市政债券的国际比较及对我国的启示Word格式文档下载.docx

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它是地方政府的一种债务融资工具，以地方政府的税收为担保，由地方政府或授权代理机构发行，承诺在一定期限内还本付息。

市政债券最早出现在美国，由于最初的资金主要用于市政建设而得名，如今市政债券所募集的资金不仅用于市政设施建设，还用于公益性项目的建设，有时也用于弥补地方政府周期性或季节性财政赤字。

（二）类型和作用

1．类型

市政债券的类型主要有两种，即一般债务型债券和收入型债券。

一般债务型债券的特点是不与具体的项目相关，地方政府的信用和预期税收保障还本付息。

收入型债券与具体的项目相关性大，用具体项目的盈利来还本付息。

2．作用

市政债券在我国城镇化建设过程中发展前景广阔，对于调整地方政府融资结构，引导社会资金投向公共部门，完善地方政府投融资体制，增强地方政府调控经济的能力，促进地方经济发展等方面具有重要作用。

首先，发展市政债券有利于扩大内需。

当前，在外部需求弱化的背景下，扩大内需成为保持经济稳定增长的出路。

由于消费的增长具有惯性，短期内很难有大的改观，因此仍然要保持政府投资的持续性。

但是，从国家层面看，国债发行的空间有限，在此背景下，由地方政府发行市政债券有利于引导社会闲置资金投入公共部门，可以极大地刺激内需。

其次，发展市政债券有利于优化地方政府负债结构。

在目前的金融系统中，无论从期限还是规模看，与地方政府基础建设资金需求匹配的融资方式很难找到。

当前，地方政府的资金需要主要依靠财政直接投入或银行贷款，前者增加财政负担，后者增加银行的资金压力，实际上以上两种融资渠道已经饱和，很难有拓展的空间。

因此，发展市政债券是解决上述难题的一个新途径，不仅可以优化地方政府融资结构，还可以降低政府负债的金融风险。

再次，发展市政债券有利于减轻中央财政的压力。

在目前的财政体制下，公共基础建设资金主要依靠中央财政的直接投资，如果由地方政府来发行市政债券，可以有效减轻中央财政的压力，清晰划分中央和地方的权责。

此外，一些公共基础建设项目由地方政府发市政债比中央财政直接投资效果好。

最后，发展市政债券有利于健全金融市场体系。

目前在我国的金融市场体系中市政债券市场还是个空白。

从发达国家的经验看，信用仅次于国债的市政债券受到众多投资者的追捧，市政债券市场的建立必然会为我国金融市场体系注入新鲜活力。

三、市政债券发展的国际比较

（一）美国的市政债券

1．美国市政债券融资基本框架

美国的市政债融资制度是联邦制国家地方债券融资制度的代表。

美国联邦政府下设州、县两级行政机构，仅州政府就有50个，因而联邦层面难以高效、公平地为地方政府配置公共物品，因此美国法律允许州、县政府发行债券。

美国地方政府发行市政债券的历史可以追溯到19世纪初期，发展至今已相当成熟，州、县一级地方政府的发债行为已经成为美国金融市场中最活跃、增长最快的领域，市政债券与公司债券、国债和抵押贷款债券等一起共同构成了美国完整的债券市场。

美国市政债券依据期限的不同划分为短期债券和长期债券。

短期债券是指一年以内的债券，主要是市政票据和商业票据等。

发行短期债券主要目的是调节地方政府财政收支时间错配而发行的，以政府税收为还款保障，属于临时性借款。

具体而言，市政票据包括拨款预期票据、债券预期票据、税收预期票据以及收入预期票据，这些市政票据的期限一般为12个月。

商业票据是指地方政府发行的期限为1—270天的短期免税票据，这类票据类似于公司发行的商业票据。

长期债券一般都与具体的市政建设项目相联系，长期债券的规模和期限往往根据具体的项目而定，周期一般比较长，与具体的项目匹配。

根据信用类型不同，长期债券又可以详细分为收益债券和一般责任债券两类。

收益债券，顾名思义，是以具体项目的收益作为举债还款来源，即债券的还本付息来自投资项目产生的现金流，比如为建设高速公路和机场发展的市政债券一般为收益债券，其风险较高。

而一般责任债券相比于收益债券风险低，主要原因是一般责任债券以地方政府的信誉为担保，其还本付息受政府信用和税收保障。

2．美国市政债券的发行与管理

从美国市政债券的发行主体看，地方政府、以及政府的授权或代理机构两类主体最为常见，比较特殊的发行主体是以市政债使用机构身份出现的发行主体。

在美国的全部地方政府中，市政债券的发行者接近70%。

市政债券项目囊括了教育、公用事业、福利事业、产业补贴以及其他项目。

详细地说，既包括机场、电力系统、公园和旅游景点、供水或排污系统、医院、会议中心、港口，也包括高速公路、公立学校、废品和污染控制、养老制度融资和自然资源恢复等。

美国作为市政债券最发达的国家，有着其特有的模式：

宽松的政府准入机制和严格的市场监督机制。

虽然美国联邦政府对州和地方政府事务很少过问干预，但是市政债券的具体运行仍受到完备的证券法律法规制约。

美国联邦证券交易委员会（SEC--theU.S.SecuritiesandExchangeCommission）和市政债券规则委员会是美国市政债券发行的最主要监管机构。

SEC是美国证券管理的专门机构，有三项基本职能：

立法、调查和审判、执行。

市政债券规则委员会是一个独立的自律性机构，主要工作是规范市政债券市场上相关主体的行为。

3．美国市政债券的特点

美国市政债券主要有四大特点：

（1）税收减免。

根据市政债券的种类和用途，市政债券的税收优惠可以分为享受联邦免税、享受选择性最低税率优惠和享受州政府税收优惠三种情况。

（2）信用等级高。

美国的市政债券的信用分类仅次于联邦政府债券，是一种准国债。

（3）税后收益率高。

由于免税的特征，市政债券税后收益率高于联邦政府债券。

（4）以中长期为主。

从掌握的数据看，美国发行的市政债券中10年期以上占到82%，短期债券仅为3%。

（二）日本地方公债

1．日本地方公债基本框架

与美国联邦制国家不同，日本是中央集权制国家，国家体制不同因而地方债券市场安排也具有较大差异。

日本称债券为公社债，简称公债，是对金融市场上所有类型债券的总称，包括国家和地方的政府机构或公共团体的举债，还包括企业发行的公司债券，如日本的株式会社发行的社债。

在二战以前，日本地方政府受到中央政府的严格管理，自主权很小，不被允许发行地方债。

战后日本重新修订宪法，赋予地方政府更多的自治权利，包括自行发行债券融资的权利。

由于日本地方政府发行债券的历史较短，日本地方公债制度还存在某些过渡性债券市场制度的特征。

日本的地方政府债券不仅包括地方公债，还包括地方公立企业发行的债券，当然以地方公债为主体，地方公立企业债券的比例较低。

由于日本行政层级较多，所以日本地方公债发行主体中，既有都、道和县，也有市、町和村，日本的町和村级政府可以发债是日本债券制度的一大创举。

日本地方公债的主要用途与美国地方政府发行的市政债类似，主要用于公共基础设施建设及其他公用事业，例如地方道路建设、义务教育设施建设、行政办公场所建设等；

地方公立企业发行债券要获得地方政府的许可，并由地方政府提供担保，所筹集的资金也要符合地方政府经济规划的用途，这类债券的使用主要集中于供电、自来水、天燃气等方面。

日本的《地方财政法》规定了适用与地方公债的范围：

（1）交通、医院、天然气、下水道、地铁和供电等公共团队经营的企业（地方公营事业）所需要的经费；

（2）向按照地方政府行政目标设立的公营的企业法人建设公共事业项目所需要的经费；

（3）为以往公债还本付息所需要的经费；

（4）灾害应急响应项目、救灾项目及灾后重建项目所需经费、公园、文教设施、福利设施等公共设施以及办公楼等公用设施建设项目所需要的经费。

日本对于地方政府债务融资的用途有着明确的法律限定，因此总体看，无论日本地方公债还是地方公营企业债的发行运作都比较规范。

2．日本地方公债的发行与管理

除完善的政府融资法律制度外，日本对地方政府发行公债还实行审批制，地方公债的发行要严格按照审批流程运作。

拥有地方公债发行审批权力的是总务大臣（原来为自治省、现与之有关机构变更为总务省）或都道府县知事。

日本债券发行的审批权主要集中在中央政府的证券监管部门，包括数额、期限、发行时间和其他条件都由监管部门确认。

日本从2006年起开始中央与地方分权化改革，延续数十年的审批制逐渐过渡到协商制。

在条件满足的情况下，地方政府有权自主发债，但协商制鼓励地方政府把发债行为报总务省审批，对于报送审批的地方政府将获得中央政府给予的两项优惠，一是中央政府在转移支付时会视地方政府发债情况给予适当倾斜；

二是总务省为符合条件的地方政府直接提供利率优惠的再贷款。

在上述激励措施下，协商制并未减弱中央对地方债务的监管力度，地方政府多数积极主动地申请由中央政府审批再发债。

可以说，协商制一举两得，既强化了中央政府对地方发债行为的监管效果，又赋予地方政府发债的选择权，明确了地方政府的职责。

3．日本地方公债的特点

日本地方公债有三个主要特点：

（1）资金来源中政府资金占比高。

日本地方债的资金来源结构不均衡，中央政府、公营企业金融公库的资金占了60%，民间资金只占40%，民间资金中大部分是地方银行的投资，这些地方银行与地方政府关系密切，真正向市场募集的，比如以不特定多数为对象通过银行、证券公司向普通投资人发行的比例不足10%。

因此，可以说日本地方公债变相发挥转移支付的功能，调节政府资金分配，也是地方政府财政收入的重要来源。

（2）占GDP比重高。

在集权制国家中，瑞典地方债占GDP的比例最大，为11.3%，而英国的比例只有5%；

从联邦制国家看，美国的地方债占GDP比重为10.9%。

而日本地方政府公债占GDP的比例达到40%。

（3）与中央政府联系密切。

日本中央政府通过有效的激励约束措施不但强化了中央政府对地方债务行为的监督和指导，同时也加强了两者间的联系。

（三）发展中国家的探索

1.菲律宾市政债券的进展

菲律宾和我国的情况较为相似，都面临着分权制改革、城市化和人口增长带来的公共服务需求激增及公共服务成本上升等问题，为促进市政债券市场的发展，1991年菲律宾通过了《地方政府条例》（LocalGovernmentCode），在使地方政府拥有经济发展权的同时，也扩大了地方政府的信贷融资权限，允许地方政府在“自偿性、有收益来源的以及关系生计的项目上”可以使用债券融资。

债券发行的具体条款由地方议会自行制定。

亚洲开发银行（2002）曾提出建议：

由菲律宾总统颁发支持地方债券市场发展的行政命令；

在全国范围内分发关于市政债券指数的材料；

建立地方债券发行的制度框架；

废除对地方政府储蓄和信托账户的限制；

对地方债全提供税收优惠；

地方政府发行债券必须经过信用评级；

建立集中的地方政府信息收集机构。

尽管菲律宾地方政府有权举债融资，但是借债条件很苛刻，大部分都是从市政发展基金、政府金融机构等公共部门借债，同时因为缺乏中央和地方政府的关注，没有相关的鼓励政策和制度框架出台，使市政债券的发展一直比较缓慢。

菲律宾市政债券市场的发展主要存在以下阻碍：

第一，投资者将地方政府视为高风险单位，只有提供足够的信用增级机制，投资者才会有投资市政债券的动力；

第二，地方政府的信息披露机制不完善，使投资者难以获得投资分析所需要的信息，对地方政府的信用状况不了解；

第三，现有的对地方政府借贷的安排对私人投资者不利，地方政府一般都通过市政发展基金等公共机构融资；

第四，菲律宾关于市政债券的发行程序和制度框架也不完善。

2.韩国市政债券的发展

没有特殊的情况下，韩国中央政府不许可地方政府发行债券。

但同时又规定，在必要情况下对不可避免的地方公债可以特殊对待，条件是必须符合规定的特殊用途并经过中央政府的批准。

韩国规定的地方政府举债包括：

具有长期效益的公共工程项目；

抵御灾后重建项目和自然灾害项目；

具有充分投资回报且能还本付息的项目；

筹资用于前一轮举债还本付息的资金；

其他改进居民福利状况的项目。

作为年度金融政策导向的重要内容，韩国中央政府每年都会出台地方政府发行债券的指导意见，并公布地方政府债务融资计划，地方政府如有债务融资计划必须提前向中央政府提交预案，详细说明融资项目和融资规模，按照具体用途先与农村发展特别账户、管理国家住宅基金、环境保护特别账户的政府部门协商，获得相关部门批准后，提交中央政府按照审批指标审核，中央政府批准后方可实施发债计划。

韩国地方公债按照举债目的和使用范围的不同分为一般账户债、特别账户债和公共企业债。

一般账户债所筹资金主要用于道路与桥梁建设、公共设施维修和救灾项目；

特别账户债所筹资金主要用于住宅、供水排水和乡村企业项目。

按照不同的用途，地方政府发行债券包括常规债券、义务债券、合同债券和外国债券等几种。

四、我国市政债券发展状况

（一）我国市政债券发展现状

目前我国还没有真正意义上的市政债券，但随着经济的发展，特别是在当前应对世界金融海啸余波和国际经济竞争日益激烈的重要关口，发展市政债券对解决地方政府融资，加强基础设施建设，加快我国城市化发展进程，扩大内需和调整经济结构，提高我国经济的国际竞争力都具有重要意义。

中国经济迅猛发展，城市化进程也在不断加快，各地基础设施建设自然也需要不断跟进和加强，但承担主要责任的地方政府用于市政建设的预算内财政资金主要靠财政拨款（包括国家预算内投资和地方财政拨款）以及正常的税收收入，此外就是通过土地收入、利用外资、通过国有企业或国有控股上市公司产权重组获得部分资金，但这些资会划于巨大的城建投资而言，只是杯水车薪。

仅从上海看，2010-2011年上海市用于城市基础设施建设的投资就累计达到2550亿元，可以想象这单靠财政拨款和税收收入是无法解决的，越是大型城市，基础设施建设资金不足越严重。

在国外，因为有发达、成熟的债券市场，地方政府可以自己发债来筹集市政建设所需要的资金，但在中国，因为在现行法律法规中，没有相关条款能支持地方政府直接负债，《预算法》规定：

“中央政府公共预算不列赤字”；

“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；

‘除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

”这就严格限定了我国地方政府发行债券的权力，只有中央政府才有权力发行国债。

《贷款通则》里规定：

“借款人应该是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。

”地方政府不符合借款人定义，直接向银行借贷也是行不通的。

此外，《担保法》规定：

“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转货的除外。

”地方财政对债务提供担保也被禁止了。

因此，在中国，并没有严格意义上的市政债券。

（二）制约我国市政债券发展的因素

1．法律上存在的制度性障碍

地方政府债务问题越来越受到政府和社会各界的关注，国家对改革地方政府举债融资机制决心较大。

但目前法律上存在的制度性障碍亟待解决。

l995年实施的《预算法》第28条明文规定：

“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

”2011年l0月20日我国财政部印发了《20l1年地方政府自行发债试点办法》，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，但试点的地方债仍由财政部代办还本付息。

可见，在现有法律框架下，市政债券的发行存在法律规定的制度性障碍。

2．地方政府财政预算不够透明

很多国家的地方政府举债是建立在制度完善和透明财政的基础上。

而目前我国地方政府普遍负有较大的隐性负债，财政预算透明度低，存在大量的预算外收入，难以进行科学的信用评级和偿债能力测算。

3．地方财政风险预警及预警体系缺失

一是评级制度缺失。

无论财政部还是试点地方财政部门公布的文件都没有与评级相关的表述，没有客观的评级市场无法对发债主体的偿债能力做出准确判断。

二是缺少市场化的定价机制。

试点省市发债采取招标发行方式，利率参照国债利率，由于缺少市场定价相关的信息，整个招标发行的过程中地方政府在债券定价上扮演了重要的角色，带有明显的行政干预色彩。

三是信息披露机制不完善。

试点省市发债未将债券资金的用途做出详细说明，也未对债券资金的后续具体使用项目相关信息进行披露。

五、启示与政策建议

（一）经验启示

许多国家都建立了比较健全的地方政府融资体系，发行地方政府债券已成为各级政府融资的重要方式。

由于财政体制类型、地方政府的独立程度和财政能力各不相同，使得它们的市政债券各具特点。

但总的来说，这些国家的市政债券还是在很多方面具有相同之处。

1．明确市政债券用途

各个国家都严格限制市政债券或地方公债的使用范围，将其应用于支持基础设施建设等非竞争性领域。

主要是基于以下考虑：

一是加强政府的预算管理，防止因过度举债而加重财政负担，因为地方财政收入能力远远不如中央财政；

二是地方性公共产品建设周期长，收益回收慢，比较适于公债筹资。

2．实行法制化管理

美国的《联邦法典》和《1933年证券法》、日本的《地方自治法》和菲律宾的《地方政府条例》等都从融资来源、资金管理和债务偿还等方面对市政债券进行了明确的法律规定。

在发债规模的确定上也非常谨慎，充分考虑了地方政府的偿还能力，制定了合理的发行计划，防止公债规模过大产生无法偿还的财政风险。

3．建立系统的监管体系

监管体系包括约束机制、信用评级、审批制度和预警系统等。

各国在市政倚券的流通和偿还过程中有着严格的管理制度，始终把防范财政风险放在重要位置。

如对地方发债实行严格的审批制度，进行总量控制和结构调整政策。

不仅用法律法规规范地方政府的举债行为，还通过市场机制约柬市政债券，用信用评级影响地方债的发行、筹资成本和流通性。

4．完善的配套制度

市政债券最为发达的美国有着严格的市场监管机制、有效的信用评级机制、规范的信息披露制度，这些制度安排使得市政债券违约率保持在极低的水平。

菲律宾的市政债券历程则是一个很好的教训，由于缺乏合理有效的制度配套，菲律宾虽然30年前就试行市政债券，但至今效果甚微，裹足不前。

（二）政策建议

1．修改《预算法》，确立地方政府举债的合法性

中央政府通过法律层面的制度安排一直禁止地方发债，反映了中央对于地方财政权力失去约束及地方政府债务最终可角邑变成中央政府或有负债的担忧。

虽然《预算法》明确规定：

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，却无法控制地方的投资支出冲动及为这些支出寻找资金来源过程中的行为变通，地方政府的大量隐性债务不可避免。

因此，建议尽快修改《预算法》，确立地方政府举债的合法性，实现制度安排上的由“堵"

变“疏"

。

2．尽快制定市政债券市场的市场准入标准

随着城镇化的大规模推进，市政建设的巨大资金需求与资金来源的约束形成尖锐矛盾，因此一旦开禁地方债，将可能出现各地竞相无约束发债的状况。

为了确保市政债券市场在一开始就有序运作并稳健发展，首先必须为这一市场设置准入门槛，即设计一套指标体系来界定发行市政债券的主体资格，以判别哪些地方有能力举债，从而一方面为中央政府对地方发债提供审批的根据，另一方面可以有效控制地方举债风险。

3．制定一套市政债券市场的制度规范

应在借鉴其他国家经验的基础上，结合实际情况构建我国的市政债券市场的制度框架。

包括：

发行制．度，主要规范市政债券的发行主嫩、发行方式、发行范围、发行程序等；

流通制度，主要规范市政债券的交易过程和交易方式；

定价制度，对市政债券的利率、期限等做出规范：

监管制度，主要包括中央政府的审批、规模控制、债券的信用评级、风险监控等。

4．建立市政债券市场的风险预警与防范机制

风险防范和控制是我国市政债券市场开禁和发展过程中的核心问题，也是市政债券市场健康发展的关键。

除了严格市场准入、控制发债规模、坚持信用评级、加强市场监管外，还必须建立有效的风险预警机制，充分进行信息披露，适时建立市政债券保险制度。

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