而其内部也有频繁的战乱。
在这种背景下，黄河流域的人民数量锐减，十分黑暗。
这个历史过程是与分封制的出现密切相关的，可以说是又一次的历史教训。
关于分封制的反复，接下来要讲到明朝的历史。
朱元璋建立大明王朝之后为了对所有地区进行稳固的统治，也将自己的儿子分封到各地为王。
诸王权力很大，尤其朱棣镇守在北部边疆，也就是今天的北京，掌握40万精兵，力量非常大。
朱元璋死去之后，应该是嫡长子继承王位。
但是嫡长子在他之前已经死掉了，于是嫡长孙建文帝继承了王位。
但当时建文帝只有19岁，燕王朱棣就认为，怎么能把一个偌大的江山交给一个只有19岁的孩子呢？
加上此时这个孩子周围的臣子也有些提出类似“削藩”的建议，于是朱棣不能忍了，率领他的40万大军从北京出发直指南京，发动了一场“靖难之役”，意思是消除灾难。
关于建文帝最终的后果有人说是自焚而亡，有人说是逃亡到海外或者其他地方去了。
总而言之这场“靖难之役”的结果是朱棣取代建文帝做了明朝的第三代皇帝，也就是永乐皇帝，然后移师北京。
以后明朝实行两都制——北京和南京两个都城并存。
朱棣通过“靖难之役”登上了宝座，他也从中吸取了教训，对诸王的权力给予了限制。
所有这些在郡县制背景之下分封制的反复，可以说在中国历史的发展进程之中造成了一定的倒退，对于后来的国家治理者都有深刻的借鉴意义。
公元前三世纪秦始皇统一六国，开始在全国施行郡县制管理，郡县制管理就是今天大家所知道的把国家分成若干个单元，每一个单元叫做一个行政区，然后派官员进行管理。
管理的实质叫做“分民而治”，土地是国家的，百姓由官员代替帝王进行治理。
“分民而治”的特点，我仍然以公司来举例。
比如说一个老太爷有几个公司，要把其中的一个公司交给其中的一个儿子，他不是把所有权、产权都交给儿子，而是把儿子当作经理，代他进行管理，产权和所属权都是老太爷的，儿子只具有管理权，这就是郡县制的特点。
应该说古人所讲的“普天之下，莫非王土”在这个时候才是真正确立起来了。
郡县制虽是在秦始皇统一六国时期确立的，但在此之前就已经出现萌芽了，这要追溯到周天子的权力非常大的时候。
古人把那个时期天子拥有的权力称为“礼乐征伐自天子出”。
当时人们认为天下有两件大事，一件叫做礼，一件叫做戎，也就是打仗。
在今天理念之中认为打仗是大事，可是礼乐为什么是大事呢？
其实礼乐是社会秩序的象征。
比如说周天子要观看演出的时候，有多少对舞女演出，诸侯有多少对舞女演出，这都是有规定的，不能不遵守规则，否则就是僭越，僭越了就说明统治秩序的不稳定。
如果礼乐都按规定的来执行，那就说明人心是安定的，天下是稳定的，所以礼乐非常重要。
开始所有“礼乐征伐”都是由天子发出号令，但授土授民的分封制使周天子掌握的土地越来越少，而诸侯国的土地却越来越多。
到春秋时期有几个重要的诸侯国，叫做春秋五霸，他们的力量越来越多，历史上称他们“挟天子以令诸侯”。
这时“礼乐征伐”就不是自天子出了，而是“礼乐征伐自诸侯出”。
以后又发展到“陪臣执国命”，指的是诸侯国的势力也随着分封制而逐渐变得越来越小，士大夫的权力变得很大了。
孔子的时代就有这样的例子，当时鲁国有几个士大夫竟敢把自己采邑的围墙建得比鲁国国君的围墙还要高，这就属于一种秩序的不健全，是诸侯国国君的地位逐渐下降的象征。
这叫做“陪臣执国命”，开始由士大夫说了算。
这种士大夫说了算的情况在春秋后期最为典型。
当时在晋国有赵、魏、韩几个士大夫，力量越来越强大，不但主宰了国家命运，还把晋国一分为三，这是典型的“陪臣执国命”。
三家分晋彻底实现的那一刻，历史从春秋进入了战国。
在这种背景之下所有权力的转换都伴随着战争的降临，那么怎样对土地进行更加行之有效的管理呢？
诸侯和士大夫都开始意识到，继续实行分封制，增加的只是陪臣的力量，而不是国家的力量，于是郡县制在这时诞生了。
秦始皇统一六国之后怎样管理这个庞大的帝国呢？
大臣的意见是不同的，有的大臣建议继续实行分封制。
而宰相李斯认为，实行郡县制可以进行更加有效的管理。
秦始皇听从李斯的建议，把秦国分成郡、县两个行政级别来进行管理。
当时划分了36个郡，后来发展到48个郡，再加上内史，也就是首都特别行政区，全国一级行政区共有49个，下面统辖了1000多个县。
这个时候，中国地方管理的历程进入到了郡县制阶段，并一直持续到了现在。
当然一种制度出现，绝不会完美无缺，就此我们可以看看唐朝的情况。
唐朝跟秦有些相似，都是两级行政区，一级是州，第二级是县。
唐朝初期有300多个州。
唐太宗感叹，汉武帝时，一百多个郡，他还为找满意的太守而发愁呢，而我现在要找300多个满意的太守，真是太难了，而且我要怎么样来考察他们的政绩呢？
出于这样的考虑，他把全国分成了10个区，每一个区叫做道，并派了10个监察官到全国巡查。
监察官的任务相当于今天的纪律检查委员会，是管官而不管民的。
渐渐原有的10个道发展到15个，到唐代中期逐渐变成了一个独立的行政区。
这个行政区的发展过程与边防地区节度使的设置有着直接的关系。
唐朝国家治理的策略叫做“重外轻内”，当时在沿疆地带设置了九个节度使，节度使管辖的范围相当于今天的大军区。
这些节度使在手握重兵的同时还掌握了当地的民权、政权和财权，其中最为典型的是安禄山。
安禄山当时是范阳节度使，领河北道采访使。
河北道原本是一个监察区，也就是说安禄山任范阳军区司令，又拥有河北道的监察权以及民权、政权、财权，各种大权集于一身。
后来他又被授予平卢节度使和河东节度使，这时安禄山兼三个军区的司令，权力已经非常大了，足以与中央分庭抗礼。
于是他在公元755年发动了一场大的叛乱，就是“安史之乱”。
“安史之乱”打了8年，这8年动摇了整个朝廷的根基，唐王朝从盛唐转入到了中、晚唐。
这次的教训对后来的历史有很深远的影响。
宋太祖建立大宋王朝的时候，对于制约军人权力和内外之间的平衡有了更加深刻的思考。
他登基后第一个任务就是要削弱那些大将的军权。
这种做法一方面是来自唐朝的教训，因为节度使权力膨胀，导致藩镇割据，与唐朝的灭亡。
另外一方面，宋太祖本身是军人出身，他原来是殿前都点检，相当于今天保卫首都的卫戍区的司令。
在后周时期，他以殿前都点检的身份掌握大权。
当时位于北部的契丹人力量很强大。
一天有人报北方出现军事危机，赵匡胤带领军队出城迎击契丹人。
所有人到了北距开封城50里左右的陈桥驿，就停下来了，军人们找了一件黄袍给他披上，拥立他做了皇帝，于是后周就被宋王朝取代了。
赵匡胤非常清楚，一个有权的军人对国家究竟有什么样的作用。
因此宋王朝建立没有几天就出现了一件事，历史上称之为“杯酒释兵权”。
开国之后，赵匡胤大宴众臣，那些将军以为赵匡胤要犒劳他们，可是在犒劳的过程之中，赵匡胤就说了，你们戎马一生，屡立战功，如今天下稳定，你们该享乐了。
于是他把所有握有重兵的节度使的权力收归到中央，这就是“杯酒释兵权”。
权力收归中央以后，赵匡胤对地方的管理以及官员的设置进行了重新安排。
所有掌握军权的官职都由文官来担任，无论中央还是地方都是如此，只有在打仗的时候才临时派将军到阵前指挥。
而行军作战的策略也由中央统一制定。
而对于地方行政区的管理又采取了什么措施呢？
这种措施与唐朝的“重外轻内”有很大的不同，是“重内轻外”。
在重内的过程之中对于地方官员权力的限制采取了一种更为严格的态度，高度加强了中央集权。
当时宋朝一级行政区的名称叫做“路”，下设四个官员，转运使是当时主管财政和民政的官员，安抚使主管军事，提点刑狱主管司法，提举常平主管常平仓的救济以及一部分财政。
四个官员的配备相当于今天省一级的领导班子。
可能有人认为转运使与其他路一级的官员相当于省长与副省长的关系，但在宋代，朝廷为了加强中央集权制，防止地方的分裂割据，情况是完全不同的，他们之间的关系也和今天的省长、副省长是不一样的。
比如说，如果今天我们地方出现了一个司法问题，在由主管司法公安的副省长处理的同时，必须向省里的一把手省长进行汇报。
但宋代是没有这样的制度的，如果出现这种治安问题，提点刑狱不必向转运使汇报，也完全没有这个义务，他要向中央主管部门直接汇报。
同样安抚使也是如此，地方有事，他也不必向转运使汇报，而是直接向中央的枢密院汇报。
枢密院相当于今天的中央军委。
正由于官员之间没有这种统领关系，所以他们之间是互不通气的，这样才能防止他们变成一体，威胁中央的统治。
这是赵匡胤以后加强中央集权的一个特点。
第二个特点就是，所有官员管辖的区域不应叫做地方官员的施政区，而应该叫做中央官员的分治区。
这句话如何解读呢？
我们来举个例子，比如说上学期教育部派一些官员到北大进行教学检查，派来的司长们住到了北大，住了一个星期后离开了。
假设这些司长不离开北大同时兼任北大的副校长，3年任期满了以后，再回到中央，到教育部继续任职，这就是中央官员到地方兼职。
也就是说宋代时，中央官员带着官衔到地方，但他的人事关系仍在中央，只是临时到一个地方任职，做3年官以后还会回到中央，再由中央派另外的中央官员来治理。
这种做法仍然只为了加强中央集权制。
加强中央集权的措施还有一点，为了防止这些官员在空间上进行联络，他们的行政办公地点并不重合。
我们以最近的河北省为例子，石家庄是河北省的省会，省政府领导班子无论是公检法机关还是教育卫生机关，还有省长，都是在石家庄一座城市进行办公，弄不好还在一座大楼里面。
但是宋朝不允许这种现象发生，他们是什么样的呢？
比如说转运使在某一座城市办公，另外的安抚使和其他主管司法的官员会在另外一座城市办公。
也就是说，省长在石家庄，副省长也许就是在保定办公，衙门都不在一个地方。
所有这些问题都是为了加强中央集权制。
可以说，宋朝皇帝接受唐朝的教训、接受自己由军人变成皇帝的教训，采取的一切加强中央集权的措施成功了，并且这些措施被后来的明朝、清朝所吸收。
自此之后，统治集团内部的官员造反，成为地方割据势力的可能性都在成功地防范之中了。
这是它的优点。
那么弊端在什么地方呢？
弊端就在于，所有这些加强中央集权的措施使地方几乎没有一件事可以独立完成。
而宋朝又面临着北有契丹，西有西夏，战争不断的情况，地方官没有权力，打起仗来才临时派将军，而且在打仗之前要把所有的图纸画好，让皇帝去看，让中央的枢密院去看，于是一切战机都失去了。
所以宋朝在对外战争之中屡战屡败，宋朝皇帝对契丹皇帝称儿皇帝，对西夏皇帝称弟皇帝。
后来有人说了，不管是儿皇帝还是弟皇帝，总归是皇帝，如果中央集权没有加强，内部的造反出现了，那就什么皇帝都当不成了。
由于这样的背景，北宋时期政治是非常复杂的，国力也不强，这是中国历史上中央高度集权，地方分权甚至无权的背景下出现的特殊的历史阶段。
我们上面讲的所有问题都是历史回顾。
无论是施行分封制还是郡县制的时候，我们都可以从地方行政管理之中吸取教训。
而地方行政管理不仅仅是如何派官，给官多大权，给官多大空间的问题，它直接关系到中央集权和地方分权的问题，最后可能影响到国家的统一、民族的团结。
在现行中华人民共和国行政体制之下，应该如何在行政区划以及地方行政的建制之中划分施政区域？
如何进行派官管理呢？
我们以史为鉴，回归到现实，来看看我们在现行中华人民共和国政治体系之下所面临的行政管理的问题。
行政区划与行政管理之中所有的权力赋予与权力的法律认可都源自宪法。
1954年的第一部宪法之中规定：
全国分成不同的行政层级，第一个层级是省、自治区、直辖市，第二个层级是自治州、县、自治县、市，下面再划分为乡、民族乡和镇。
大多数的地方是三级行政区，一级为省，二级为县，三级为乡。
个别地方是四级，在自治区或者省之中设置自治州，下面再辖县辖乡。
1982年重新颁布了宪法，对1954年宪法之中规定的条款没有改变，仍然是在法律上认定除了辖自治州的地区，全国所有其他地区都是三级行政区。
还规定，在特别和必要的时候设置特别行政区。
从1982年到今天，宪法修正过几次，最后一次修正是2004年，这次修订仍然没有对上述宪法做的规定提出修改。
宪法之中除了有上述关于行政区层级的制定之外，还规定省、县、乡都设有人民代表大会，人民代表大会都是地方权力机关，是国家的立法机构。
立法机构的设置表明了一个行政层级的存在。
然而宪法规定的内容和今天大家面对的现实是有出入的。
这种出入体现在“市管县”和“地辖市”的问题。
此前全国出现过一个“地转市”的问题，“地转市”就是地区转为地级市。
这个问题来自于1982年的中共中央82年51号文件，这个文件提出为了加强地方的行政管理，改革地方的行政体系，要施行“市管县”制度。
“市管县”就是地区转为地级市的过程。
我们知道中共中央的文件不是宪法，但却是当时在全国展开地区转为地级市的依据。
那么地区转为地级市对于中国行政管理来
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