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年5月27日
学位授予时间:
北方民族大学教务处制
摘要
近年来，突发公共卫生事件爆发频率增加，不仅对人们身心健康造成了一定的影响，还对社会经济发展构成了极大的威胁，如果控制不好还会影响到国家、社会的稳定与安全，以至成为社会各界关注的焦点，对突发公共卫生事件的管理已引起了政府部门和学术界的高度重视。
因此，研究和探讨突发公共卫生事件，应对此类危机，并对其出现的问题进行分析，提出相应的措施，对突发性公共卫生事件的危机管理有着重要的意义。
本文以突发公共卫生事件为着眼点，研究如何在突发公共卫生事件发生时，建立起快速的危机反应体系，预防和减少疾病的发生和流行，一旦出现危机，就能迅速做出反应，使损失降到最低。
本文分四个部分加以论述，第一部分，对突发公共卫生事件的概念进行界定，并研究了公共卫生事件的特征；
第二部分，概括了我国突发公共卫生事件的危机管理的现状和问题；
第三部分，造成我国突发公共卫生事件的原因分析；
第四部分，完善我国突发公共卫生事件政府危机管理的对策。
关键字：
突发公共卫生事件，危机管理
ABSTRACT
Inrecentyears,theincreasingoutbreaksofpublichealthemergency,notonlyeffectedpeople'
sphysicalandmentalhealthtoacertaindegree,butalsoposedagravethreattothesocialandeconomicdevelopment.Ifthereisnocontroltheywillalsoaffectthecountry,socialstabilityandsecurity,developintothecommunityfocus,arousingahighdegreeattentionofgovernmentdepartmentandacademicworld.Therefore,thestudyandexplorationofpublichealthemergenciestodealwithsuchcrises,andtoanalyzetheirproblemsandputforwardcorrespondingmeasuresonthesuddenpublichealtheventsbringinginanimportantmeaningforcrisismanagement.Thisarticletakesthefocusofpublichealthemergencies,tostudyhowtoestablearapidcrisisresponsesystemwhenapublichealthemergencycrsistwashappening,topreventandreducediseaseoccurandprevalence.Onceacrisis,wecanrespondquicklytominimizelosses.Thearticlewasdividedinto4sectiontodiscuss.Thefirstpart,ondefiningtheconceptofpublichealthemergenciesandexplain,andanalysisthecharacteristicsofpublichealthevents;
thesecondpart,ourpublichealthemergencygovernmentcrisismanagement'
sproblemandconditionanalysis;
thirdpartreserchofthecausereasonsforourpublichealthemergencies;
fourthpartoftheideafordevelopthegovernmentcrisismanagementresponsesystemofpublichealthemergency.
KEYWORDS:
Publichealthemergencies，CrisisManagement
目录
前言1
一、突发公共卫生事件及其危机管理的一般理论概述1
（一）突发公共卫生事件的概述1
（二）危机管理的内涵4
二、我国应对突发公共卫生事件的现状与问题6
（一）我国突发公共卫生事件的现状6
（二）我国在突发公共卫生事件危机管理中存在的问题7
三、造成我国突发公共卫生事件的原因分析9
（一）公民和公务员教育培训体系不足9
（二）突发公共卫生事业起步较晚9
（三）物资储备受经济的影响9
（四）专家参与机制不健全10
四、建立与完善我国突发公共卫生事件政府危机管理机制10
（一）树立全民的危机忧患意识10
（二）完善突发公共卫生事件危机管理的法律体系11
（三）提高公众自救能力以及把握正确舆论导向11
（四）组建危机管理队伍12
（五）建立危机应对物资保障机制12
（六）建设危机管理中枢指挥机制13
结论14
致谢15
参考文献16
管理学院2006级公共事业管理专业×
前言
2003年的SARS疫情的爆发以及2009年的甲型H1N1流感在全球迅速的传播，令我们不得不对突发公共卫生事件进行反思，在甲型H1N1流感危机中，对甲型H1N1流感控制，稳定疫情的迅速传播，直到平息的整个过程，这些都值得我们深思，同时暴露出我国在应对、处理突发公共卫生事件方面的缺陷。
突发公共卫生事件的发生会给人们的身心带来很大影响，会给社会带来较大的负面影响，如果不能及时、恰当地处理，则可能演化为社会危机，对经济的发展与社会稳定产生更大的不利影响。
对突发公共事件的危机管理可以避免突发公共卫生事件的发生，或者最大限度地减少此类事件的危害。
本文通过对突发公共卫生事件危机管理的介绍和分析，从突发公共卫生事件的社会危害入手，指出了加强突发公共卫生事件危机管理的必要性;
从危机管理的理论出发，着重分析了目前我国突发公共卫生事件管理的现状和问题，试图找到目前突发公共卫生事件的管理中存在的问题并予以解决。
1、突发公共卫生事件及其危机管理的一般理论概述
（一）突发公共卫生事件的概述
1、突发公共卫生事件的相关概念
国际上对突发公共事件有代表性的定义主要有欧洲人权法院对“公共紧急状态的解释，即“一种特别的迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁，这个不够全面，只是强调其危害性。
我国学者魏玖长总结了国外学者对危机的定义，认为“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件，上述定义对危机管理概括比较全面。
我国于2005年通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，其中明确规定：
本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
这个定义指出了突发公共事件的突发性、破坏性、紧迫性，突发事件也是潜在的危险事件。
突发公共卫生事件强调的是一种“紧急状态”。
“紧急状态”在各国立法上名称不一，比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。
这种紧急状态将会威胁到人民的生命财产，影响国家政权机关正常行使权力，要采取特殊的措施来恢复秩序。
我国于2003年5月9日，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》中明确指出，“突发公共卫生事件”是指突然发生的，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
突发公共卫生事件主要包括：
重大急性传染病爆发流行，群体不明原因疾病、新发传染病、预防接种群体性反应和群体药物反应，重大食物中毒，重大环境污染，急性职业中毒，放射污染和辐照事故，生物、化学、核辐射恐怖袭击，重大动物疫情，以及由于自然灾害、事故灾难或社会治安等突发事件引发的严重影响公众健康的卫生事件。
突发公共卫生事件针对的是群体而不是个体。
按照损害程度的不同，突发公共卫生事件可以分为一般、较重、重大和特大四类。
如果根据引起紧急状态的原因不同，又可以将突发公共卫生事件分为两类：
一类是自然灾害引起的突发性公共卫生事件；
一类是由人为因素或社会动乱引起的突发性公共卫生事件。
突发公共卫生事件的发生会直接危及人民群众的生命安全及身体健康，使人们产生不良的心理反应，若对消息的处理不当，反而会引起社会的恐慌，危及社会秩序，影响社会稳定。
2、突发公共卫生事件的特征
（1）突发性。
指事情发生突然，出乎人们的意料。
它包含两层意思：
一是突发公共卫生事件的爆发很偶然，一般不具备一般事物发生前的征兆；
二是突发公共卫生事件发生后要求人们必须在极短的时间内做出分析、判断。
突发公共卫生事件的形成常常需要一个过程，开始可能其危害程度和范围很小，对其蔓延范围、发展速度、趋势和结局很难预测或不能引起足够的重视。
如2003年的SARS作为一种新型传染病，骤然而至并迅速扩散，打乱了人们的正常生活秩序，使人们措手不及。
（2）全球性。
疾病传播不像战争那样有地域、疆界之分，它是通过人与人之间的交叉接触实现的。
人作为载体，从一个地方到另一个地方就会造成疾病的传播，特别是现代交通工具的发达，更给疾病的快速传播带来了便利条件，使疾病能够跨越洲际、国际和疆域，不分民族、种族和社会群体，跨越不同的文化和社会制度，也不管国家、地区的贫富是否有差异，常常引发多个国家和地区先后出现感染病例。
如SARS在我国爆发的同时，我国周边地区和国家也发生了疫情；
禽流感疫情在周边国家发生后，我国也发生了禽流感；
甲型H1N1流感在墨西哥爆发后，影响到西方国家甚至影响到我国。
（3）非常规性。
人类每次面临突发的灾难，都有许多无法预知的因素，无法用常理去预知。
正如这次甲型H1N1流感的爆发，是从动物疾病演变而来，非常规性，疫情传播的速度快，尽管目前得到了控制，还是要提高防范意识，避免再次发生。
（4）危险性和危害性。
任何突发公共卫生事件不论是对当事者还是防治人员，都有一定程度的危险性。
当事者可能造成伤残、死亡，救治人员也面临同样的危险。
非典就击倒了一批批冲在一线的医护人员，医护人员的患者人数约占非典患者总数的20%。
这表明，突发公共卫生事件具有很大的危险性，突发公共卫生事件还会对人们的身心健康产生危害，可能在很长时间内给人们心灵深处产生阴影，再者，突发公共卫生事件涉及社会不同利益群体，敏感性、连带性很强，处理不好可能严重影响人民群众身体健康并造成社会混乱，以至社会稳定和经济发展。
3、突发公共卫生事件的危害
近年来，重大公共卫生事件在我国时有发生，重大公共卫生事件一次次的发生，对人类的健康、社会稳定和经济发展在一定程度上造成了影响。
从SARS席卷全球，汶川地震后引发的公共卫生问题，以及2009年全球爆发的甲型H1NI流感，越来越暴露出加强对公共卫生事件危机管理的必要性。
（1）威胁生命安全。
世界卫生组织、各国政府及其卫生部门曾经一度将疾病防治工作的重心转向慢性非传染性疾病，如心脑血管疾病、肿瘤、糖尿病等，而减少了对传染病的预防和关注，削弱了传染性疾病防治队伍基础设施和能力建设。
直到一些销声匿迹的古老传染病复苏、新发传染病流行，人们才意识到传染病依然是威胁人类健康的杀手。
突发公共卫生事件往往又是在人们毫无防范的情况下突然发生，有的甚至骤然而至，迅速扩散，一些新的病种还没有有效的治疗手段，因此无论是中毒、安全事故还是传染病、群体不明原因的疾病，都具有极大的危险性，都会对人类的健康和生命安全构成威胁并造成极大的损害。
（2）危及社会稳定。
突发事件造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此带来社会心理的脆弱。
突发公共卫生事件由于发生的突然以及它的不确定性，使得事件发生以后对人们的心理迅速产生影响，并由此引发人们行为的失控，从而导致盲目行为，打乱正常的社会生活秩序，使社会生活处于无序的状态。
甲型HIN1流感的发生使得市场上就出现了抢购食醋、板蓝根的风潮，随着疫情的蔓延，抢购风潮也迅速蔓延，一时间，口罩、板蓝根都成了抢购的对象，节假日国内的各旅游景点人员减少，社会需求减弱，减缓了社会经济的发展，如果处理不好，公众甚至会对政府管理社会的能力产生怀疑。
（3）影响经济发展。
突发公共卫生事件的负面效应最明显的表现就是对经济的影响，无论是非典，还是汶川地震后引发的公共卫生问题，以及2009年爆发的甲型H1N1流感都对经济造成了严重的影响。
（二）危机管理的内涵
1、危机的含义与特征
危机是事物的一种不稳定状态,在危机到来时,当务之急是要进行一种决定性的变革;
是一种质变的过程，现在国内外关于危机有这样几种观点：
（1）企业管理学认为,危机是一种决策形势,在此形势下,企业的利益受到威胁,任何拖延均可能会失控而导致巨大损失；
（2）组织行为学认为,危机是组织明显难以维持现状的一种状态。
本文认为危机通常是在决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的会聚。
危机是对组织系统的总体目标和利益构成威胁而导致的一种紧张状态。
危机有几个比较明显的特征:
（1）突发性。
危机往往是意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。
也就是说，在危机爆发之前，很少有人意识到会发生危机。
尽管危机的发生往往会有其必然性因素，危机的酿成因素也是一个逐渐积累、由量变到质变的过程，但其暴发则具有一定的偶然性，一般是不可以预测或难以预测的，因此，在危机应对中，无法按照日常工作程序和办法来处理，只能在危机发生时按其规律进行处理。
（2）威胁性。
危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标,当然其威胁程度取决于全新、不熟悉的环境，就更有一种强烈的希望回到原来的状态，这样就更加感觉危机是突发性的。
（3）破坏性。
一个事件或状态之所以被称为危机，就在于它使人们的正常生活秩序受到影响，社会基本价值受到威胁，如果不加以控制，一个群体或社会就可能解体或紊乱。
危机的发生会造成巨大的损失，这种损失可能是有形的，也可能是无形的。
危机会造成机器设备、房屋建筑等生产资料以及原材料的损失，导致资金的流失、甚至导致人员的伤亡。
（4）不确定性。
由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称,危机往往产生不确定性,事件发生的状态，影响都不确定，危机是出人意料的，因而在危机事件管理中要关注危机的进展，以降低危机带来的损失。
（5）时间的有限性。
决策者在危机发生时对危机情形的处理,进行决策的时间很有限,决策者面临着巨大的压力和不确定性。
（6）危机具有双重性。
危机会带来各种损失,同时危机也是机会和转机,如果决策者直面危机,处理好危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。
任何国家和政府都不可能避免各种各样的危机,政府危机管理能力有强有弱;
危机具有突发性,但是危机也是可以预防的;
危机有不确定性,但是危机的不确定性是可以降低的;
有些危机是无法避免的,但是人们可以减缓危机的强度,缩小和控制危机的范围;
危机会造成危害和损失,但是危机管理可以把危机造成的损失尽可能的减少到最低限度;
危机会产生风险,但是,危机也是机会,是改善和发展的机会。
2、危机管理的内涵
所谓危机管理,就是指组织者为了应付各种危机情境下所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。
危机管理的目的就是变危险为机遇,从而进入新的发展阶段。
从最广泛的意义上说,危机管理包含对危机前、危机过程中、危机后所有方面的管理。
通过寻找危机根源、本质及表现形式,并分析它们所造成的冲击,就能够通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。
二、我国应对突发公共卫生事件的现状与问题
（一）我国突发公共卫生事件的现状
改革开放以来，我国社会、经济各领域已经并正在经历着深刻的变革和转变，社会和经济等方面取得了巨大的成就。
社会、经济的发展也产生和促进了公共卫生管理的发展。
国家对公共卫生事业投入不足，导致了各种预防措施严重缺乏，与西方发达国家相比，我国处于公共卫生管理的初级阶段，突发公共卫生事件尤为薄弱。
我国社会、经济虽然取得了很大的成就，由于缺乏时间的积累，中国经济的发展不可避免要面临和经历像西方发达国家工业大发展时期。
造成环境的过度污染，虽然在“中国2l世纪议程”白皮书中已明确指出了要发展清洁工业和调整能源结构，但是在短时期内工业污染和能源污染等危害问题不但不会减少，而且会有所增加。
在该文件中优先项目规划领域里公共卫生被放到很次要的地位，怎样改变这一局面将对我国公共卫生的未来发展具有重要影响。
我国尚处在公共卫生管理初级阶段的特征还体现在：
由于在各区域存在社会、经济发展不均衡现象，导致了公共卫生服务的不公平性，虽然已经建立了防疫体系、治疗体系和卫生监督系统，但由于各种历史和经济原因，很不完善，尤其是防疫体系，千疮百孔；
SARS事件的爆发成为我国加速危机管理尤其是公共卫生领域研究的转折点。
根据国务院和《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，由卫生部牵头制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，已由国务院办公厅下发，初步建成对突发公共事件的应急机制。
（二）我国在突发公共卫生事件危机管理中存在的问题
近几年来，从SARS的爆发，汶川地震后产生的公共卫生问题，以及2009年刚刚爆发的甲型H1N1流感，我国在处理突发性公共卫生事件方面取得了巨大的进步，但在某些方面还是存在不足。
1、社会应对危机能力薄弱
危机是对一国社会应对能力的综合考验。
美国社会在“9·
11”事件中表现出的内在有序和恢复能力，不仅仅来源于其法治化程度，也取决于政府对全民危机教育的重视。
在美国，紧急事务管理目前已经成为一门新学科，在灾难防治与紧急应变上发挥极大的功效。
在我国由于群众危机忧患意识淡薄，整个社会的公民素质教育体系、危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，在危机爆发时没有做好防范的心理准备，不能采取积极的防范以至于耽误危机处理的最佳时期。
2、相关法律不健全
2003年SARS期间，国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，对有效防治非典疫情起到了积极的法制保障作用。
2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案，将现行宪法中第67条、第80条和第89条有关“戒严”规定修改为“紧急状态”，“紧急状态”条款入宪，确立了一项基本的宪法。
为适应当前传染病防治的新形势和工作需要，我国修订了《中华人民共和国传染病防治法》。
2006年1月又重新发布《突发公共事件总体应急预案》，2006年2月又发布了《国家突发公共卫生事件应急预案》等4个专门预案，预案针对突发公共卫生事件的严重程度和危害，明确了各级政府、有关部门在突发公共卫生事件应急工作和医疗卫生救援应急中的工作职责，要求卫生应急工作统一协调、分级响应、保障有力，以确保科学、及时、有效地应对各类突发公共卫生事件。
上述法律、法规和规范性文件的出台和修订，促进了突发公共卫生事件应急处置工作规范化、制度化和法制化的进程，使卫生应急工作有法可依、有章可循。
但是这些公共卫生危机管理方面已经出台的法律只针对常见问题提出相应对策和要求，对新出现、危害性较大、影响面广的突发性公共卫生危机则缺少相关规定，目前我国危机管理法制比较分散、比较专门化，部门化，需要一个关于突发事件和紧急状态的综合性立法，来弥补单项立法的不足和固有缺陷。
3、信息沟通不畅
信息化条件下，政府要充分利用信息网络平台实现与社会的沟通。
从甲型H1Nl流感追踪情况看，信息利用率不高，还不能科学规划信息报告程序、时限和标准，尽管对这类危机的预防和处理能够做到及时网上公布，但信息的有效传递并未普及，政府对有些危机还采取逃避、应付、抗拒、淡化危机、“外松内紧”等手段，造成信息沟通的不对称，不能充分利用网络信息等先进科技手段实现危机追踪的公开透明。
4、缺乏应急反应队伍和物质保障机制
首先，缺乏一支训练有素的医疗救治队伍，我国相当多的医疗机构不具备应急处置的必要设施，医务人员缺乏应急意识和防护知识，不能有效地实施预防控制和医疗救治，汶川大地震后对震后产生的各种疾病救治，都是从各大医院临时调动的。
其次，专家咨询队伍薄弱，我国政府十分重视在处理公共突发卫生事件中发挥专家的作用，在许多应急决策中都有专家的参与。
在抗击非典的斗争中，就较好地发挥了专家的作用，但我国专家参加政府决策的机制仍不健全，专家的参与带有很大的随意性，易受人为因素的影响。
第三，近几年发生的突发公共卫生事件，在事情发生后总是缺乏各个方面的物资，这次甲流的发生，在危机发生时，市场上供应的预防药材供应不足，以及甲流期间对甲流疫苗的供应不足。
总的来说，物资储备不足，遇到危机时出现物资短缺。
三、造成我国突发公共卫生事件的原因分析
（一）公民和公务员教育培训体系不足
危机发生是一个量变的过程，而这个过程往往不易被人们察觉，往往被人们忽视，待到危机发生才有紧迫感，群众危机意识薄弱，政府在平常没有做到足够的宣传，树立起群众的忧患意识，以至于人们都安于现状，没有危机意识，社会应对危机能力薄弱。
从我国情况看，由于在公民素质教育体系和公务人员的培训系统中，危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，我国公民素质教育体系和公务人员培训系统还不够完善，导致危机意识和对实际应对能力的训练都十分的匮乏，特别是在危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助，还存在脆弱性和能力缺陷的一面，危机一旦发生，社会动员机制和社会应急网络不能发挥有效作用，组织和个体的危机大都依赖于本能的自我反应，灾难程度会加重。
（二）突发公共卫生事业起步较晚
我国对突发公共卫生事业也是刚刚起步，相对于西方国家相关法律还不健全，不够完善。
在SARS疫情之前仅仅只有一部《中华人民共和国戒严法》，这也是由于我国在改革开放初期对经济发展的重视，而忽略了对公共卫生事件引发的问题，导致落后于西方国家，2003年一场前所未有的SARS危机给人们带来诸多启示和反思，引起了政府及对突发公共卫生事件的重视，5月7日国务院制定和颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，对有效防治SARS疫情起到了积极的法制保障作用。
由于我国公共卫生事业起步晚，导致突发公共卫生事件这方面的法律法规不健全，这也是由于我国一直以来忽视突发公共危机相关法律的发展缓慢。
（3）物资储备受经济的影响
储备充足的应急物资才能在危机发生时，确保相应的物资供应，也是应对危机的一个重要条件，应急物资储备多了又是对资金、物资、人力的浪费，政府对资金，资源的考虑较少，低估危机发生时所需的物资，导致危机发生时供应不上，这也是其中一个原因。
经济发展水平导致地区差异，从而影响物资，财力等供应不上。
各个地区的经济发展水平不一样，导致各个地区的人力、物
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