国际法视野下的北极环境法律问题研究Word下载.docx
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北极地区的陆地部分已经被加拿大,丹麦,芬
北极地区在现行国际法上可以划分为上述八国的陆
地领土,其陆地领土所有的领海,专属经济区和大陆
架以及未被上述区域所包括的公海部分,唯一的例
外是挪威所属的斯瓦尔巴群岛.①
自俄罗斯在北极海底插旗后,国际政界,学界和
环保主义者为缓解北极冲突竞拟良策,较为普遍的
是建议按照《南极条约》的模式谈判签署一个"
北极
条约"
.所谓南极模式,主要指领土冻结和非军事
化.但笔者认为,南极模式北极化是行不通的,原因
如下:
第一,所谓的北极地区和南极条约制度中规定
的南极地区不一样,并非一个国际法上的概念,而仅
仅是一个通常意义上的地理概念,它和南极地区的
*收稿日期:
2009—03—18
基金项目:
国家社科基金"
海洋法视角下的北极法律问题研究"
（O8BFXO81）
作者简介:
刘惠荣（1963一）,女,山东济南人,中国海洋大学法政学院副院长,教授,博士生导师,主要从事国际环境法研究.
①1920年《斯瓦尔巴群岛条约》一方面承认挪威对该地区充分和完全的主权,一方面明确了各缔约国国民自由进入,平等经营的权利,形成
种独特的法律制度,并且规定该地区为非军事区.
1
最大区别是,南极地区是陆地,并且是地球上现存的
唯一一块无主地.为了避免由此产生的冲突,国际
社会通过南极条约体制,冻结了国家对南极的主权
主张,并在该条约体制下有限度地利用南极并对南
地,岛屿主权领有的前提下,依据《联合国海洋法公
约》的规定将区域划分为领海,专属经济区,大陆架
和公海.八个国家对陆地和领土享有主权,对专属
经济区和大陆架享有主权权利（斯瓦尔巴群岛例
外）.简言之,北极地区的国际法地位在现行国际法
制度（领土主权和海洋法）即可确定,而南极地区则
需要特定条约制度来调整相关国家的利益.
第二,《联合国海洋法公约》已经广泛运用于北
冰洋,有些条款,如《公约》第234条对冰封海域的管
理规定,②就是专为北冰洋地区而设计——该条款
主要内容是针对沿海国对冰封区域的环境保护.
第三,北极地区的许多双边或多边协议也受《联
合国海洋法公约》影响.例如,北极环境保护战略
（AEPS）就是参照《公约》制定,海洋法的原则在
原则,放弃已经基于海洋法而享受的权利,去接受新
专属经济区冻结起来,让渡于国际社会重新分配.
非但如此,当前北冰洋各国考虑的是如何扩张大陆
架到350海里处乃至更远.
第四,南极模式的另一个内容——非军事化,在
北极也不太可能成为现实.今天的环北冰洋地带,
已经密布核武器,是全球军事化程度最高的地区.
北极地区的国际条约涉及到环境保护,资源开
发及其它有关人类共同利益的诸多问题,环境问题
经影响到人类社会生活的各个方面,与此同时,其自
身也面临着一些问题,一个引起关注的问题就是国
际法体系中出现了很多相互冲突,相互矛盾的规则,
这被西方国际法学者称为国际法的不成体系（frag—
所涉及的诸多国际条约在条约的主体,适用范围,条
约权利和义务等方面的规定并不一致,分别在不同
层面上规范人类在北极的活动,形成了条约的冲突,
明显地体现了国际法的这种不成体系的原则.
二,与北极有关的国际环境法律制度
现阶段很多国际条约环境保护条款与北极有
关,或者适用于北极地区.最主要的包括《斯匹次卑
尔根条约》（以下简称《斯约》）和《联合国海洋法公
约》（以下简称《公约》）.此外,还有许多关于资源,
环保等方面的条约和协定.
目前还不存在一个专门为保护北极环境制定的
律支持,如《公约》,《防止海域污染的保护条约》等,
但是这些法律文件没有一个是专门针对北极整个环
境污染问题所做出的,大都为解决在全球出现的环
境问题而制定,在治理北极问题时从中寻找相关文
有直接的联系,但是由于其所规制的环境领域具有
针对的环境问题中,北极还具有特殊的地位和作用
（如气候变暖问题）.这些条约虽然从一定程度上对
保护北极环境有所帮助,但是很少考虑到北极的原
始生态环境和对破坏的承受能力与地球上的其它区
域相比要更加脆弱,同样的污染对北极地区的影响
要比对世界其它地区的影响要更加严重这样一个特
殊情况.
目前对北极较有针对性的条约主要集中于三个
方面:
大气和气候的国际保护,海洋环境的国际保护
以及生物多样性的国际保护.
（一）适用于北极的国际环境条约
1,保护大气和气候的国际环境公约:
《保护臭氧
层维也纳公约》及其《关于消耗臭氧层物质的蒙特利
尔议定书》,《远距离跨界大气污染公约》及其议定
书,《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》.
2,海洋环境保护的公约:
《公约》的特别及一般
性规定,防止船源污染的公约,《防止倾倒废物及其
他物质污染海洋公约》,《伦敦公约》,《公海捕鱼和生
物资源保护公约》,《国际捕鲸管制公约》,《跨界鱼类
和高度洄游鱼类种群养护与管理协定》.
3,有关生物多样性保护的公约:
《生物多样性公
约》及《生物安全议定书》,《濒危野生动植物物种国
际贸易公约》,《关于特别是作为水禽栖息地的国际
重要湿地公约》,《保护野生迁徙动物物种公约》,《联
合国防治荒漠化公约》.
（二）专门性的北极环境条约及文件
~1982年《联合国海洋法公约》第234条冰封区域:
沿海国有权制定和执行非岐视性的法律和规章,以防止,减少和控制船只在专属经济
区范围内冰封区域对海洋的污染,这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险,而且海洋环境污
护和保全
2
直接和北极相关的国际环境法主要是以北极国
家为主制定的保护北极物种的条约和其他国际法文
件.北极有丰富的物种,北极熊,海豹,各种各样的
候鸟等.为保护这些物种,许多国家参与制定了一
系列条约,旨在保护北极物种,遏制在开发北极过程
中对北极物种带来的伤害,保护北极生态平衡,保护
北极环境.这些条约和协议,按照保护对象的不同,
大概可以分为两个方面:
1,关于保护候鸟的协议:
1974年《美日关于保
护候鸟协议》,1936年《墨西哥与美国保护候鸟协
议》,1916年《美英（加拿大）保护北极亚北极候鸟协
议》,1926年《苏联和美国签订的保护北极候鸟及其
生存环境协议》.
2,关于保护北极哺乳动物的条约:
《保护毛皮海
豹条约》,《国际捕鲸管制公约》,《北极熊保护协议》.
这些都是多边条约,参与的国家较多,以及2000年
美国,俄罗斯《养护和管理阿拉斯加一楚科奇北极熊
数量协定》.
另外,《北极环境保护战略》是由八个环北极国
家之间合作,于1989年由芬兰发起的,1991年在芬
兰罗瓦涅米召开的第一届保护北极环境部长会议上
作为宣言通过.此宣言制定了一项联合行动计划,
在这项联合计划中,极地八大国要合作进行科学研
究以确定污染源,污染途径,以及污染的影响,并共
享数据.优先治理的污染为难降解有机污染物,石
油,重金属,放射性以及酸化引起的污染.而且,北
极国家同意对开发活动的潜在环境影响进行评价,
采取措施控制污染物,以及降低污染物对北极环境
造成的不利影响,另外还包括特殊关照传统的和文
化的需求,当地居民与土着居民的价值观和习惯等.
从上文对和北极有关的国际环境法律制度体系
的总结可以看出,虽然各国际条约也都覆盖到了北
极,但由于北极地区所有的陆地被八个独立的在北
极拥有领土的国家控制着,各国政治独立导致了这
建立关于环境保护的双边或多边条约,例如1911
年,美国,俄国,日本和英国共同签署了一项关于保
护海豹的条约,以及1973年由加拿大,丹麦,挪威,
是基本上类似的专门针对保护北极环境而进行的立
法活动并不常见,并且形成的条约的约束作用也只
环境保护的法律体系由一系列的软法（即没有强制
性的法律）组成,例如I991年签订的《北极环境保护
宣言》和1991年正式签署的"
北极环境保护战略"
共
区的环境保护中发挥着越来越重要的作用,但是由
于这些条约的约束力有限,导致其适用效果受到一
定影响.
三,北极的环境法律冲突及其在国际法中的解
决途径
（一）北极环境法律的冲突问题
1,条约冲突
北极地区涉及诸多国际条约,这些条约在条约
的主体,适用范围,条约规定的权利和义务等方面的
国际法文件中并没有明确的界定,现有关于条约冲
际法文件采用的是广义的界定,国际法委员会在其
发布的《国际法不成体系问题:
国际法多样化和扩展
引起的困难》中,"
采用的是一种比较宽泛的冲突概
念,即两种规则或原则表明对一个问题不同的处理
方式的情形"
.《维也纳条约法公约》第3o条的标题
是"
就同一事项先后所订条约缔约国之间的权利义
务应依下列各项确定之……"
采用的都是比较宽泛
的标准.因此,广义而言,如果一项条约的规定将导
致或可能导致对另一项条约规定的违反,或者一缔
约国无法同时满足两项条约中规定的要求,就可以
是《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴群岛条约》的冲
突问题,主要涉及到缔约国的不同以及在1920年
《斯约》缔结时由于尚无大陆架的概念,因此在其中
也没有明确的规定条约适用范围是否包括周边的大
陆架和专属经济区,从而产生的争议.
2,国内法与国际法的冲突
环北极国家尤其是其中在北极有领土的国家,
出于自身国家利益的考虑,在制定和北极相关的法
律时,一般都会突出本国的主张,维护本国的权益,
而这些法律往往会和国际法上各国所共同认可的一
些规则发生冲突.
北极法律秩序中针对某一领域多个条约同时适
用的情况在很长时间内仍然会存在,《斯约》自1920
并未规定有效期,何时失效取决于缔约国的协商一
致.而《公约》自1994年生效以来,迄今已有155个
缔约国,是最具普遍性的关于世界海洋事务的国际
公约.同样,除非全体缔约国一致同意废止或以新
个条约将同时存在,条约的冲突也将长期存在.
（二）条约冲突的传统解决方法在北极环境法律
3
问题中的局限
传统的条约法原则和国际法相关原则在解决北
极法律冲突中可以发挥一定的作用,例如对于基于
《公约》第234条冰封区域所制定的沿海国特别法
律,就不能定性为和国际法相冲突,而应视为一种特
条约冲突的规则或方法.例如,《维也纳条约法公
约》所确立的体系整合原则,特别法原则,后法原则,
等级原贝0.另外,国际组织间的合作和国家间的协
也有一定的局限性,即忽视了北极环境法律冲突缘
起于北极国际法体系的零散性,缺乏权威性和不确
定性.因此,欲寻求北极环境法律冲突的进一步解
决,还是需要再引入新的分析方法和思路.
（三）国际法不成体系:
剖析和解决北极环境法
律冲突的新思路
现代国际法体系充满了具有不同程度的法律一
体化的普遍性的,区域性的甚至是双边性的体系,小
体系和小小体系.[5存在于这个体系内部的各种规
范和制度之间并没有形成一种结构上的有机联系,
它们互相冲突,彼此矛盾,就像堆积在一起的"
玻璃
碎片"
.联合国国际法委员会将这种现象称为"
国际
法的不成体系"
.这些冲突导致了在适用国家法规
则方面的困难,使国家可能遇到必须遵守相互排斥
的义务的情况,从而引起国家责任与国际争端.
国际法从其产生就不是一个统一的法律体系,
不成体系性也不是现代国际法才有的结构特征,国
际社会是一个由众多主权国家组成的高度分权的平
行式社会,没有一个超越国家之上的世界政府的存
在.国际法以平权社会为基础,依国家同意而产生,
不存在具有等级结构的统一立法机制,各种立法活
动相互独立,体系结构缺乏统一性,规范的重叠与冲
突现象难以避免,不同规范间的关系由于缺乏权威
界定而处于不确定状态.
不成体系是国际法体系的固有的结构特征,但
只是在国际法发展越来越多样化和扩展的条件下才
凸现出来,并成为影响国际法适用效力的严重问题.
对于一个本身就是无组织的法律体系来说,它的内
部协调性往往是与其体系的膨胀,规范的增加成反
比的.
现代国际法呈现多样化的发展,最重要的标志
之一是在国际关系的不同领域和世界不同区域层次
上形成大量的诸如国际环境法这样的"
次级法律体
系"
即国际环境法本身有"
一整套有序的行为规则,
程序规则和定位规则,它为事实关系的特定领域构
4
成了一个自我封闭的法律圈子"
因此也被称为国际
法上的"
自足制度"
o[6]（P202）自足制度的大量出现,意
味着某些部门性或区域性的国际法制度实际上已经
是,这种小范围内的统一性,却带来国际法在大范围
内的不成体系性.
造成国际法不成体系的原因是多方面的,而北
极环境法律冲突实际上是国际法不成体系性在北极
明显的国际法不成体系的特性,同时国际法不成体
系也揭示了北极环境法律冲突的原因.
1,对北极影响比较大的《公约》,《斯约》,北极国
际科学委员会章程（"
八国条约"
）和北极环境保护战
略等,各自的订立主体,缔约目的,适用范围等均不
同,在制定时并没有考虑过和其他条约的协调一致
问题以及统一问题,因此在实行中必然会在交叉管
辖的领域产生冲突.
2,北极本身就是一个多维的国际法规制对象,
涉及到海洋,环境,资源,科研等诸多不同的国际法
领域,因此国际环境法,海洋法,斯瓦尔巴群岛特殊
制度这几个在国际法层面都具有自足性（self—con-
tained）在其中交叉纵横,都在发挥作用.
3,北极缺乏一个权威的区域性或全球性的国际
组织发挥立法作用,各种适用于北极的国际法律法
规令出多门,目的手段各异,而各国的专门立法也缺
乏国际组织的监督与制约,不同国家基于自身利益
的考量,势必在不同国际环境法规则的制定,解释和
适用中选择不同的价值取向,行为方式和应对策略,
从而导致不同国际环境法之间的冲突.
4,北极国家组织建立了一些关于环境保护的双
边或多边条约,而同一国家在不同时期根据不同利
益需要,可以在不与强制法相抵触的情况下,与任何
其他国家一起变更相互间已有的行为规则和权利义
务关系,从而导致先订规则与后订规则之间的冲突.
另外,代表国家参与不同北极地区环境法律规则的
为者受其自身所从事领域局限和所代表国内利益集
团的牵制,往往以不同法律文件间的冲突和相关法
律文件中的不连贯和相互矛盾为代价,在可争辩的
具体问题上保证最大可能满足他们自己的观点和要
求.可见,不成体系并不是一个新现象,由国际社会
的结构所决定,国际法本身就是一个无组织的法律
体系.
5,围绕北极产生了诸多全球化问题的出现,例
如北极作为极地的"
全球公域"
性质,上文所述的北
极不同于南极的特点（为主权国家包围,中间为国际
海域）,斯瓦尔巴群岛"
明确主权,权益共享"
的模式,
海冰融化带来的新岛屿的出现,新航道的出现,这些
对这些新问题所制定的国际法规则,从产生就具有
不成体系性.
随着北极海冰融化和其他环境变化,各国对北极
的深入探索和开发能力的加强,北极的国际环境法新
问题也会不断涌现,伴随着各国的争议,新的区域性
条约以及各国国内有针对性的立法还会出现,北极的
法律将进一步复杂化,多样化,北极的法律冲突在很
长一段时间内将有加剧的趋势,因此,国际法的不成
体系也就成为解析北极法律问题的理论工具.
（四）北极环境法律冲突的解决
国际法不成体系是国家法固有的缺陷,是由产
生和适应国际法的国际社会本身的结构特点决定
把握恰恰是正确认识北极国际法问题的特殊性从而
寻找正确解决道路的开始.我们要因势利导,利用
国际不成体系这一特性探索一种解决北极环境法律
冲突的解决途径,使之成为对于国际法来说虽有不
成体系性,但自身又具有自足性的体系,在这一体系
中,又存在不同维度的各种不成体系的条约群,国际
环境法,海洋法,群岛法都能在其中找到自己的位置
并且和谐相处,这些制度虽然具有自足性,但不应当
彼此孤立,这里面需要做的最主要的工作在于北极
路在于建立一种原则,将各个法律部门联系起来.
纵览目前能够解决北极相关争端的法律文件和
各国的执行情况,《公约》是平衡各签约的北极国家
之间利益的最有效的途径.在目前的争端中,除美
国之外的其他国家都已批准了《公约》.作为《公约》
的非签约国,美国在面对日益激烈的资源争夺中,大
约国的地位实际上是妨碍了美国保护它的海洋利
益.为了保护本国在北极地区的利益,各国都开始
重视《公约》,并期望从该公约中寻找到能够支持本
国主张的法律依据,以赢得在国际法院审判中的有
利地位以及获得国际社会的认同.
笔者认为,应从海洋法出发,以《公约》为基点,
创立专门针对北极的海洋法原则,并且使该原则能
够覆盖到环境保护,科学研究和资源开发等多个领
域.《公约》已经广泛运用于北极,有些条款的主要
主体是一片由主权国家领土环绕的海洋,因此,北极
问题实质上是海洋问题.虽然相关国家都认可《公
约》作为解决北极问题的出路,但各国却根据本国利
益对《公约》等条约进行任意解释,而且《公约》本身
亦存在"
缺陷"
.我们应当对其相关制度进行发展和
完善,尤其是可以从"
冰封区域"
特殊制度出发,争取
针对北极的情况创设一系列新的专门制度来解决北
部分,公约还需要解决和其它条约的冲突问题.
可见,北极的条约冲突远非一朝一夕能够解决的.
四,结语
2008年5月27—29日,北极沿岸国家丹麦,俄
罗斯,美国,加拿大和挪威五国代表在格陵兰岛的伊
部长级会议,会议通过了《伊鲁利萨特宣言》,五国在
《宣言》中声明,"
我们认为没有必要再建立一个新的
广泛性的国际法律制度来管理北冰洋."
它们的这一
态度对于今后北极治理将有重要影响.《宣言》指
出,"
海洋法赋予了北冰洋沿岸各国重要的权利和义
务,涉及大陆架边界划分,海洋（包括冰封海域）环境
保护,航海自由,海洋科学研究及其他的相关事务."
以海洋法为主体的法律框架"
为五国和其他使用北
冰洋的国家提供了有效管理的坚实基础"
.五国表
示,他们将恪守这些法律框架,有序解决任何领土或
海域权力交叠产生的纠纷.《宣言》产生之后,世界
目光将聚焦于围绕海洋法的博弈.
参考文献:
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（1）1139.
[6]YearbookofInternationalLawCommission[Z],1982,Vo1.1.
责任编辑:
周延云
5
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