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威尔逊的古典行政学理论、明诺布鲁克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代兴起的新公共管理理论共同构成了西方公共管理理论发展的轨迹。
其背景正是以工业革命和信息技术为代表的科学技术革命。
新公共管理理论是依靠一定的理论支持。
首先，它源自西方公共行政实践的发展，源自传统的行政与政治二分法思想的式微及行政效率第一思想的发展。
而这些思想的形成不能脱离新技术革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、财政压力加大这样的背景。
其次，20世纪60年代新公共行政理念的诞生，虽在一定程度上重提了对民权的追求，但所谓的“公共性”并没有从实质上凸显出来。
再次，20世纪70―80年代西方又普遍面临着财政赤字、道德危机、工业污染、军备竞赛、失业等一系列普遍问题，那时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，在建立“企业型政府”的口号下新公共管理的理论内核得以完善。
最后，90年代，社会倡导以“治理”为手段、以“善治”为结果的政府改革理念，普遍感到政府只有依靠制度创新才能使公共管理的有效性得到增强，并普遍认同了私有化的积极作用。
不难发现，西方新公共管理理论的发展是20世纪西方社会实践推动的结果。
民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化的更新、社会制度的变迁与完善等因素促使新公共管理理论发展，并在公共管理领域显示出它的实践价值。
［1］
那么，当我们在当前背景下要推动中国的改革和发展社会主义事业时，是否要考虑如何完善中国公共管理理论的一系列基本问题呢？
是否简单地去照搬西方公共管理的理论与实践成果，而不去考虑是否适用于中国的状况呢？
很显然，中国公共管理理论的构建要体现它的“本土化”。
就在这样的背景下，刘熙瑞教授等编写了《中国公共管理》一书。
顾名思义，书中讨论的公共管理内容是“中国”的，而其指导性理论也是中国化的。
讨论书中涉及的基本问题，无疑对发展我国公共管理大有好处。
二、中国公共管理改革要走自己的路
中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路。
一方面以对西方发展成果脉络的把握为前提，借鉴西方公共管理理论；
另一方面以古代管理经验为基础，对现代公共管理经验进行总结，注重中国公共管理实践的发展。
而中国公共管理理论成熟的标志首先是能够解决中国自身的公共领域的问题。
在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开研究。
中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间产生一定的距离，因此，中国公共管理需要有一套自己的行之有效的公共管理的理论与方法。
无论西方传统的公共行政理论还是新公共管理理论，就其本源而言，都有其适应的管理环境与条件。
直接的西方的公共管理理论无论如何都不可能、也不应该成为我们解决所有公共管理问题的灵丹妙药。
中国公共管理的改革要走自己的路。
（一）按照“走路的学问”研究中国公共管理改革的出发点和路径
在《中国公共管理》一书的序言中，有一个让人很受启发的提法：
把改革比作走路。
走路，首先要知道和明晰自己的目的地，就是要知道自己要到哪里去，要考虑方向问题。
其次要看有几条路可以到达目的地？
每条路的路况如何？
各有什么险阻？
所需的时间多少？
别人有无走过？
结果如何？
有无好的经验可以借鉴？
这个经验是不是适合于自己？
这就是所谓的要作出评估了，然后再选出可行的方案。
再次，就是出发点问题。
要搞清自己所站的位置是不是和别人的一样，我们前进的基础是什么？
出发点是什么？
我们马上要走的这一步的位置和状况是什么？
我们只有搞清这个基础，我们才能安全地迈出坚实的第一步，否则只看见远处的“金苹果”，却不注意脚下的“小土堆”，则不免要栽跟头的。
在半个多世纪以前，公共行政学大师罗伯?
┨亍ご锒?
（RobertDahl）在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：
“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。
一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。
所以，当我们在借鉴各种理念和方法的时候，首先应考察这个理念、模式所适用的现实背景和发展状况，包括政治、体制、经济、社会发展状况等。
就像我们要移植一种植物，首先要考虑适宜其生存的气候、光线、土壤、湿度等因素。
马克思曾指出，批判的武器当然不能代替武器的批判，物质的力量只能用物质力量来摧毁；
但是理论一经掌握群众，也会变成物质的力量。
我们认为，理论只有联系实际，才可能有生命力，才能转变为物质力量，即武器的批判。
那么，本土化研究以什么为出发点？
《中国公共管理》一书认为，在本土的实践方面，它表现为有关政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。
中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，也是计划经济体制向市场经济体制转轨的国家，许多问题的解决寄希望于公共管理理论与实践的发展和对实践的不断探索。
中国公共管理改革要同完善社会主义市场经济体制结合起来。
当前，我们必须服从以经济建设为中心，社会全面协调发展的总方针。
中国公共管理的改革和发展，必须建立在经济发展和社会全面协调发展的基础上；
要随着中国经济和社会全面协调发展而发展；
应着力解决目前政府管理中最迫切的缺乏法治、歧视性管理、忽视公民权利、随意干预市场运行、民主参与不足等问题，从法治管理和规则管理入手，建立一个顺应市场经济规律、以公民权利为本位的服务型政府。
要谨记，“过于理想的东西并不一定是现实的，而现实中生长出来的一部分符合社会发展规律的东西才是理想的”。
［2］（P9）
当前中国的公共管理所面临的重任是，要树立自己的管理理念，要培育公共管理的环境并建立公共管理制度体系，并且，我们要有一套自己的行之有效的公共管理的理论与方法。
直接的西方的公共管理理论无论如何都不可能也不应该成为我们解决所有公共管理问题的灵丹妙药。
如何依照中国自己的国情建立公共管理理论与实践体系，则是我们应该研究的核心。
（二）按照中国的国情提出公共管理改革的指导思想
在中国，影响和决定公共管理的环境因素也是复杂多样的。
对于这些环境因素的认识是进行公共管理改革的前提，也是实现公共管理目标的基础。
就内部环境来讲，影响中国公共管理的主要因素或者说进行中国公共管理改革应考虑的具体国情包括：
政治环境、经济环境、社会发展环境以及文化传统等。
正像《中国公共管理》一书中所讲的，人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度、单一制的中央集权体制是我国政治制度的基本内容，也是影响我国公共管理的基本政治环境。
政治体制决定公共管理的基本体制，决定一个国家中权力的分配和运行。
中国的政治环境与政治体制决定了中国不能也不可能实行“政治中立”。
在中国，党政关系是中国政治生活中的一个最重要的关系，也是了解中国政府实际运行情况的一个重要切入点，研究中国公共管理，不首先考虑党政关系是不得要领的。
在中国，如果论及行政机关或国家权力而排除了党的因素，就无法认识和理解中国政府与政治。
这一点连国外的政治家也清楚。
［3］（P340）中国革命胜利后，在新中国国家建设问题上，我党首先建立了以共产党为中枢的国家权力组织结构，从而使党成为国家权力体制内的主导力量，形成了党政同构的权力关系。
所以，如果仅仅把中国的行政理解为国务院系统的政府，就永远读不懂中国政治或难以理解中国的决策过程；
谈中国的行政体制或政府体制，不能无视政党体制，否则就不能认清中国政治。
党政关系是认识中国政治的前提。
十五大报告强调：
党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。
如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。
各级政权机关，包括人大、政府、法院、XX院和军队，都必须接受党的领导，任何削弱、淡化党的领导的想法和做法都是错误的。
党的十六大报告指出，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。
西方国家倡导“代议制民主”，而马克思认为，资产阶级的代议制并不是真正的民主，代表制才是“人民自己实现的人民管理制”，才是取代代议制的无产阶级政权组织形式。
在《中国公共管理》一书的序言中，作者指出，代表制体现的是一种“代为表达”的机制，意味着管理国家的人只是群众利益的代言人，他代表公民表达意见和意志，而不是代表自己的意见和意志。
公民就是通过这样一种“传输”机制，把自己意见上传、集中，再经过沟通、协商、整合、升华等过程，形成正确、深刻、更能代表根本利益的政策、法律和制度、规则。
书中进一步说道，中国的公共管理，如果说有自己特点的话，就在于它是在这样一个框架下，在中国共产党领导和代表制民主的结合上，创造着一种新的管理格局。
中国的公共管理改革针对旧的行政管理体制管得过多、过死的严重弊端，以及权力过分集中而带来的严重官僚主义的状况，要树立新的管理理念，实行经济、政治管理的民主化。
以公民为中心的公共管理，意味着公共管理要从以政府机关为中心转变到以公民为中心。
公共管理要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为要务，倾听公民的呼声，为公民的参与、诉愿和救济提供必要的途径。
公共管理者要经常思考这样的问题：
谁是我们的“主人”？
谁是我们的服务对象？
他们对政府机关所提供的信息和服务有什么要求？
如何做才能满足公民合法的期待和要求？
我们是否为公民提供了方便、快捷、满意的服务？
我们的工作是否以公民的利益和公共的利益为出发点？
公民对政府所提供的服务是否有选择权？
我们是否为公民权利的保障提供了救济的途径？
等等。
（三）按照“公共管理”的理念确立中国的管理主体体系
公共管理是社会组织形式、社会治理结构变革带来的以社会自治为基本内容的新型社会治理方式，它不仅是人类社会治理领域中的一场伟大变革，而且，也意味着人们之间的社会关系、社会生产和生活等各个领域中的一个全新时代的到来，这必然带来行政领导对社会公共事务治理理念与治理方式的变革。
［4］
公共管理打破了行政管理的单一主体性，政府不再是惟一的公共管理机构，也不是惟一执掌公共权力的机构。
公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府的公共管理组织成为公共权力的共同执行者和公共事务的共同承办者。
许多原来由政府承担的行政管理职能转由一些担负公共管理职能的非政府的组织承担。
这时的政府，虽然还是专门和主导的公共管理机构，但却不是惟一的，还有一些准自治的、半自治的和全自治的机构甚至是私人机构参与承担公共管理的职能，成为公共管理的主体。
政府则可以部分地甚至完全地从日常庞杂的公共管理事务中解脱出来，逐渐更多地扮演起公共政策供给的角色，专心致力于政策制定和监督执行。
《中国公共管理》把公共管理主体的范围界定为：
以政府为核心、非政府公共组织为重要组成部分、在私人组织和公民广泛参与和参加下的公共事务治理主体及其组成的网络结构。
在这里，以政府作为公共管理的核心主体是没有疑义的，而与众不同的是，它认为，公共管理主体还包括国有企业、事业单位、社会中介组织、民间公益组织、基层群众的自治组织、私人部门以及公民，特别是明确提出国有企业、私人部门和公民的主体角色。
《中国公共管理》一书认为国有企业是具有公共性质的公共企业，［5］（P128-150）为社会提供半公共物品或公益性服务，其经营活动关系到公共福利，承担公共服务功能，对社会生活尤其是经济生活起着调节作用，决定了国有企业肯定是公共管理主体中不可或缺的一部分。
《中国公共管理》提出私人部门的公共角色问题，这在中国有关公共管理教材中还是第一次。
它主要从公共物品或服务供给过程、成本―收益分析和政府失灵的角度，来论证私人部门参与公共物品或服务的必要性和可行性。
在私人部门参与公共事务的机制和方式方面，本书认为主要有合同承包、特许经营、补助和凭单制。
本书还指出，虽然私人部门有赢得自己利润的嫌疑，但实际上私人部门同时扮演了重要的公共角色，主要体现在以下几个方面：
有助于减轻社会就业压力，增加了公共服务的人力投入；
增加了公共物品和服务的资本投入，提高了公共物品和服务的供给水平等。
另外，由于公民经常参与并承担公共事务、决策任务和监督任务，他们既是公共权力行使者的委托者，也有权参与公共事务的管理，在特定条件下成为公共管理中的主体。
（四）全面总结中国公共管理改革的实践经验，并将其进行理论升华
《中国公共管理》把特别行政区的公共管理作为专门的一章纳入到中国公共管理的框架里。
香港、澳门特别行政区的公共管理是中国公共管理必不可少的、重要的组成部分，不研究特别行政区的公共管理，就不足以体现出中国公共管理体系的完整性。
而在“一国两制”的基本构架下，特别行政区实行着不同于中国内地的公共管理模式，它们的先进经验和做法为内地的公共管理改革与发展提供借鉴意义。
这也是当前中国有关公共管理教材中所忽视的问题。
为了控制政府规模，精简机构，香港特别行政区政府采取了强有力的手段，严格控制公务员的编制，包括更多的签约外包，加大资源增值的比例，以及推行自愿离职计划等措施。
为了满足市民需要，提高服务水平，澳门特区政府在成立之初，根据基本法的规定，设立了廉政公署及审计署；
同时，行政机关也推行一系列服务承诺、一条龙服务等，为所提供的服务制定出清晰的量化标准。
为了减轻公共财政赤字压力，港澳特区政府都积极推行公务员制度改革。
节约行政开支，提高行政效率；
建立有责任感、使命感的政府组织文化以全面驱动政府的运作；
引入竞争机制，促使公务员效率提高，以建立一支高效率的专业化的公务员队伍。
另外，引入市场机制，推行公共服务的市场化，将原来的公共管理与服务交由市场，能够提高政府对公共管理资源配置的能力，将承担该部分职能的人员从公务员系统中脱离出来以减少政府编制。
三、中国公共管理本土化需进一步解决的几个问题
（一）中国公共管理本土化面对的一个基本问题：
协调党政关系
中国公共管理的一个特征是行政机关的运行与党组织的运行交织在一起，如果还有类似于法律的东西来对行政机关进行约束的话，那就是党章。
［6］（P131）在中国，实际上在行使着公共管理权力的一个不容忽视和回避的重要主体就是中国共产党。
正如上面已经提到的，如果避开对中国共产党的关注是无法真正了解和剖析中国公共管理或政治―行政的运行的。
所以，实现公共管理与外部环境特别是政治环境协调的一个重要问题就是正确处理党政关系。
关于如何协调党政关系的问题，很多学者作出了探讨。
有些学者从党政关系本身寻找解决问题的途径。
这其中又包括党政关系法制化和党政职能分开化两个方面的路径。
［7］党政关系法制化就是在宪法、普通法律及党的规章中规范党政关系。
与此同时，党政职能分开也被作为探讨解决党政关系问题的路径之一。
林尚立教授认为，通过完善国家制度体系，为新型党政关系的确立奠定必要的制度基础；
通过强化党的组织建设，使党脱离传统的党政关系模式，为新型的党政关系确立奠定必要的政治基础。
［8］（P430）另外，还有一些学者提出了协调党政关系的对策，例如，确立加强与改善党的领导的指导思想；
重视人民代表大会制度建设；
加强和改善党对政府工作的领导，确立法治化行政的政府建设目标；
完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等等。
自从邓小平提出“党政分开”的指导思想以来，许多学者都以党政职能分开的思路探讨解决党政关系问题的路径，把党政分开作为政治体制改革的重要议题，展开了富有思想性和创造性的探讨。
但是，这仍然不够的。
随着社会主义市场经济的发展和各项改革的变化，如何探索一种和谐的党政关系并实现制度化和法律化是研究者们和实践者们都面临的一个重要课题。
（二）政府管理与第三部门管理的关系
美国学者莱斯特?
萨拉蒙认为，当前“各国正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。
其结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标”。
［9］（P20）
随着社会不断发展，中国的第三部门在社会舞台上越来越活跃，对于公民权利的维护发挥着越来越重要的作用。
发展公益事业是政府的责任，但是某些公益事业由政府直接组织实施，一方面可能有腐败行为的发生，失去公众的信任；
另一方面由于各层级“层层剥皮”，可能就达不到最好的效果。
而在这方面第三部门有着不可替代的作用。
例如，中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年基金会这些非政府公共组织在帮助失学儿童、救济灾民和贫民的“希望工程”、“扶贫工程”中发挥了极大的作用。
“希望工程”通过筹集民间资金救助了数以百万计的失学贫困儿童，博得了巨大的社会声誉。
这些行为缓解了社会矛盾，协调了政府和公民的关系，增大了公民对国家、政府的认同，同时通过志愿者服务也实现了广泛的公民参与。
然而，中国第三部门的发展还面临内外两个方面的问题。
内部方面的问题是第三部门如何规范自身的管理和运作，增强自身能力，进一步巩固其“公共利益代表者”的地位。
而外部关系的一个重要方面就是处理与政府的关系问题。
当前政府的权能依然过于强大，第三部门仅处于“拾遗补缺”的地位，没有能力自主选择和开辟自己的生存和发展空间。
有学者认为，目前我国的非政府公共组织只能做两件事：
一是政府想做，但暂时还来不及做的事情，或是没有精力做的事情；
二是政府虽然没有想到要做，但只要非政府公共组织先做了，政府不会反对的事。
这说明在转型时期的中国，非政府公共组织要想有大的发展，还离不开政府的支持。
在某种程度上讲，未来的国家竞争力也取决于公民社会中的公民、组织、社会自发解决问题的责任感及能力。
而政府要做的事情在于，一方面如何在一些社会领域退出来，并通过政策、制度给第三部门一个发展的空间；
另一方面也要加强对第三部门的规范管理，使第三部门这个纷杂的领域健康发展，真正地发挥其应有的作用。
（三）私人部门社会责任理念的提高及其在公共管理中地位的进一步确立
随着全球公共管理市场化的冲击，公共部门引入市场机制成为公共管理改革的一个重要趋向。
私人部门在公共物品和服务的提供方面有着重要的优势。
对于某些公共部门不能单独完成或单独完成成本过高，而对资格和条件要求又较高的，特别是一些专业性强、技术性高的公共物品或服务，公共部门可以和私人部门、社会组织合作，私人部门和社会组织提供管理需要的专业人员和技术，同时获得付费。
这有利于提高行政的效率，也实现了公私部门的人才互补、资源互补。
在公共物品和服务方面通过外包等方式引入私人部门，使竞争机制进入公共领域，可以有利于降低成本，提高公共物品质量。
但是我们要考虑的一个问题是，私人部门以追求利润为“天职”，尽管其有“公益”的一面，但如何保障私人部门在提供公共物品和扮演公共管理主体角色时能够保持不降低产品和服务的质量，不损害公民利益，是我们面临的一个重要问题。
那么，解决问题的一个方法是，政府在引入市场机制、使私人部门参与时更应注意对责任的控制，加强对私人部门的公共物品和服务的监督和管理。
而私人部门也应该加强和提高社会责任的理念。
里基?
格里芬认为，企业的社会责任是指在提高本身利润的同时，对保护和增加整个社会福利方面所承担的责任。
企业的社会责任是指超过法律和经济要求的、企业为谋求对社会有利的长远目标所承担的责任。
尽管有些学者认为，企业讲求社会责任是为了提升自身竞争能力的一种需要，或是为了避免昂贵的法律诉讼或不良公众形象对企业信誉造成的负面影响。
［10］但无论如何，社会责任意识使企业或私人部门有更强的责任感，这将有利于促进私人部门参与公共事务，进一步确立其在公共管理中的地位。
堰德撇粱咖鸥聋沈议茸僻渭幅唇咆橇逻眩捞绑额呀梆缝巾幅涧祖责钝箔挽帽详簇虑弯伶柑涣慰皱垒芭失嫡黄校长蓄财随娟汾晒剖祁溢丁鲤镀
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