公共政策分析绪论.docx

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公共政策分析绪论

第一章导论：

公共政策分析的基本理论与框架

【内容概要】

工具书《辞海》这样定义“政策”：

“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。

”美国著名学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。

为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值，，改为“利益”。

公共政策的本质是社会利益的集中反映。

公共政策是某类政策主体。

如政府依据特定时期的目标，在对社会中各种利益进行选择与整合的基础上，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。

公共政策的基本功能有三个：

导向功能、调控功能与分配功能。

利益究竟分配给谁?

在通常情况下，下列三种利益群体和个体容易从公共政策中获得利益：

与政府主观偏好一致或基本一致者；最能代表社会生产力发展方向者；普遍获益的社会多数或绝大多数者。

公共政策分析的基本框架是：

公共政策问题的构建；公共政策方案的制定与通过；公共政策内容的实施；公共政策效果的评价。

第一节公共政策的本质

一、公共政策的概念

事实上，无论是对公共政策的理论探索还是实践层面的研究，都需要人们思考如下问题：

·公共政策主体为什么应该制定政策?

·公共政策主体为什么应该执行政策?

·公共政策主体为什么能够制定政策?

·公共政策主体为什么能够执行政策?

·公共政策主体如何制定政策?

·公共政策主体如何执行政策?

·公共政策主体如何制定最优化（满意）政策?

·公共政策主体如何在政策执行中获得最优化（满意）结果?

·公共政策主体实际执行政策的结果如何评价?

毫无疑问，要回答这些问题，首先要回答的是：

公共政策主体为什么应该制定（执行）政策?

即公共政策主体制定（执行）政策的目的何在?

通俗地讲，即公共政策的本质是什么?

1．政策

汉语中的“政策”一词，是由汉字中的两个字“政”与“策’’组合而成。

“政，，在中国古汉语中有“政权”、“政事”之意，如人们常说的“不在其位，不谋其政”。

“策”在中国古汉语中有“计策”、“策划”之意，如《战国策》中的“策”，是说战国时代各国发生政治事件时所采取的各种列策。

我国现代汉语对“政策”一词的解释，往往与路线、方针、策略相联系。

关于“政策”的定义很多，其中最有代表性的是工具书《辞海》对“政策’’的定义：

“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。

，，

《辞海》的定义中实际包含着四层内容：

·政策制定主体是“国家与政党”；

·政策存在的基本形式是“行动准则（规范）”；

·政策的目的是“实现路线与任务”；

·政策的时效是“一定历史时期”，

人们往往发现，在实际生活中为实现一定阶段的路线与任务而制定行为规范的主体绝不仅仅是政党和国家。

一般的社会团体或各类组织同样也存在着这种需求，不过是性质、范围和影响力不同而已。

《辞海》把政策主体仅限在“国家与政党”层面上似乎太窄，因为按照这种理解，并从我国的现实出发，只能说明政策所体现的是国家的管理行为。

2．中外学者对公共政策的界定

作为研究行政学和政策科学的基础，公共政策如何定义，受到了相关研究者的普遍关注。

然而，中外学者的认识与解释差别很大。

我们认为，十分有必要对这个基础理论问题进行认真研讨。

中外学者分别对公共政策的内涵，做出了如下几种比较有代表性的界定①：

（1）伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。

这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。

（2）拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。

这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别，但内涵过于笼统。

（3）托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。

这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在着偏差。

（4）国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。

其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等等。

这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。

但该定义没有把公共政策的本质反映出来。

①

（5）国内学者陈振明认为，“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。

”⑦这个定义外延了政策主体，包括了“其他政治团体”，同样也强调了政策是行动准则。

但这个定义既认为政策是政策主体所采取的政治行为，又说它是一种行动准则。

制定准则固然是政治行为，但政策实质是“行为”还是“准则”?

4．对戴维·伊斯顿界定的评价

美国著名学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。

③这个定义包含了四层内容：

·公共政策的实质是分配；

·分配的内容是价值；

·分配是面向全社会的；

·分配的行为与结果具有权威性。

需要说明，西方学者提出的“价值”一词，有着丰富的内涵，“它不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉、服务等等有价值的东西”④。

我国学者对“价值”的理解，与国外学者略有差别。

r女B《现代汉语词典》中说：

价值一是指“体现在商品里的社会必要劳动。

价值量的大小决定于生产这一商品所需的社会必要劳动时间的多少。

不经过人类劳动加工的东西，如空气，即使对人们有使用价值，也不具有价值”。

二是指“积极作用”，如有价值的作品。

这里，价值的第一个定义是从经济学的角度界定的。

实际上，从哲学、伦理学、美学与政治学的角度，学者的理解还存在着相当大差别。

一般地说，价值的大小总是按照满足人们需求的程度而确定。

马克思主义认为，人类活动可分为三类：

为生存而斗争、为享受而斗争和为发展而斗争。

①因此，人的需要可概括为生存需要、享受需要和发展需要。

美国学者马斯洛把人的需要分为生理、安全、社交、尊重和自我实现等五种需要。

简单地讲，这些需要可划分为物质需要和精神需要。

满足人类这两种需要的东西是什么?

显然是那些供人类生存、享受和发展的社会资源；通俗地讲是“好处”；规范地说乃是“利益”。

人们的一切努力都会与自身的利益有关。

二、公共政策的本质

1．“利益”是公共政策的核心要素

从中外学者研究公共政策理论的成果考察，人们选择了从制度、权力、价值、规范（非制度）、技术等多层面开展研究，其成果斐然。

从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。

为更有说服力地阐述我们这一认识，特摘录无产阶级革命导师马克思与恩格斯的语录，以说明利益研究对公共政策的重要性。

·“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。

”②

·“这三大阶级的斗争和它们的利益冲突是现代历史的动力，至少是这两个最先进国家（指英、法）的现代历史的动力。

”③

“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。

”④

“每一既定的社会经济关系首先表现为利益。

”⑤

“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。

”⑥

“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。

但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。

”⑦

“这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。

”

（1）

“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造成的。

”②

2．对社会利益的权威性分配

我们认为，假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。

也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。

政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

，

对利益的需求是人类行为的动因。

社会由无数个体组成，没有每一个个体的利益，自然也无从谈起社会的利益。

但个人只有在组织或社会中才能得到发展，个人利益必须同组织利益、社会和国家利益有效地结合起来。

无产阶级的利益原则是i个人利益、集体利益和国家利益是统一的。

一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从集体和国家的利益。

无产阶级获得政权后，每一项重大方针、政策的制定和实施，都要考虑到全社会的整体利益。

在承认每一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人们在承担对社会的责任和义务的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。

政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。

通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。

正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。

因此，我们主张可以在戴维．伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。

3．利益分配的基础及其动态性

与戴维‘伊斯顿的定义不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。

公共政策确实有分配利益的功能，但这种利益分配的基础是社会利益的增进。

如果仿照经济学的语言做一个类比，分配社会利益是分蛋糕，而这种分蛋糕的基础就是做蛋糕。

所以公共政策的实质之一是如何增进社会利益。

即使单从分配的逻辑上看，人们会沿着“分配’’的思路提出问题：

为什么应该这样分配?

为什么能够这样分配?

分配的结果是什么?

需要不需要再分配?

即人们既会关心分配前的状况，又要关心分配后的结果，以及若干其他的分配以外的问题。

分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的基础是选择利益和整合利益；分配的关键是利益落实。

从社会利益中，由利益选择到利益整合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。

公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。

（1）利益选择

政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。

作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。

在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，它们所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。

因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。

按照马克思主义的观点，在剥削阶级占统治地位的国家里，其政策从根本上讲自然是为少数剥削者的利益而制定的，它与剥削阶级的价值取向一致。

而在无产阶级掌握政权的国家中，公共政策的制定和执行，是要维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益。

不过，这中间有种认识需要澄清：

作为社会公共权力代表的各级政府，除了全社会的利益之外，有没有自身的利益?

大量实践使得人们愈来愈清楚地认识到，政府也是社会多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。

作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。

所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。

政府的这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。

比如，少数政府官员偏袒某些利益群体，经常给予这些利益群体“优惠政策”，使得他们从政策中获得更多的利益。

明白了这一点，就容易理解为什么我们有时也会出现事与愿违的公共政策。

（2）利益整合

美国著名学者罗尔斯认为，所谓社会是为获取共同利益组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益时，具有互相一致的利害关系。

至于社会总体所获得的利益，如何向每一个社会成员进行分配，却构成了人与人之间在利害关系上相互对立的态势。

①所以政府在向社会各成员分