社会保障政策与法律Word格式.docx
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我们还是从今年全国人大代表提出的一些问题来看，面对人大代表提出的沉甸甸的，危及社会安全的数字，我也接受了一些媒体、记者访问，他们总会说，“面对这些沉甸甸的数字，你会怎么看这个问题呢”，我想我们是公共管理学院，我们研究问题要站到一个公共管理的视角，那么站在公共管理的视角怎么思考这些沉甸甸的数字呢？
所以我们从以下几点来想，站在公共管理的视角怎么看待这些问题。
公共品
社会保障是一个公共品，大家知道1848年英国艾德礼总理宣布英国建成了福利国家，就是说，英国宣布它构建了一个福利摇篮，它给战后的人们一个向往、一个振奋，建设了一个福利摇篮，这就是我们后来讲的福利国家的制度安排。
当初在这个摇篮里有什么？
这个福利摇篮里有四大公共品，第一是持续的收入，意思就是当人们失业、老年、患病的情况下，要钱维持生计，所以提供一个持续收入，当人们遇到社会风险，给他们一个持续收入，这是福利摇篮里的第一个产品，这是纯粹的一个公共品。
那么这个摇篮里的第二个公共品是什么呢？
第二是健康，就是公民的保健，英国在颁布社会保险法的时候，对它的公民讲得非常的清楚，帝国的未来不仅在强大的军队，更在于健康的儿童，所以它的第二个公共品是它的保健系统。
第三个公共品是什么呢？
第三是教育。
第四个公共品是住房，因为土地是有限的，土地上能盖的住房，或者说可以用来盖房的土地更有限，那么在有限的土地上，政府要做三件事情。
一是要让工薪层买得起房，二是要让没钱的穷人能住房，咱们叫穷人房，三是要有房地产的事业开发，房地产甚至还是金融工具，三件事都要做，政府不能缺位，在这个福利摇篮里，首先是对穷人，要让他们有房住，让工薪层能买得起房。
所以在这个福利摇篮里有四个公共品，从1848年英国建成了它的福利摇篮，我们后来在理论上把它概括为福利国家。
这个告诉我们，公共品需要一个供应机制，公共品的提供要形成一个机制。
那么人大代表提出的一系列沉甸甸的危及社会安全的数字，如果从社会学角度或者从文学上可以用数字，用感情去说话，但是从公共管理的角度看，我们就要检讨，这个公共品的供应机制是不是已经构建，或者说我们的机制还存在着问题，这才是从根本上解决问题。
当然这里首先说，社会保障里哪些问题属于公共品，政府的全权责任，政府要极力的，努力的去构建这个供应机制。
因此政府改革与一个服务型政府的再造，就成为我们解决公共品，解决这些危及社会安全的这些问题的一个根本性的问题，不是就事论事，而是从根本上解决问题，所以就提出了政府改革和服务型政府的再造，这样才能从根本上构建公共品的供应机制。
关于政府改革和服务型政府的再造，我这个片子的后面会给大家用这样一个结构图介绍全世界20世纪70年代以后各国政府改革的发展阶段。
通过政府改革和构建一个服务型政府，或者说一个服务型政府的再造，我们构建一个公共品的提供机制，涉及到社会保障，它还需要一个积极的社会保障政策。
前面讲到1948年艾德礼总理宣布英国建成了福利国家，那么现在布莱尔给英国人描述了一个积极福利政策的蓝图，所以人们把20世纪福利政策的做法，站在现在的角度看，在总结经验的基础上，同时看到有些东西已经不适合当前时代了，比如人口老龄化，政府的负担过重，是不是要构建一个多元化的制度等等，所以人们把20世纪的做法的经验总结以后，发现有些地方不太适合现在的发展，那么把这些不适合现在的做法叫消极选择，或者消极政策。
那么现在人的任务是什么？
现在人的任务就是要发现哪些任务是消极的，同时要去寻找积极的措施来解决这些问题，这才能使福利思想、福利理论以至延伸到现在的社会保障制度安排越来越完善，所以英国人讲的就是福利国家的继续发展，20世纪的东西已经有消极性了，要建立积极的，21世纪的福利国家。
在积极的社会保障政策的基础上，当然这个政策对中国来讲，是一个执行性的政策，对西方讲，它可能是一个规划，在这个基础上进行社会保障立法，人们达成共识，有法可依，可以形成一个社会保障法制环境。
政府改革与公共品提供机制
下面我们看政府改革与公共品提供机制，就这个问题，我们简单回顾一下，20世纪70年代以后，全球政府改革发展的两个不同阶段。
我们知道20世纪70年代，这十年也就是我们中国正在进行“文化大革命”的十年，在世界上发生了什么，在人类发展历史上的这十年发生了什么，这十年非常关键，用一个非常形象的话说，这十年是计算机从大变小的十年，在60年代末70年代初，计算机通常要占用一间房子，非常大，主要用于国防、电力、部队、航空，一个计算机要占用几十平米甚至上百平米，但是就在这十年当中，计算机从大变小，慢慢地变到了家用电器，现在变到小孩玩具，一些迷你的小电器，越来越小。
这个计算机从大变小的过程，就是第三次技术革命，它带领人类从工业化后时代进入了信息时代，这十年应当说是一个生产力巨变的时代。
我们知道政治经济学一个非常普遍的道理，随着计算机由大变小，生产工具发生变化，接下来生产方式就会发生改变，生产方式的改变会导致生产关系改变，而生产关系的改变会使上层建筑发生变化，所以在全世界就掀起了政府改革。
当我们知道在美国，里根由演员当上了总统，我们也知道在英国撒切尔，但是我们那时可能并不太清楚，美国的里根，英国的撒切尔，尤其把她称为“铁夫人”，她为什么“铁”，“她”铁在哪里，当时我们可能由于信息不对称，我们并不是很了解，事实就在那个时候美国和英国掀起了一个政府改革的高峰。
为什么在计算机从大变小的时候政府要改革？
就是我刚才说的，计算机从大变小，改变了我们的生产工具，改变了我们的生产力，事实上也改变了我们生活和生产的背景，也大大改变了我们生活环境。
一方面，每一次生产力变革，都会带来一个问题，就是生产力的每一次变革和提高，企业有机构成的提高，都会带来一批新的贫困群体，象我们中国现在的“40”、“50”就是中国企业改革，生产力迅速提高过程中，当我们还有些结构性的问题和历史遗留问题。
“40”、“50”的人群的工作很难维持，再找新的工作又非常困难，显然是生产力迅速提高造成的一个新的贫困群体。
所以当生产力每次变化，会有这么一个现象，我们在一次生产力变革之前，把原有的社会贫困群体解决好，否则在生产力变革期间的政府就象一个“三明治”，它受两面夹击，必须解决生产力变革之前的贫困群体，又要解决生产力变革之后又出现的新的贫困群体，两个群体都需要解决，是不是中国现在就有点处于这种状况？
在这种情况下，由于社会背景和生活环境的改变，人们的生活面对了新的需求，我刚才讲生产力变革带来了新的贫困群体，但是生产力的变革也给我们的生活带来了新的方式，人们可以提前一年去订机票，网上有银行的服务，通过点击可以看到一年的旅游服务等，这其中有很多环节，有些是公共设施，有些是私营公司可以运营的，但这些公共设施是需要政府来操心的，一旦某一个环节出现了问题，我们在网上的服务就是不安全的，所以生产力变革以后，带来了风险、挑战，也给我们带来了机会、方便，但更大的一个现象带来的是全球化，各国的疆界被打开。
在这种背景下，我们把这种现象用公共管理视角做一个概括，就是说公共服务的需求每天都在发生变化，在增加，面对这样的变化，一个问题就产生了，我们在70年代时的那种政府，理论上叫官僚体制的政府，官僚体制不能否定，这不是贬义词，但是我们知道官僚体制是“三个士兵养一个首长”，“三个处司养一个综合处司”，三个士兵跟着一个处长来干，三个处长要去支这一个司长，若干司长要去支持一个部长，为什么？
官僚体制主要是政治功能。
政治选择形成共识需要一个由基层逐渐统一的过程，所以在70年代以前政府的体制基本是官僚体制，这种体制在结构图是一个三角，“三个士兵”，就是普通工作人员去支持一个处长，三个处长再去支持一个司长的话，这是一个三角结构，最后的问题的决策，是经过这样的过程，由“首长”做最后决定。
这样的体制，面对不断发生，增加改变，竞争更加激烈，而且全球化的公共服务，咱们想想这个政府能不能适应？
它会产生两个结果，一个结果是当公众提出需求的时候，这边要慢慢地决策，这个决策的时间可能等到这个需求已经过去，或者这个人都已经病死，问题依然没有解决，另外一个结果群众聚集起来要解决这个问题的时候，会把群众的“火”，一下烧到政府内阁的最本部，可能医疗保险的病人，比如一大群的“肾透析”的问题，“肾透析”的门诊费用都不报销，都要靠自己的账户解决问题，这可能吗？
这就可能出现很多人聚集在一起，直接找到劳动部长、医保司长，地方的话直接去找社保局长，这就是说公民提出需要的“火”就会一把烧到政府内阁的最低层或是最内层，而这些领导就马上不能正常办公，要去应对，所以人们把这叫“灭火”。
当这种情况出现后，如果政府不改革，一方面是公众的需求没有办法应对，速度太慢，应急能力和解决问题能力都太慢，不是哪一个领导没能力，也不是哪一个工作人员不负责任，而是体制上没有办法作出决定，也不能及时提供这个服务，但另外群众的问题要解决，最后就会聚众到了政府面前。
所以我们政府非常核心的，要做高层决策的部门却需要去面对救火，我们从公管的角度去想，为什么要让内阁的决策机构天天去“救火”呢？
因为这把“火”烧到面前了，我们没有把政府改造得让这“火”不烧到你面前。
所以在这种现象面前，提出了政府改革，政府不改革是不可能的。
政府改革在70年代末期开始，人们把它用一个话概括“小政府”，我们不能理解小政府就是缩小政府规模，这么形容是因为到了70年代政府都比较臃肿，官僚的体制太大，面对公共服务显的沉重、笨重，所以人们直观说要缩小它所以叫“小政府”。
但是“小政府”的改革不仅仅是要把政府缩小，最核心的问题是政府如何面对公共服务需求，改变自己，所以这里最关键的问题是面对公共服务需求，就是我们前面说到的公共品的供应机制，要分清政府的政治统治功能和公共服务功能，把这两个功能在理论上说清楚，然后对政府的组织体制、服务流程以及政府的人员理念、能力、素质、知识结构做一个改变。
经过70年代、80年代的改革，很多国家的政府体制就发生了变化，就形成了我们给大家的这个图。
一部分是维持官僚体制，官僚体制不是贬义词，我们不要怕提官僚，关键是用官僚体制去应对公共服务，它就是贬义词了。
在这个政治统治功能下，要维持官僚体制，当然，官僚体制也要精兵简政，但更主要的是面对公众和企业公共服务需求，政府要构建另外一套体系，是一个服务功能的体系，而服务功能是政府直接面对它的公民、它的企业提供服务，这套组织体制不能按官僚体制的三角一级上升、逐级自下而上集中的体制来建立，而要建立一个扁平化的网络体制。
扁平化的网络体制跟官僚体制有质的差别，人和机构要重新安排。
我看了上海社保结算中心的案例非常高兴，我们有摸着石头过了河的人，不要老说我们还在摸着石头没过河。
上海社保结算中心的案例可以讲两个特点，后来中央党校、组织领导听了我的报告都越来越重视，而且去参观，也给他们找了不少麻烦。
上海社保结算中心有两个特点证明它已经过了河，一是它的一个柜员一天可以为1.25万人提供服务，这是前年的数据，现在一定还要更好，它有24小时电话服务中心，它的绩效是非常好的；
二是它里面没有谁是局长、处长、科长的这种官僚体制痕迹了，它关键是几大功能：
窗口、财务集合、数据管理、系统网络的技术支持，后面的党办书记行政整个培训支持只有4个人。
它推行一个新的保障计划，比如工伤保险法出台了，在这个扁平化的网络里，技术人员把它输进这个系统，对工作人员一培训，马上就可以做了；
要是官僚体制就是先建一个处，谁来当处长，怎么跟财政要钱自己建立系统，什么时候才能做完呢？
这就是差别。
所以这种小政府的改革不是缩小政府，而是政府要改变自己的组织、流程、人员，然后面对公共服务，面对全球化的挑战，全球化打破各国疆界以后，政府的位置和角色已经在改变，政府具有了CEO的角色。
全球化可以打破各国的疆界，但打破不了民族，到了海外三代以后人家也说你是华人，每个民族要带领他的人民全球竞争，而且是横向比较的竞争，所以跟企业一样有了这样的象CEO的特征了。
所以这时候政府面对的是改造自己，把自己变成一个官僚体制和网络体制、政治统治功能和服务功能相结合的政府。
事实上有很多委员会、公共服务功能的局、中心的出现，但它跟官僚体制是分开的，是直接面对市民和企业的，所以政府就形成了我们给的这个结构。
这个改革到了80年代末期90年代中期尤其是20世纪末期，随着计算机和网络技术的使用，信息归集能力、精算、统计等各种方法的出现，人类具备了检验公共项目的能力，也就是说有人给政府打分了，这就是公共项目评估。
当这个能力具备以后，全球化就更加明显了，全球的竞争趋势也更加激烈，政府象CEO这个角色就越来越突出了，所以这时候政府仅仅是体制上变革还不够，不能满足这种需要，就进一步提出了绩效政府。
实际上绩效政府就是向政府要绩效，这就把我们政府传统的理念和评价机制都改变了，政府每年都要年终总结，这叫不叫绩效呢？
绩效管理是要最后的结果，而政府过去是看过程不看结果的，把工作事先安排好了，按部就班，该花的钱花了，该开的会开了，该做的报告做了，这个事就做完了，这些都按时做了就是好机关好干部。
但是绩效政府是要最后结果的，过去我们是没有这个最后结果的评估体系或办法的，所以绩效管理就是，影响最后结果的每个因素要发现要改变，通过这个发现和改变，提供好的结果，这就使政府有点接近企业的CEO。
这样全球在90年代末期尤其是当前，新一个阶段的政府改革目标不再是“小政府”的问题，而是绩效政府的问题。
因此说到我们中国，70年代我们在做什么大家很清楚，“小政府”改革时代我们在做什么大家也很清楚，改革开放后我们是经济改革在先，希望政治改革放后面一点稳妥一点，所以实际上政府改革我们是滞后的。
在这个过程中我们从西方学了很多词，各种委员会、局、中心我们没少建，但是到今天我们能不能将他们和政治统治功能分开？
而面对公众和企业的提供服务的这个体系、网络型政府有没有建立？
我们怎么面对这个“不伦不类”的事业单位，怎么改变它，我们还是很困惑的。
就因为我们没有经过70年代伴随生产力变革的时候改造我们的上层建筑，那段时间又落后了，现在全球的“小政府”改革结束了进入到绩效政府改革了，中国人就得再造政府，我们得把“小政府”、绩效政府两个阶段叫做“两步并做一步走、一步做完”。
所以中国面临一个政府再造、组织体系的再造、服务流程的再造，接下来人员和培训的再造。
组织体制我们用这个结构告诉大家了，服务流程三个字叫“一站式”，为企业公众提供“一站式”式的服务，这里有很多理念要改变，很多政府部门之间要合作。
组织体制在变，网络型政府是人和机构的重新安排，扁平化跟官僚体制是完全不同的。
从官僚体制走向一个扁平化的网络体制，真正直接用网络，咱们摆开一字阵同时面对公民需要，公民是不是就满意了？
而且我们这样面对公众，火还能烧到后面的部长、局长那里去吗？
不应该的。
如果天天让部长、局长跳出来说“对不住啊，这个问题怎么解决”，要这样面对公众，那我们这个公共品的供应体制就太差了。
所以这个体制是人和机构的重新安排，它是个扁平化的一字阵，所有的服务、功能直接面对公民和企业，就地解决问题。
这个阶段我们没有解决好，我们在一步一步地做改革，现在又要绩效，这是一个内部的问题了，政府整个的操作、每一个因素都要为最后的最好的结果负责任。
所以中国面临着“两步并做一步走”、再造，这时候我们的组织体制变了，服务流程用“一站式”来改变的话，我们的人员就要有新的知识结构、新的素质，要有一个服务理念。
明明是站在一个服务的岗位上，却把自己当个官来看，这就是权力错位，所以人员理念要变。
还有知识结构是不是要变？
组织部门现在把培训看得非常重，有非常完整的计划来做这个培训，这不是锦上添花，这是新型政府再造要做的一个必要工作。
因此我们从公共品供应机制谈到政府改革，再回到社会保障问题上来。
实际上政府改革过程中最关键的是理念的问题。
从一个非信息化时代、后工业化时代面对一个信息化时代，生产工具、生产力一变给我们带来两个问题，一个是挑战，一个是机会。
挑战给我们带来了很多麻烦，有些原来的做法不行了，问题出现了，我们得把它梳理出来并解决它，决不能用20世纪的办法来解决21世纪的问题，那我们就得按新的生产工具提供的知识、工具、方法解决新的问题，所以理念和知识结构都要改变。
关于社会保障公共品的提供，理念很重要。
我们政府对社会保障理念，新中国一成立是非常好的，49年新中国成立，51就颁布了《劳动保险条例》。
我听上海造船厂的老工人说，49年毛主席在天安门城楼一挥手，中国人民站起来了，但生活还有很多问题存在，真正使工人觉得自己当了主人了是在51年颁布《劳动保险条例》以后，宣传说工人老了有养老金，看病连家属都有人报销，有工伤抚恤，生孩子有津贴，死亡都有丧葬费，当时的社保理念是非常到位的。
在后来改革开放的20多年，这个问题有点忽略了，我们忽略了一系列的问题，所以欠帐太多。
我们今天社保遇到的一些问题，尤其是资金短缺的问题，不是我们这届政府造成的，而是历史形成的，但如果今天这届政府不解决会给后代的政府带来更大的麻烦。
现在是资本证券化时代，是追求时间的货币价值，全球化竞争最激烈的就是货币的时间价值，现在不解决给后代政府和中国后一代带来的负担都是加倍的。
为什么改革开放20多年社保的一些问题被忽略，有很多问题到今天我们的很多共识都还不够，认识也没到位，可以说正在进步逐渐提高，每一年人大上的表现都不一样。
我的学生就问，2000年以前的人大政府报告上看不到社会保障如何支出，2000年后的财政报告上有了，但看不到第二年社会保障怎么预算？
今年开始社会保障预算也有了，这个进步是看得到的，按说速度不慢了，但是确实还有一些问题。
这里这个片子就讲了关于社会保障这个问题怎么去看，它到底是什么？
劳动保障部门会很重视，它会天天讲这个问题，但到了财政部门它怎么看，有一元人民币的话放在社会保障多少，放在其他的国防、教育多少？
这个问题我们还是要有共识，关于社会保障这个片子就给大家两个定理，这是对社会保障问题非常周严的解释。
一个是从社会学角度看，社会学是一个外延无边的学问；
第二个是政治学的角度看，政治学是一个内涵无底的学问。
社会学现在讲到人和自然，是无边的，政治学则会讲到美国打伊拉克你怎么看，有人说是民主，有人说是石油，我去年到哈佛学习，见了他们这个政党比较核心的人物，他讲心理话，这个是他们党派的政治赌注，打赢的话后续一系列问题就会占上风，要是我们不去和他们对话绝不会看到这一点，人们认为，看到地下石油就已经很深刻了，再接着看到美国的全球军事布局也觉得很了不起了，咱们怎么能想到这是两党竞争的一个政治赌注呢？
政治问题是没有底的，其实我们从外延无边、政治无底两个角度对社会保障给出一个定理，大家可以从背向的角度看，这个定理不对，如果你能批判了，这就不对，但是你要是从背论的角度看，它是对的，那就能成共识。
从社会学角度看，社会保障是公民对一个国家，国家是公民的集体，是一个公民为什么需要国家。
大家可以反思恩格斯当时写的《国家家庭私有制的起源》，他讲到猿为什么要群居，为什么要筑围墙，为什么要服从首领，就是为了安全，为了战胜比它更凶悍的动物，群居、围墙、首领就是后来的国家，群居转化成民族，围墙转化成疆界，首领成为后来的政府、权威、权力。
这就告诉我们公民为什么需要国家，需要安全，需要基本生活的安全。
如果一个国家反过来不能给他的公民提供基本生活的安全的话，那么这个国家的存在是不合理的，而每一个公民都有这样的权利，要求一个基本生活的安全，当然不能奢侈。
所以社会学告诉我们，公民对国家的第一需要即提供基本生活的安全保障，由此推理出了政治学的结论，国家合理存在的前提就是提供这种保障。
反过来说，如果国家不能提供这种保障，它就具有不合理性，如果国家对某一个群体不能提供，都存在它的不合理，但这个不合理可能是部分的，程度不同的。
从这点来看，我们可以得出结论，社会保障实际上是创造和谐社会，或者是各种利益群体均衡的一个工具，我认为社会保障是没有意识形态的，是一个工具，但是社会保障在一个特定的政党、特定的政府管理下，制定出一个具体的社会保障计划或政策，它的意识形态就非常浓厚了。
接下来在这两个定理的基础上谈谈政府和社会保障的关系。
这个问题的讨论很多，前面说到艾德礼宣布英国建立了福利摇篮，政府一个肩膀就把这个摇篮扛起来了，政府是全权责任的，后来很多问题出现以后就改革，叫“多支柱的改革”，政府承担第一支柱，社会保障还要构建第二支柱、第三支柱，人们要搞企业的养老金计划、企业的补充医疗保险计划，还要鼓励公民个人去储蓄，多支柱的制度安排，对另外两个支柱是非政府计划，政府还担责任吗？
政府在社会保障这个问题上到底担多大的责任？
我们前面把它看做国家合理存在的前提，那宪法和政党都会对它给出一个答案，就是我这个政党要做什么，宪法规定国家给公民做什么，肯定要做社会保障，这些答案要政府来执行。
所以我们后面提出一个政府全权责任、政府问责制的问题，我们不能把这些东西做成一个口号来喊的，得一项项地落实。
04年北京的市政府报告里讲，05年要给全市盖700个公共厕所，我拿着这个草案去市政府参加专家组论证，路上我跟出租车司机说，王岐山市长明年要给咱北京盖700个厕所，这样的市长是不是好市长？
司机头也没回，说能盖350个就是好市长。
简单的对话，这就是一个问责制的问题。
社保要问责，社保要量化，我们政府要对我们的宪法、执政党负责任。
执政党的宗旨搁在那里了，宪法又把它变成了原则，最后要政府来执行，如果政府再把它变成一个空的口号，谁来落实呢？
所以政府跟社会保障什么关系显而易见。
通过宪政和执政党的研究得出的结论，政府对社会保障要承担无限责任。
有限政府责任是在经济领域，在社
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