浅析城市公共交通改革发展之路.docx

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浅析城市公共交通改革发展之路

浅析城市公共交通改革经营之路

近年来，伴随着我国经济改革不断深化，市场化程度日趋加快，全国各行各业都在进行着关于适应市场、引入竞争、提高效率的大讨论,探讨与社会主义市场经济体制相一致的改革路子。

国家针对国有企业的改革发展制定了3年脱困的指导方针，要求涉及城市公用事业的企业,如公交、市政、自来水等要适当引入竞争机制.在这种大环境下，城市公共交通的改革被提上了议事日程。

我国曾实行了多年的计划经济模式，而今的市场化改革速度之快也是前所未有的。

对城市公共交通这一特殊的行业来说，在市场化进程中不能将城市公交企业视作一般的工商企业，因为公交不仅要考虑企业经济效益，维持企业生存和可持续发展，还要考虑到利用公交出行的主体是处于中低收入的工薪阶层,只有解决好广大市民的日常出行问题，才能谈得上一个城市政治、经济、文化等各个方面的可持续发展。

可喜的是，为了贯彻落实党的十六大精神和《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,促进城市交通与城市经济社会的协调发展，对于城市公交必须优先发展（建设部《关于优先发展城市公共交通的意见》38号）精神都是有共识的.但是，结合我国国情，落实到具体工作上，又出现了诸多问题，正是这种矛盾，掀起了各地公交以及重庆公交市场化改革的浪潮。

本文试图从以下几方面予以浅析.

一、当前我国城市公交企业改革的背景和深层原因

　　公共交通是一个城市的基础行业，是城市的生命线，它具有生产性、服务性、公益性等几大特点，极大地影响着城市经济的发展。

随着我国经济改革的不断深入和市场经济体制的确立，公交管理体制中的深层次矛盾逐渐暴露。

公交企业属国有企业，企业经营发展资金不足造成了公交企业进入两难境地，政府越是不投入，公交车辆越是无法更新、增加，线路无法开辟，客源下降，就连生产资金也无法满足，而城市公交的潜在作用却使企业不得不经营下去。

伴随着其它行业改革力度的加大,公交行业却仍然延续着计划经济模式运行，企业普遍存在竞争能力不强,市场化水平较低的现象，致使许多城市的公交企业困难重重，车辆破旧,严重影响了居民的生活和乘车环境,企业自身的生存和发展也举步维艰，无法适应社会主义市场经济的要求。

其发展陷入困境的主要原因有:

（一）政企不分,即体制问题。

公交属于企业,其任何经济活动都应在一定的范围内遵循市场规律，而事实上，现在的国有公交企业的经营活动却被政府部门控制着，如增车开线、票价制定、人事安排等等，缺乏自主权，但公交优先即“人民大众优先"发展的政策却没有充分落实，公交企业依然受到计划经济体制的束缚;

（二）投资渠道单一，建设与发展资金紧缺.虽然各地公交进行着改革，但力度不大，部分城市引进了外资或成立了新的公交企业参与到了市场中来，但由于我国公交行业的无法可依，政策不明朗,再加上经营利润的原因,企业融资、扩资范围依然不宽，多元化投资没有真正实现，国营公交企业仍是市场的主体，则公交的发展还得靠政府的投资和政策；

（三）市场秩序问题。

城市公交属公益事业,大部分城市公交的主管部门是公用事业局或交通设施管理部门。

由于城市区划问题，公交企业往往与属交通部门管理的城乡客运企业存在线路交叉问题，而城乡客运企业一般是实行个体承包经营，其利益保护主义与经营的无序性造成了城市公交的客源下降、矛盾不断,造成了严重的资源浪费；

（四）公交票价严重背离市场原则。

在国际市场、国内市场油价及原材料猛涨的情况下，公交票价没有明显的提升，企业处于亏损状态下经营，企业经营困难；

（五）车辆、设施、设备老化,企业更新改造任务艰巨;

（六）企业社会负担重，如重庆公交要肩负全市数十万70岁以上老年人免费乘车和盲人及革命伤残军人的乘车费用,加之企业本身富余人员多，历史包袱沉重,使公交企业发展缓慢。

二、部分城市公交现有经营模式

（一）集团化经营。

目前，一部分城市公交依然是一家经营，为适应企业发展，引进外资,内集资金，实行股份制改革。

这种发展模式的好处是避免了企业间的恶性竞争，有利于充分利用资源，统一规划设置，避免了重复建设和资源浪费，也有利于行业管理.但是,集团化经营也有不利之处:

缺乏必要的竞争,阻碍公交市场的良性发展，也不利于公交企业自身的发展和改进，其发展速度将会在短期内难于满足快速增长的市场需求。

（二）个体承包经营型。

在我国新兴的小城市，这是一种普遍行为，在大中城市，一些偏远线路上，也存在个体承包经营的方式。

承包经营曾为培育公交市场、解决国营公交企业资金短缺、扩大就业和方便居民出行作出了巨大贡献,但个体经营是以经济利益最大化为原则的，主管部门不一致和缺乏充分的监督造成公交市场混乱，服务质量低下，票价高低不一，投诉不断，所以在我国大中城市中，个体承包经营正逐步消失。

（三）实行市场准入,政府授权经营.这是各地看好的公交改革方式，即任何一个企业只要有足够的资金并给予政府相应的承诺，就可以取得部分线路的经营权,由政府授予其一定的经营期限。

这种方式曾吸引了大量民间资金进入公交市场，也繁荣了公交市场。

但是,不足之处是：

车辆过快增长，超过了客源增长率，使得市场竞争秩序变乱；企业数量过多,市场过度分割,也与建设有序竞争的公交市场不相适应。

加之有些企业本身不是从事公交行业的，缺乏行业经验,在社会上引起了消极的影响。

三、当今世界主要发达国家和地区公交企业的经营及模式

（一）美国：

二战结束后，美国经济开始快速增长，由于城市分散及城区面积过大，导致小汽车数量与日俱增，公共交通逐步萎缩，客运量大大减少,公交企业出现大面积亏损，难以维持.美国政府面对这种情况,开始大力扶持公交企业，各级政府对公共交通实行大量财政补贴，有效地阻止了城市公交的滑坡。

为发展公共交通，美国于1964年颁布了《城市公共交通法》,1970年通过了《城市公共交通扶助法》,并随着城市的发展对其逐步修订完善，为城市公共交通的发展提供了法律、规划和补贴保证。

美国政府还通过税收、票价补贴、公交优先、限制小汽车等杠杆鼓励人们乘坐公共交通工具。

　　美国的公共交通由各级政府投资,并给予优厚的政策和补贴。

美国城市公共交通的资金来源是客票收入，有5％是联邦政府补贴,其余由州政府和市政府等部门补贴。

日常管理有法可依.

（二）巴西:

巴西库里蒂巴是城市规划和开发计划做得最好的城市之一.库里蒂巴把10家独立的巴士运营公司协调在统一的模式下运营，由政府的管理公司进行统一管理调度,其解决方案的主要改革是各巴士运营公司按运营公里数而不是运载的乘客量来获取报酬，这一措施促成巴士运营公司间的平衡分配，消除恶性竞争，使库里蒂巴的公共交通系统发挥着与地铁系统极其相似的作用.乘客一次购票进入系统,巴士线路发车调度的精心安排，使各线路之间的换乘方便、准时和可靠。

巴士专用路的造价低廉，线路还可以利用普通的城市道路,没有大规模的开挖和隧道维护工作，采取适当的交通控制措施可以为巴士运营提供优先通行,保持巴士专用道上车辆的速度。

库里蒂巴公共交通系统的另一个优势是对巴士的容量进行合理的调整，以满足不同线路的客流量需求：

大型的双铰接巴士使用在客流量大的线路上，小型巴士用于客流量小的线路和支线线路上,使系统保持较高的实载率，以减少公共交通的运营成本。

（三）法国：

法国的公共交通是以国营为主，依据1982年颁布的交通法，各级政府都成立了交通委员会，由市长负责本市公共交通工作。

交通法明确规定公共交通所承担的各项义务都属于政府的工作。

巴黎的公交总公司就属于国营企业,负责全区的地铁、市郊快速铁路、公共汽车和轻轨交通的运营管理,并承担了巴黎80％的客运量，其余的则由法国国营铁路公司和私人客运企业承担.即国营为主,其它方式为辅。

法国各级政府都对公共交通极为重视，在财政上优先对其进行补贴的投资，依据交通法建立了公共交通税,从而保证了公交发展的资金来源,其主要收入有三个方面：

客运收入、税收、政府补贴。

　　（四）香港：

香港的私人交通和公共交通都很发达，但近年来为解决交通阻塞和环境污染问题，香港政府开始重视发展公共交通。

政府除设有专门的管理机构,还有一个民间性的交通咨询委员会协助政府执行任务，提供意见。

　　香港政府建立健全了一整套有关公共交通的法律法规体系，充分明确了政府与企业各自承担的义务和权利。

政府允许企业在兼顾企业与社会利益的基础上按乘用者自付的原则确定具有竞争力的票价，政府对企业利润有严格的限制。

企业采用线路专营的方式经营。

香港公共交通取得了一定成绩。

四、对重庆公交发展前景的讨论

（一）改革后的公交企业

重庆市公共交通控股（集团）有限公司，于2002年6月11日正式挂牌成立，是市政府出资组建的国有独资企业,对其全资、控股和参股企业的有关国有资产行使出资人权利，依法进行经营、管理和监督，并相应承担保值增值责任，主要从事资本运作和资产经营及管理.集团所属19个单位、部门,其中7家公交营运公司经营公交线路350余条，营运车辆6000余辆，日运载量480。

4万/人次，公共交通出行分担率为27%，使重庆公交在城市发展中占有极其特殊的地位。

按照现代企业制度的要求，市政府对重庆公交集团经营范围和方式进行了三个授权：

即账面资产授权、无形资产授权和运营线路、运力调配及土地整合权的授权。

同时，给予一定的财政国资扶持政策和税费优惠政策.两年来，公交集团走出了“国有主导、政府扶持、线路专营、适度竞争、多元投资、渐进发展”的经营模式,先后组建了巴士股份有限公司,整合了汽车维修公司、物资供应中心、站场公司等，实施了IC卡收费系统和电脑语音报站系统,公交经营的整合，带来了显著的成效。

但是，由于过去公交优先的理念未能真正得到落实，公交基础设施欠账太多,场站设施建设严重滞后，主要表现为：

（1）城市建设规划未与公交基础设施同步规划，同步实施，公交场站缺口达到57。

88％,车辆保修场地缺口达到51.23%。

（2）公交没有对道路的专用权和优先使用权,也没有“时间"和“空间”上的优先通行权；公交运营速度低、正点运营率低、发车频率低、服务水平低，吸引力不强.（3）城市道路网密度不足，分布不均衡,线网重复率达到20％以上，站址拥挤，资源浪费等等,诸多问题制约了重庆公交的持续发展.

（二）发展前景

重庆公交为全面落实建设部关于公交优先的政策和措施，制定了公共交通优先发展战略总体目标：

“全面提高公共交通综合服务水平，增强公交吸引力.建立不同运量、运速的多层次公交系统,推进大运量的快速公交系统建设。

为市民出行提供高质量的乘车服务,为重庆经济可持续、快速发展提供保障”.

1、提高市民机动化水平，增大线网覆盖率

据重庆市综合交通调查显示：

公共交通分担率为27％，建成区范围内，公共交通线网密度为2。

33公里/平方公里，线网覆盖率为64%,规划主城区范围内，公共交通线网密度为0。

35公里/平方公里，线网覆盖率为38%，万人拥有公交车数8。

5辆。

与建设部标准和其它城市相比处于较低水平。

根据重庆是多中心，组团式的地理特点及向心交通需求突出的特点,公交线路网络按“快速公交线路+常规公交线路+区域公交线路”的模式，初步形成多中心,组团式,射线环状式的公交线网结构，建立层次分明，功能清晰,换乘方便，交通畅通的公交线网体系.规划在2010年全公交分担率上升至40％；建成区线网密度增加到4公里/平方公里，线网覆盖率扩大到93%；万人拥有公交车达到18辆，使公交车总数达到10000辆。

中级以上客车达到40%。

2、设置公交专用道，建立快速公交系统

“公交专用道"是实现公交优先的主要载体.公交拥有专用道的使用权和优先权,是公交提高运速、运量的根本保障.建立大运量的快速公交系统（BRT），在专用的道路空间运营,由专用信号控制的交通方式,是重庆公交的近期目标.“重庆巴士快速交通项目研究报告”已得到国内外知名专家认可.建议尽快建成主城区客流聚集的东西向和南北向呈“十”字形的两条快速公交走廊线，有效缓解主干道的客运交通压力，并成为公交客运系统的核心。

3、加大政府投资建设的力度，完善场站配套设施建设

建设部38号文中指出:

“公共交通场站是公共交通的基础