我国食品安全的法律问题Word格式.docx
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食品安全是一个不断发展的概念，国内外对食品安全的理解也是一个逐渐发展的过程。
大部分学者认为食品安全可分为两个层次:
一是食品数量安全，它涉及食品供给数量的保证，以满足人们的基本需求;
二是食品质量安全，它涉及食品的质量的保证，以避免食品可能含有有害物质对人体造成危害。
对于食品安全的内涵，国内大致有五个观点。
其一，食品安全是个科学概念。
食品安全离不开科学技术的发展，每次安全的进步，都与科技进步带来的新科技影响有关。
其二，食品安全是个政治概念。
食品安全是企业政府对社会最基本的承诺，具有唯一性与强制性，属于政府保障和强制范畴。
其三，食品安全是个经济概念。
食品贸易不断增长一方面带动全球食品工业发展;
另一方面，食品安全问题也是现代生产和消费方式的产物。
其四，食品安全是个法学概念。
与法相关，靠法保障。
其五，食品安全是个社会概念。
一日三餐，必不可少。
只有吃的安全，人心才稳定，社会才稳定。
同时，食品安全可看作是一个“社会约定”，这种约定涵盖生产、流通、消费全过程，靠全民自觉遵守。
（二）我国食品安全的现状
近几年，食品安全问题备受关注，食品安全问题一次次挑战人们的承受极限。
苹果皮上涂蜡、蒙牛牛奶含致癌成分、羊油泡鸭肉冒充羊肉、草莓、西瓜使用膨胀剂、问题豆芽、瘦肉精猪肉、牛羊肉、农药豆角、早产食品、问题奶粉、具有乒乓球的弹跳能力的人造鸡蛋等等太多了，不一而足。
食品安全问题相当严重，且屡禁不绝，可以说，老百姓几乎谈吃色变，人们不禁要问：
还有什么可以放心吃？
有人总结了食品安全的四大典型现状：
一是“黑心肠”。
环境脏乱差，生产不规范的“黑作坊”“黑工厂”“黑市场”“黑窝点”似乎总是有很强生命力，每年有大量不达标、质量低劣的食品从这些地方流向市场，尤其学校周边的小吃。
二是“假面具”。
食品质量标签随意买、随便贴，食品生产、销售者变着花样对食品弄虚作假“以次充好”“以假乱真”，使消费者真假难辨。
三是“药你命”。
食品、蔬菜、水果等为了卖相好，卖价高，不惜过量使用农药，导致残留农药超标，有些食品在各环节非法添加、使用、滥用添加剂，甚至是根本不能使用的有毒有害化学品，危害消费者身体健康。
四是“玩概念”。
现在各市场、超市卖家摆满了价格高昂的有机食品、功能食品、纯天然、无公害食品、贴着高科技标签的纳米技术食品、转基因食品充斥卖场，让消费者眼花缭乱，不明就里。
（三）食品安全问题产生的原因
1、立法不全，消费者维权难
消费者是问题食品的最终受害人，当其健康权甚至可能是生命权受到侵害时，应当怎样维护自己的权利？
从现有法律框架中，可以使用民法、消费者权益保护法、产品质量法、食品安全法等进行维权，但实际上消费者维权并不容易，民事诉讼的证据规则就是一道拦路虎。
谁主张谁举证是民事诉讼法的基本原则，但面对问题食品造成的伤害，老百姓没有足够的专业的食品知识，如何举证呢?
加上每天吃进去很多东西，自己难以判断究竟是哪种食品伤害了健康，更何况还有个体体质差异等问题。
以地沟油为例，首先，侵权主体难以确定。
随着人们生活节奏的加快，收入水平的提高，在外就餐的次数大大增加，而地沟油使用范围之广，数量之大超出人们的预料和想象。
在外吃饭时，可能随时会遭遇地沟油，我们无从知道具体是哪家饭店、餐馆、小摊、吃进去的哪顿饭使用了地沟油，因此很难确定侵权主体。
其次，消费者健康受损与食用地沟油的因果关系不易确定。
地沟油对人体的伤害不是显而易见，更不是立竿见影，再加上每个人体质不同，一起就餐受到的伤害不一定相同。
当消费者生病、健康权受到侵害时，如何证明生病与地沟油的因果关系，实在是不容易。
但根据我国侵权责任法的规定，侵权责任的构成要件之一是损害后果与侵权行为间的因果关系。
而食用地沟油对消费者健康的伤害不易发现，甚至很长时间内无法显现，即使生病也确实可能是多种原因造成，地沟油作为重要因素之一，我们虽然明知它有害，却很难去证实它的害处所在，这样，在消费者难以举证证明健康权受损害与地沟油的因果关系的情况下，维权实在不容易。
2、执法不严纵容食品企业违法
规范食品安全的法律有，但其规定过于笼统，可操作性不强，有些法律规定的比较原则和宽泛，对实际问题约束力较低。
另外，最重要的是，有关食品安全的处罚较轻，导致食品企业违法利润高、而成本和风险却很低。
相比西方发达国家极其严厉的惩罚力度而言，缺乏威慑力。
并且食品安全监管配套法律法规未出
台，执法力度不够。
马克思在《资本论》里也引用过一番话，“一旦当利润超过百分之百的时候，恐怕就要脚踏一切法律了；
如果要超过百分之三百的话，恐怕那就绝对是亡命都会干。
”仔细去看地沟油，地沟油这里面的利润空间是很大的，加工一吨的地沟油，最后的成本可能只有300块钱，但是一公斤要卖3块钱左右，利润率要超过百分之三百。
那一些黑商贩为此铤而走险，甚至亡命，就不奇怪了，因为利润太高了。
其他食品安全事件也不例外，近年发生了那么多的食品安全事故，很多企业或摊贩获得了很多利润，又有多少被绳之以法呢？
有些无人过问、有些以罚代管、有些被法律制裁，但比例很小，处罚和所获利润、受害消费者相比实在是小巫见大巫。
除了上述两点主要原因外，食品市场存在的信息不对称问题、政府监管的缺位与越位、以及食品企业“利”字当先的价值理念等同样都成为我国食品安全问题层出不穷、屡禁不止的原因和重要隐患。
二、我国食品安全的法律问题概况
（一）我国食品安全立法概况回顾
一、我国食品安全立法概况回顾
新中国的食品安全制度在建国以后开始设立，根据不同阶段政治经济体制的变革和人们对食品安全的要求，我国食品安全立法从无到有，从不完善到逐步完善;
食品安全立法大概经过三个阶段:
计划经济、转型期、市场经济时期;
食品安全立法理念也是从食品卫生发展到今天的食品安全，立法层次也由部门法规到基本法的转变。
1、食品安全立法的起步阶段
1953年，卫生部颁布了单项法规《清凉饮食物管理暂行办法》，食品卫生的各种机构开始在全国建立，有关食品卫生的各项工作逐步展开。
1959年，随着食品卫生工作的加强，又颁发了《肉品卫生检验试行规程》。
1964年，国家颁布《食品卫生管理办法试行条例》，对食品卫生管理工作起到了加强作用，从法律管理角度来看，由部门规章上升为级别更高的综合性行政规范。
2、食品安全法律体系的构建阶段
随着经济的不断发展和人们对食品安全的逐步重视，食品安全立法也得到了全面地发展，这阶段食品安全立法有三个特点，第一就是立法层次的提高，由原来的部门法规上升为基本法律，如《中华人民共和国食品卫生法》；
第二就是立法由点到面，从对食品卫生的要求拓展为对食品标准的严格规制，对一些食品安全比较突出的问题强行出台国家标准，对一时还不能出台国家标准的食品行业，先出台行业标准，对于出台国家标准、行业标准较为困难的食品行业要求生产企业制定企业标准;
第三是调整食品安全监管机制，由以前的多部门共管调整为由全国食品安全委员会综合协调，食品与药品管理局具体管理，相关部门分段管理的食品安全监管机制。
3、食品安全立法完善阶段
食品安全立法理念上的完善，由注重食品卫生向注重食品安全发展，《食品安全法》取代《食品卫生法》就是明证；
立法更注重建立从农田到餐桌式的监管。
总之，这个阶段从食品安全标准、食品安全法律体系、监管机制都逐步完善起来了。
（二）我国食品安全存在的法律问题
1、食品法律法规内容陈旧，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及。
我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达十几部。
纵观我国食品安全的法律现状，由《食品卫生法》为主导，《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》、《食品安全管理条例》等有关食品安全的法律法规以及诸如《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成了我国现有食品安全法律体系的基本框架。
这些法律法规由于出台时间早、标准要求低或覆盖面窄等原因，已不能充分满足新形势下消费者对食品安全的要求。
例如，作为食品安全核心保障的《食品卫生法》是1995年正式出台的，它作为我国现阶段调整食品卫生、安全的主要法律之一，至今已有10多年的历史。
随着经济的发展，我国现在对食品监管的要求已经从打击假冒伪劣、杜绝过期变质的层面，上升到基于精确严格的元素含量、生产环境等细致指标基础上的强制性食品安全标准时代。
《食品卫生法》的有些条款已经不能适应变化了的新情况，对当前复杂经济环境中产生的各种实际问题约束力较低，操作性不强。
2、食品法律法规调整范围过窄，不能对食品的安全性予以有效监管。
食品安全是一个非常系统的科学体系，涵盖了从农田到餐桌的全过程，即从食品原料的生产、采购、运输、储藏、加工、成品投放市场直至进入消费者的餐桌整个过程是一个不可分割的链条。
对食品安全进行有效调整的法律法规应该反映出对整个食品链条各个环节的监管。
但我国现行的食品安全法律法规并不具备统一全程监管的体制，这就使现实生活中出现了较大的法律监管盲区。
例如：
《食品卫生法》第四条规定：
“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。
”从此条可以看出，《食品卫生法》的“食品”概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。
由于现行食品法律法规调整范围过窄，造成了对牛奶中加入三聚氰胺、动物饲料滥用抗生素、环境污染导致食品安全等诸多问题的监管滞后和监管不力。
3、食品法律法规惩罚力度不够，缺乏威慑力。
目前我国对食品安全事故责任单位和责任人的惩处相对过轻，对违法行为大多予以查封、捣毁窝点、停业整顿和罚款等，处理威慑力不够。
食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的应当予以重罚。
然而《食品卫生法》却规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；
拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。
且不说此规定中对违法行为罚款的上限太低，就是在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，是否处以五千元以下的罚款还是在执法机关的自由裁量范围之内，极有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。
同时在经济活动中，“守法成本高，违法成本低”是违法者屡屡铤而走险的强大底气。
若法律法规设定的罚款数额偏小，不足以威慑和惩戒违法者，不仅起不到惩戒作用，实际上是放纵了违法者，结果造成食品污染的态势愈演愈烈，发生在道德领域内的“劣币驱逐良币”的现象也就不足为奇了。
4、执法环节存在权责不清、监管不力的情形。
在我国，有工商、卫生、质检、环保、食品药品监管等近10个部门对食品安全负有监管职责。
由于部分执法职能在法律法规上还没有理顺，食品监管越位、错位和缺位的现象时有发生；
监管涉及多个监管部门而且职能交叉，各职能部门之间缺乏有效的信息交流，有的甚至相互制肘。
此外监督资源分散，监督的力量没有形成合力。
食品的监管工作也没有建立长期有效的监管机制，往往仅限于在出现问题以后的事后补救工作和应付上级安排。
执法不严、监管不力仍然存在于食品安全监管的多个环节。
三、解决我国食品安全问题的法律路径研究
（一）完善食品安全具体法律制度
2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了新的《食品安全法》,成为食品安全领域的基本法。
在新法实施的四年多来,在食品安全领域取得相当大成果的同时也出现了一些新的情况,面对新情况新问题,完善我国食品安全法律法规体系则显得尤为重要。
具体完善我国食品安全法律体系可以从一线两方面入手:
首先,进一步细化和明确食品安全的含义及丰富食品安全的保护范围,使其以法条的形式明朗化；
其次,通过法律授权的方式,继续完善专家治理系统的独立性。
首先,进一步细化和明确食品安全的含义及丰富食品安全的保护范围,使其以法条的形式明朗化。
新法将食品安全定义为,符合应有的营养要求的无毒、无害并且对人体健康不造成任何急性、亚急性、慢性危害的食品。
这一概念将食品安全定义为无害食品的营养性方面,对这一概念可以理解和扩充为以下两点:
第一,概念中提到食品安全的营养性要求,对营养性要求只是笼统的要求为“符合应有的营养”及“无毒无害”,但市场中的食品的成分中普遍存在的添加剂问题未曾提到,这些加入食品中的添加剂是否对人体健康产生危害或者说危害的“潜伏期”到底有多久是普通消费者不明确的。
在现阶段的食品添加剂现象复杂化的情势下应将可以添加并不会造成人体危害的添加剂予以明确和公布,使消费者知晓这些添加剂,既可以将那些不合标准的食品从消费者角度排除于市场之外,这就使得假冒伪劣或者其他超标不合格食品的提供者失去的原动力,同时也避免了因添加剂引起的不必要的恐慌。
第二,概念应与时俱进的扩充有关转基因食品等新兴食品的规定。
现阶段对转基因食品的讨论虽然没有明朗化的定论,但是,应将转基因食品可能出现的负面影响及时预见到,避免突发事件引起的措手不及。
同时,应及时关注国外发达国家预见性机制的设立,分析我国国情,扬长避短。
总体來说,应该进一步完善食品安全的含义并扩充食品安全的保护范围。
专家治理系统的理论源于美国学者福莱特的“超级机构”构想,而这一构想阐述的专家治理系统具有以下五点特点:
第一,专家治理系统以任务为具体导向;
第二,专家治理系统具有跨不同治理机构的管辖权;
第三,专家治理系统具有政治上的独立性;
第四,顾名思义,专家治理系统具有高度的专业性;
第五,在具有高度专业的基础上享有较高的声望。
新法建立食品安全委员会,寄期望于这一地位较高的统筹管理部门,同时建立了专家治理系统。
针对我国专家治理系统可以从以下四方面完善:
第一,通过法律授权的方式,确保专家治理系统的独立性;
第二,赋予专家治理系统跨机构管辖权,是食品监管工作具有统一性及协调性,避免不必要的重复及浪费;
第三,完善风险规制体系,预见风险以实现以预防为方针降低监管成本的目标；
第四,提高专家治理系统的专业水平及声望。
（二）完善食品安全监管体系
根据2009年颁布的新《食品安全法》的规定,目前我国食品安全监管实施的也是“分段监管”的模式。
该法第四条第三款明确规定:
国务院质量监督部门、国家食品药品监督管理部门和工商行政管理本门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
我国自建立食品安全监管体系以来就一直采用“分段监管”模式,也就说明这种监管模式有其自身的优势,其优势主要表现在以下两方面。
第一,分段监管模式比较适应我国复杂的行政机构模式。
随着经济的飞速发展,我国进入了社会矛盾的多发期和社会问题的凸显期,食品安全问题也是这其中之一。
为了解决这些不断出现并且越来越多的矛盾和问题,国家不得不增设大量的行政机构对社会进行管理。
食品安全问题产生及解决的过程中,监管机构的设立也愈加多样,同时也积累了丰富的经验,这也就体现了分段监管模式的优势。
第二,“分段监管”模式匹配复杂的食品安全监管形势。
首先,目前我国食品经验且规模较小,集中程度低,导致监管难度大。
其次,病原微生物等高科技因素影响而产生的技术难题较为复杂。
最后,我国农产品市场的小农经济成分仍然比较高,流通于市场中的农副产品多半来源于个体农户,这也就很大程度上加大了监管的难度。
在现有的框架下完善监管体系可以从以下三方面入手:
首先,在食品安全委员会具有的较高地位的基础上,进一步加强其指导、协调权。
新《食品安全法》进步之处之一在于设立的食品安全委员会,同时也明确了卫生部的协调职能。
这样的规定可以看出卫生部成为了食品委员会和除了卫生部之外的其他监管部门之间的协调部门。
正如前文所述,食品监管委员会的具体职能有:
（一）统筹指导食品安全工作及分析食品安全部苦；
（二）提出食品监管的政策与措施;
（三）督促及落实食品安全监管责任。
可以看出,卫生部将食品安全委员会的协调职能替代了,这样的做法可能将造成两机构的监管出现交叉或空白,不利于食品安全统一监管。
因此,应进一步加强食品安全委员会的指导、协调权。
其次,尝试建立第三方独立机构,完善社会性监管。
进入市场的食品的多样性及复杂性,单靠政府的监管力量略显不足,建立第三方独立机构,完善社会性监管成为较好的尝试。
完善社会监管可以从以下四方面入手:
第一,进一步加强消费者协会在社会监管中的作用;
第二,明确行业协会的作用,通过行业协会的监管;
第三,充分发挥媒体高速传播的特点,强化其在社会监管中的独特作用,促进政府透明化监管的尽快实现；
第四,在社会监管中融入科研机构的参与,提高社会监管的质量及水平；
最后,完善监管模式,即建立以食品品种监管为主要的监管模式,同时辅之以多部门分段监管的模式。
有学者将2009年新《食品安全法》解释为“实行在各级人民政府统一领导下,从农田到餐桌的多环节由各个监管部门按照职责分工进行分段监督管理的体制。
”也就可以看出,我国现有的监管模式是以多部门分段监管为主,同时辅之以食品品种监管。
这种监管模式人为的将同一种食品划入不同的监管部门之中,这样就使重复的、低水平检测检验的出现就不足为奇了。
然而,若是将原有的这种监管模式转变为以食品监管为主要的监管模式,同时辅之以多部门分段监管的模式,这中以食品品种为主的模式就可以将一种食品的监管部门集中,将国内极为专业的检验检疫及时运用,提高效率的同时也避免了资源的浪费。
由此可见,在现有的监管框架下完善监管体系可以进一步优化对食品安全的监管,以实现保障食品安全的目标。
（三）完善食品安全相关法律制度
1、完善食品质量安全市场准入制度
食品质量安全市场准入制度是将危害人体健康的食品排除于市场之外是有效制度之一。
在食品质量安全准入制度方面可以借鉴日本的经验,表现为以下两点。
首先,应予以明确食品提供企业生产食品应该具备的硬性指标。
例如,企业的设备,生产程序以及其他可能影响食品质量的因素。
其次,有关食品标签标识的规定。
除了将生产日期、保质期、原料等一般普通标识注明外,针对例如转基因食品等新兴食品应有更加详细的标注。
除此之外,进入市场之前的备案,一系列较为专业的检验检测以及规范质量技术监督局有关市场准入的行政行为的措施也必然成为完善食品质量安全市场准入制度的重要部分。
2、完善食品召回制度
食品召回制度在食品监管环节中的重要性无需赘言。
食品安全召回制度,顾名思义,就是食品提供者或相关监管部门发现进入市场的食品存有缺陷或存在不安全隐患时,由食品提供者主动发起召回或者由食品监管部门责令召回。
《食品安全法》中有关食品召回制度的内容有以下两点:
第一,食品召回制度的基本内容。
即食品提供者或相关监管部门发现进入市场的食品存有缺陷或存在不安全隐患时,由食品提供者主动发起召回或者由食品监管部门责令召回。
第二,食品经销者发现或者应当发现食品存在食品存有缺陷或者存在安全隐患时及时通知食品提供者或相关监管部门。
可以看出,《食品安全法》对食品召回制度虽然予以明确,但是没有针对具体的操作步骤予以明晰。
具体的操作可以参考一下做法:
第一,食品提供者主动找回。
即食品
提供者发现食品存有缺陷或存有隐患时主动发布石回报告,同时,向有关监管部门备案,由其做出安全隐患指数评估以及对整个全程予以监督。
第二,有关监管部门责令召回。
由监管部门责令召回的情况相对较明确,因为自始至终就会有监管部门的参与并监督。
这也就说明,公权力参与食品召回制度的时机对食品安全事件的处理具有重要的作用,除了全程参与外,在消费者出现对食品提供者的召回产生本能抗拒时的及时参与也会降低安全隐患的危险指数。
因此,只有将不安全隐患降到最低时,才可以结束召回。
3、健全信息披露制度
当今社会是最具信息时代张力的发展时期,及时、准确、客观的向社会提供食品安全信息,是保障食品安全必须要穷实的基础。
《食品安全法》第28条明确阐述了建立食品安全信息统一发布制度,具体可以表现为以下三点内容:
第一,由国务院卫生行政部门发布全国食品安全的总体状况及通报食品安全事件的处理信息等;
第二,要求县级以上的工商、质监、药检等部门根据各自职能公布食品监管的FI常信息;
第三,县级以上的工商、质监、药检等部门在上级要求或者必要时向上级部门或食品安全委员会逐级上报食品安全信息,同时在同级监管部门需要提供时予以及时准确的帮助。
可以看出,食品安全信息发布制度的关键在于:
及时、准确、客观。
那么完善我国信息披露制度的总体思路有以下三点:
第一,强化政府信息披露责任;
第二,规范企业信息披露的内容;
第三,加强信息披露的立法建设。
如何保障食品安全信息的及时、准确、客观,具体的对策可有如下四种:
第一,完善食品安全信息披露的法律制度,将信
息发布权集中的赋予给食品安全委员会,由其集中发布全国的食品安全相关信息,保证了信息的权威性及准确性;
第二,拓宽食品安全信息发布渠道。
及时更新网站食品安全信息的同时,可以并兼采用电台、电视台等方式予以发布,保证食品安全信息及时传递给社会;
第三,完善获取食品安全信息的法律依据,扩充消费者反馈信息、提出疑问、纠正错误的途径,以提高消费者的参与程度及信息的准确性;
第四,加强警示标签的作用,强化营养标签的使用。
食品生产加工企业应当将类似于转基因食品的内容加以提示,并将食品的营养内容的表述真实、客观、合理化。
通过以上四种途径,健全食品安全信息发布制度,以实现保障食品安全的目标。
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