高校行政主要负责人经济责任审计研究以浙江高校为例文档格式.docx

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（三）审计部门权力有限17

（四）审计能力不适应17

（五）审计资源有限17

六、高校校长经济责任审计对策研究18

（一）明确高校校长经济管理职责，提高经济管理的自觉性18

（二）整合审计力量，加大过程监督力度19

（三）构建审计内容、审计评价、责任追究三大体系21

（四）提升经济责任审计能力23

七、研究结论25

参考文献26

附件30

课题组成员35

一、引言

（一）研究背景

近年来，我国高等教育快速发展。

到2010年全国共有高等学校2723所，其中普通高校2358所、成人高校365所；

全国各种形式高等教育在校学生总规模3105万人，毛入学率达到26.5%。

2007年全国高校通过各种渠道共获得科技经费544.4亿元，共承担各类科技课题27.2万项，当年投入课题经费426.0亿元。

但是高等学校的内部管理跟不上高等教育快速发展步伐，尤其是经济管理没有同步加强。

高等学校普遍存在重视学术研究，轻视经济管理；

重视资金申请、轻视资金管理；

重视产业拓宽，轻视产业效益。

高等学校的经济运行规模越来越大，经济权力越来越大，同时高等学校的经济违法问题越来越突出。

如2003年至2005年间湖北发生41起高校领导干部经济犯罪案件。

2006年，天津大学原分管财务副校长杭建民挪用资金炒股票导致巨额经济损失，时任校长单平在这一重大资金损失案中严重失职。

2009年，武汉大学原常务副校长陈昭方和常务副书记龙小乐涉嫌巨额受贿被批捕。

2009年浙江理工大学原副校长夏金荣利用职权在基建工程中收受贿赂，被判处死刑，缓期两年执行；

该案涉案人员级别（正厅级）之高、受贿金额（848万元）之巨，牵涉人员（受贿人4人，行贿人16人）之广，可称浙江高教领域自建国以来的第一贪腐串案。

中国社会科学院在2010年中国教育蓝皮书中指出：

“高校已成为腐败犯罪新的高发区”。

因此，加强高等学校的内部经济管理比以往任何时候更加迫切。

加强高等学校经济管理的途径和措施很多，其中加强对高校校长的经济责任审计就是很重要的举措之一。

高校校长作为行政负责人责任十分重大，高校校长是否依法履行职责、规范行使权力，将直接影响到大学本身的发展和大学使命的实现。

借助高校校长经济责任审计，加强对高校校长的监督，以此来推动高校校长认真履行职责、规范行使权力，促进人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等各项工作又好又快发展，具有重要意义。

（1）开展高校校长经济责任审计是制度的安排

2000年9月，教育部印发《关于切实做好经济责任审计工作的通知》（教财〔2000〕21号），明确了高校内部经济责任审计对象主要是高校财务、校办产业、基建、后勤管理部门和院、系、所的主要行政负责人。

2004年6月教育部发布了17号令《教育系统内部审计工作规定》，明确要求开展领导人员的任期经济责任。

2007年1月教育下发了《关于做好领导干部经济责任交接工作并将经济责任审计报告作为交接内容的通知》（教财〔2007〕2号），明确要求从2007年开始，教育部部属高校领导离职前，必须将经济责任审计报告作为交接内容，必须说明重大经济决策和经济事项决定的程序和效果。

2007年8月教育部又下发了《关于进一步加强省属高校领导领导干部经济责任审计工作意见》（教财〔2007〕13号），进一步明确省属高校领导干部经济责任审计的范围、程序、主要内容。

2010年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号），对领导干部经济责任审计的对象、审计工作的组织协调、审计内容、审计实施以及审计评价与结果应用等作了更加全面详细的规定。

2011年1月教育部印发了《关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》（教财〔2011〕2号），要求明确经济责任，加大审计力度；

依法界定审计内容；

公布审计结果，严格责任追究。

2011年8月浙江省出台《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》的通知（浙委办〔2011〕91号）中，明确了高校负责人经济责任审计的重点内容。

2011年10月浙江省审计厅起草《浙江省高校领导干部经济责任审计操作规程》并征求意见。

（2）开展高校校长经济责任审计是现实的必然选择

开展高校校长经济责任审计是完善高校治理结构的必然选择。

我国的高等学校具有极大的外部性，其资源的配置主要不是由市场来调节，对高校的监管也无法按照市场规则进行考核和选择。

在当前高校内部普遍没有建立起有效的治理结构，对高校校长无法进行有效的权力制约的情况下，即在内部无法进行必要制衡时，只能通过外部制衡来实现监管。

对高校校长进行经济责任审计就是非常有效的制衡手段之一。

开展高校校长经济责任审计是落实《国家中长期教育发展和改革纲要（2010－2020年）》的必然选择。

《国家中长期教育发展和改革纲要（2010－2020年）》提出，要加强经费管理。

坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律。

建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率。

加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度。

完善教育经费监管机构职能，在高等学校试行设立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平。

公办高等学校总会计师由政府委派。

加强经费使用监督，强化重大项目建设和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效。

防范学校财务风险。

建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评。

加强学校国有资产管理，建立健全学校国有资产配置、使用、处置管理制度，防止国有资产流失，提高使用效益。

开展高校校长经济责任审计是高校反腐倡廉的必然选择。

今天的高校不再是过去的清水衙门，而是掌握着巨大经济资源的社会机构。

现实也证明高校由于监管不力，频频出现腐败问题。

通过对高校校长的经济责任审计不仅可以直接加强对高校校长的监督，更为重要的是通过经济责任审计这种方式，提高高校校长责任意识，加强高校内部的管理，实现一级管一级、层层抓落实的局面。

（二）研究目的

尽管有不少人从不同的视角研究过我国高校经济责任审计，但很少有人系统地从权力运行角度对高校的行政主要负责人经济责任审计进行研究。

本课题希望在现有经济责任审计理论研究和高校校长的经济责任审计实践的基础上，从依法履行职责、规范行使权力的角度对高校校长经济责任审计的审计内容、审计评价、责任追究、组织实施等方面进行研究，旨在建立完整的高校校长经济责任审计内容体系、科学的评价体系、有效的责任追究体系，进一步提升高校校长经济责任审计在推动高校科学发展中所起的作用。

（三）研究意义

本课题的研究意义：

1.总结高校校长经济责任审计的经验，探索高校校长经济责任审计的普遍性、规律性问题，拓宽高校校长经济责任审计理论研究思路。

2.研究高校校长经济责任审计的审计内容、审计评价、责任追究、组织实施等问题，为高校校长经济责任审计实务操作提供蓝本。

3.本文着重研究如何对高校校长履行职责和行使权力的过程进行监督，而不是仅仅对结果进行监督，从而逐步解决权力集中和权力失控问题。

（四）研究方法

本课题的研究主要以文献研究、实地调研为主要手段，辅之以案例分析，主要方法有：

1.文献研究法

主要用于广泛收集、分析、研究相关资料，包括法律、法规、教育部关于经济责任审计规定、浙江省关于高校领导干部经济责任审计规定、国内外高校校长经济责任审计、公共受托责任、权责一致、过程监督等相关研究资料。

2.调研研究法

到浙江省有关高校和审计机关进行调研，了解浙江省高校开展的高校校长及高校内部管理人员经济责任审计基本情况、取得的经验和存在的问题。

3.另外在研究中还综合运用逻辑分析、比较分析等方法，力求分析问题的全面性与科学性。

（五）主要关键词的界定

根据《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》的规定，高等学校有关行政负责人，包括高等学校的校长、总会计师和主管财务、校办产业、基本建设、后勤工作的副校长，以及这些学校财务、校办产业、基本建设、后勤管理部门和院、系、所的主要行政负责人。

而本课题所指的“高校校长”专指高等学校的校长，不包括党委书记。

二、文献综述

（一）高校校长的经济责任审计研究

1.高校校长经济责任审计的必要性。

周莉群（2010）高校贪腐案件与高校行政权力的监督问题息息相关，当前高校行政权力监督缺位，监督机构边缘化，指出应当构建高校有效的行政权力监督机制。

刘庆东（2009）认为，建立具有中国特色的现代大学制度需要完善党委领导下的校长负责制，协调政治权力和行政权力，落实监督政治权力和行政权力，构建高校内部决策、执行、监督权力的相互协调与制约的权力运行机制。

张鹏等（2010）认为经济责任审计在高校行政权力的运行中起到了积极作用，主要体现在高校经济责任审计发挥着“保护”功能，促进学校勤政廉政工作的开展；

发挥着“修复”功能，促进高校干部人事制度的改革；

发挥着“清除”功能，促进党风廉政建设。

2.高校校长经济责任审计内容。

白雪银（2008）从高校行政负责人的经济责任审计的内容和方法角度切入，认为高校行政负责人的经济责任审计的目的是为了客观公正地评价、监督和鉴定这些负责人在任期间履行经济责任、遵守财经纪律和廉洁自律情况，为学校组织、人事部门提供考察干部的依据。

《浙江省高校领导干部经济责任审计操作规程》（征求意见稿）规定，审计重点内容是：

审查学校科学发展情况、审查权力运行公开化情况、审查资源配置市场化情况、审查学校财经法规政策执行情况、审查高校领导干部廉洁从业情况。

3.高校校长经济责任审计评价。

王奇杰（2008）从科学发展观的视角对高校校长经济责任审计评价的指标体系做了研究，指出，高校校长经济责任审计评价指标是衡量和评价校长履行经济责任的经济性、效率性和效果性的标准。

高校校长经济责任审计评价指标体系包括两类，定量指标和定性指标。

定量指标由基本指标和个性指标组成，基本指标包括基本财务指标、国家通行指标、公众关注指标等；

个性指标包括绩效指标和修正指标，是在确定了具体审计评价对象后，结合评价对象的特点和任期经济责任审计目标所设置的指标。

定性指标是无法通过数量确定评价内容，对评价对象采取的进行客观描述和分析反映评价结果的指标。

余义文（2010）指出，高校领导干部经济责任审计评价的原则，应当坚持依法评价、独立性、客观公正、实事求是、谨慎、及先审计后离任的原则；

评价的内容有财政、财务收支的真实性、合法性，内部控制制度的健全性和有效性，高校领导在任职期间目标的完成情况，学校国有资产保值增值、重大经济决策情况，以及个人廉政情况，并提出相应的审计评价标准。

王秋菊（2011）从实践的角度，探索建立高校领导干部的经济责任审计评价指标体系，从整体上对审计对象经济责任的履行情况和其他相关方面进行综合分析，并引入层次分析法，得出直观量化的审计评价结果。

4.高校校长经济责任审计的审计结果运用。

陈雪辉（2011）分析了目前高校经济责任审计中先离后审、没有建立经济责任审计联席会议制度、经济责任审计环境复杂的问题，提出应强化审计结果在高校干部选拔任用中的作用并为其开展任中审计营造良好的环境。

5.国外高校对校长没有经济责任审计，但是有绩效评价。

江嵩、宋洪峰（2007）指出，美国高校校长的绩效评价主要有两类：

年度评估和阶段性评估（也叫综合性评估）。

年度评估通常覆盖一个行政年度，主要依据校长的自我评价和董事会掌握的第一手资料来进行。

阶段性考核每5年左右进行一次，通常都会设计结构化与系统化的考核信息收集方法，考核主体的构成也比较复杂，一般都有外部考核专家参与。

国外对高校校长的绩效管理强调的是基于目标的绩效改进过程。

校长的绩效考评以校长的工作职责为依据，以实现学校使命、愿景和目标为基础，以成功的校长领导特征为参照，进而通过设定具体的评价指标来引导校长的行为并对其最终成果进行评定。

南森（Nason,1984）在《校长评估》中把对校长的评价指标分为六类：

学术管理和领导、行政管理和领导、资金预算和财政、筹集基金、公共关系、个人魅力（或个人特征）。

美国针对高校校长的考核指标设计倾向个性化，每个学校都会根据自己的要求和目标来制定，而对于高校校长个人素质的评价通常也是必然的考核内容。

西密歇根大学（WesternMichiganUniversity）为学校高层管理人员设计的考核指标主要包括：

提升和支持学生成长与发展；

荣誉的差异化和机会的平等化；

培养一种有效的校园文化；

支持学校的改变；

激励、关注和支持学校教学的改进；

有效的领导和管理工作人员；

有效的行政管理，关注学校的财务和设施；

提供一个稳定有序的工作环境；

培养有效的校园交流关系；

与校董事会进行有效的联系。

美国高校校长的考核结果，主要用于决定他们是否留任和对薪酬方案进行调整。

（二）相关理论

1.公共受托责任

经济责任审计是我国高等教育政治经济体制改革和高等学校快速发展的产物，体现了受托管理的特殊要求。

高等学校经济责任审计产生和发展是公共受托责任理论等在高校中发展的运用和体现。

美国总审计局（GAO）认为，公共受托责任是指政府和公共机构受托管理并有权使用公共资源，并向公众说明其全部活动情况的义务。

最高审计机关亚洲组织（ASOSAI）认为，公共受托责任是指个人或管理当局受托管理公共资源，并说明其履行所承担的财务、经营和计划责任的义务。

蔡春（2006）等认为，公共受托责任是按照特定要求或原则经管受托公共资源并报告其经营状况的义务，包括行为责任和报告责任两方面。

2.权责一致原则

丹尼斯.朗（Dennis.H.Wrong）在《权力论》中对权力概念进行了界定，他认为，权力是某些人对他人产生预期效果的能力，权力概念表明了权力的有意性、有效性、潜在性。

弗兰奇（French,J.R.P）、雷文（Raven,B.H.）等人认为，校长的权力是其职位权力。

“校长职位权利力”是指校长运用职位权力支配下属思想和行为的正式权力。

黄葳认为其包括奖赏权、强制权和法定权。

权责一致原则是指在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则。

即权力主体履行的责任要与其所拥有的权力相当。

麻宝斌、郭蕊在《权责一致与权背离：

在理论与现实之间》一文中指出，权责一致具体包括以下两个方面：

一是责任主体必须拥有足够能使其履行责任的权力，没有足够的权力，责任主体就无法顺利履行责任，权力无法脱离责任而单独存在，否则，这种权力就是非法的或是不合理的；

二是权力的授予必然伴随着责任的规定，行使何种权力就应承担何种相应的责任，权力主体如果拥有的权力大于或小于应履行责任所需要的权力，就意味着一部分权力在责任之外或没履行相应的责任，是对责任的侵犯或逃避。

3.过程监督原则。

孟德斯鸠（Montesquieu.C.L.deS.1700）认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。

”袁曙宏（2009）在《加强对行政运行的制约和监督》一文中指出，任何权力都有其运行过程，没有运行过程，权力就不能产生效应，权力的巨大支配作用就体现其运行过程中。

权力只有在运行过程中才会被滥用。

对权力监督的重点应放在对其运行过程的监督上。

李传旺（2006）指出，权力运行过程一般包括决策过程、实施过程和评价过程。

加强对决策过程的监督是防止决策失误的重要措施。

因此，要防止权力滥用，就必须加强对权力运行过程的监督和制约，为权力运行设定必要的界限。

过程监督是现代监督制度的内在要求。

何科君（2008）在《人大财政监督之问题与对策》一文中指出，监督应当是一项连续性活动，而这种连续性要通过系统的过程监督来具体实现。

在整个监督过程中，过程监督是积极、主动的监督，加强过程监督可以随时弥补规章制度的漏洞，发挥监督的补充功能，控制行权中的不规范行为，提高监督的效率。

过程监督机制主动针对权力运行的全过程进行监督预防，可以有效控制萌芽或发展时就得到治理。

朱光磊（2011）《过程防腐》一文中提到，一个着眼全局，一个能充分反映和体现监督与治理客观规律体系、全过程、多功能的，包含对权力运行过程和权力运行过后的监督。

高山（2005）《国家权力的制约监督》一书中指出，中国传统的政治行政、行权过程存在一个明显缺陷：

重制度的制定，轻程度的完善；

重事后的惩治，轻过程的预防。

（三）简要述评

高等学校作为一种特殊的组织，和党政机关、国有企业都有很大的不同。

高校校长受托管理公共资源，在有权支配公共资源的同时还有报告的义务。

在缺乏一个明确的制度要求高校校长向公众报告受托责任时，通过经济责任审计方式发布审计报告向社会公布高校校长受托责任的履行情况，是非常必要也是非常有意义的。

在为数不多的文献当中，多从高校经济活动角度研究审计内容、对经济活动的结果进行评价、把对高校的审计和对个人的审计混为一谈，而从职责和权力、过程监督视角研究高校校长经济责任审计的文献则寥若星辰，这恰恰可能是未来研究取得突破和创新的切入点。

三、高校校长经济责任和经济权力理论分析

（一）根据公共受托理论和《高等教育法》中有关规定科学地界定高校校长应承担的经济责任

我国高等学校领导体制是党委领导下的校长负责制，实质是确立党委在高校的核心领导地位，同时充分发挥校长在学校的重要作用。

党委统一领导学校的工作,支持校长独立负责地行使职权,这是我国高校领导体制的最基本、最显著特征,也是中国现代大学制度最重要的内容之一。

根据1999年开始实施的《中华人民共和国高等教育法》规定，高校校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。

高校是一个提供公共产品的机构,其经费来源主要来自政府和学生缴费,高校校长受托管理高校，作为高校校长有责任进行有效的经济管理并报告其经济管理的结果。

我们认为，高校校长经济责任从大的方面来讲是依法、高效管理经济，做好高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新各项工作。

具体是指高校行政负责人因担任校长而管理运用财政资金、国有资源、其他有关基金和资金，对高校的财务收支、国有资产管理、预算管理、专项资金管理、重大经济决策、基建项目管理、校办企业管理和学校科学发展等方面应当履行的职责和义务。

（二）高校校长为履行经济责任必须具有的经济权力

高等学校校长权力主要由下列部分组成：

1.决策权。

包括直接的决策权和参与决策权。

直接决策权是指主持校长办公会议或者校务会议，对于应由这些会议决定的事项，拥有最终决策的权力，并体现在对学校教学、科学研究、学生思想道德教育、预算内经费开支等日常事务的决定上。

参与决策权是指对提请党委会或职工代表大会等决定的事项，作为校长可以决定哪些事项是否提请讨论或在党委会等决策机构发表自己的意见。

2.执行权。

具体负责组织实施法律、法规、上级有关决定，党委会、教职工代表大会、校长办公会或者校务会议决定的事项。

可以细化为资源分配权、审批权、调控权等。

3.监督权。

对有关经济事项实际完成情况进行监督检查。

可细化为检查权、处理处罚权。

对称性

高等学校校长的职务、权力、责任是密切相关、相互依存、相互制约、不可分割的整体。

职务是法定地位所决定的，是身份的象征；

权力是由任命机关为保证能够履行职能所赋予的强制性支配力量；

责任则是为了约束和制约在行使职权时，按规定所必须承担的义务。

承担的经济责任和应有的经济权力二者应当对称。

权力超越责任会使权力膨胀，产生腐败的危险；

有责无权会使责任无法履行。

（四）当前高校校长在行使经济权力和履行经济责任中存在的问题

一是有的高校校长并不清楚自己拥有的经济权力和应履行的经济责任。

二是经济权力和经济责任不是完全匹配，经济权力超越经济责任的现象比较普遍；

三是高校校长能否有效行使经济权力、履行经济责任，并不是主要依靠法律、法规的授权，而是看其是否“强势”，是否具有“政治影响力”。

如果是所在高校有一个“强势”的党委书记，校长很可能就会是有责无权。

四、高校校长经济责任审计存在的问题

高校校长经济责任审计能否取得预期的效果，不仅和审计主体（审计部门）密切相关，也和审计客体（高校校长）密切相关。

高校校长经济责任审计中存的问题，既有高校校长本身的问题，也有审计部门存在问题。

两者互相影响，互相交错。

只有解决好两方面的问题才能最大程度发挥好经济责任审计的功能。

（一）高校校长自身在经济管理中存在问题

1.不依法履行职责。

高校校长虽然作为学校法人，是有效进行经济管理的第一责任人，但在实际工作中高校校长往往把很多的精力投入到学术研究或对外公关上，对作为校长应当承担的经济管理职责没有很好的履行，导致内部管理问题丛生，如预算编制不科学不完整、预算执行不规范、支出超预算；

往来款项长期不清理；

固定资产账实不符、校办企业长期亏损；

对外投资不规范等。

2.不规范行使权力。

决策权行使不规范，决策前不认真调研，决策过程走形式，重大事项不集体研究、个人“说了算”，超范围决策，将本应该通过党委会或教职工大会通过的事项自行决策等。

执行权方面表现为不认真执行法律法规、上级决定、党委会职代会通过决定，财经法纪意识淡薄。

监督权方面表现为对职责范围内的工作不经常监督检查、审批不严格、发现问题不及时依法处理。

（二）高校校长经济责任审计中存在问题

1.审计范围偏窄。

针对财务管理领域进行审计的内容多，涉及校长经济职责履行情况和权力行使情况的内容少。

很多时候是把财务收支审计和经济责任审计同步进行，同时下发经济责任审计通知书和财务收支审计通知书，在实际的审计中以财务收支审计为主，以财务收支审计的结果来评价校长的经济责任。

2.审计取证不到位。

经济责任审计获取的审计证据和财务收支审计所获取的证据雷同，往往没有成为对高校校长问责问效的依据。

审计证据和高校校长个人没有直接相关，表现为重在对经济事项的结果进行取证，没有对经济事项发生的过程取证；

重在对经济事项本身进行取证，没有对影响经济事项的高校校长权力行使情况进行取证。

3.审计评价不科学。

评价体系和评价标准不适应高校的实际情况，评价时很难界定哪些是校长的责任、哪些是集体领导的责任，无法将校长的经济管理行为和校长应承担的个人责任相联系。

另外作为校长如果要对某种事项承担责任，究竟要承担多大的责任，也难以量化。

4.责任追究不到位。

在开展的诸多校长经济责任审计中，除了校长本身有经济问题受到刑事处罚和党政纪处分，很少有校长因经济管理混乱或经济管理不到位造成损失而被追究责任，审计的威慑力无法得得到体现。

如组织部门、纪检部门等职能机构虽已借鉴审计部门出具的经济责任审计报告的结果，但出于某些原因考虑无法体现审计结果的运用情况及责任追究，加之未能及时与审计部门交流、反馈，在一定程度上影响了经济责任审计功能的发挥。

五、高校校长经济责任审计存在的问题原因分析

（一）高校校长经济管理职责不明确

虽然《高教法》规定了高校校长的职权，但是高等教育近年来发生了很大的变化，《高教法》规定的高校校长职权已经无法适应形势的需要。

同时作为政府或有关职能部门在任命高校校长的