公共租赁住房被弃租现象的政策法律分析文档格式.docx

公共租赁住房被弃租现象的政策法律分析文档格式.docx

《公共租赁住房被弃租现象的政策法律分析文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共租赁住房被弃租现象的政策法律分析文档格式.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

A

文章编号：

1002-3933（2014）04-0044-10

一、问题的提出

长时期以来我国的保障性住房一直以经济适用房和廉租住房为主，但这两种保障性住房面向群体狭窄，形成了两个住房“夹心层”群体，即收入超过廉租住房申请标准、但无力购买经济适用房的人群和收入超过经济适用房申请标准、但无力购买商品房的人群…。

并且经济适用住房因存在套利空间，以至经常成为滋生“权力寻租”的温床。

鉴于这些问题，我国政府将目光转向公共租赁住房，提出要大力发展公共租赁住房作为保障住房的主要形式。

2010年6月8日住建部等七部委联合印发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，自此我国开始大力推行公共租赁住房制度，在2011年开工的1000万套保障性住房里有230多万套公共租赁住房，在2012年700万套保障住房计划中公共租赁住房的数量仍然很大。

公共租赁住房扩大了住房保障范围，有利于消除住房“夹心层”；

以租赁方式提供保障，可以有效减少“寻租”空间；

提供的大量租赁房源还可以在一定程度上缓解人们“恐慌购房”现象，引导“先租后买”正确住房消费形态的形成，促进房价稳定。

在公共租赁住房制度实行较好的地区，如重庆、天津、厦门等地，公共租赁住房已经开始发挥不同程度的积极作用。

但是随着各地公共租赁住房的陆续建成，在配租时却出现了意想不到的尴尬：

很多地区的公共租赁住房大量被“弃租”。

据武汉晚报报道，2012年初武汉洪山区首批公共租赁住房遇冷，899套房子仅租出去210套，仅占首批房源的23%。

上海首批两处市筹公共租赁住房累计房源为5100套，受理申请总量约2000户，占供应房源总量的四成左右。

郑州2011年底开始面向社会公开配租1551套公共租赁住房，截至2012年3月底递交申请的仅有628户，不足一半。

北京首批120套公共租赁住房配租，只有60户愿意入住。

南京2012年底公共租赁住房可以交付6000套，但直到2012年6月申请工作启动半年以来，全市约有1.7万户符合条件的家庭，只有300多户递交了申请。

各“弃租”现象严重的地区也采取了各种应对措施，北京市住建委2012年4月27日发布了《关于公共租赁住房租金补贴对象及租金补贴标准有关问题的通知》，对承租家庭分为六档给予租金补贴，以减轻承租人的租金负担；

武汉市洪山区在2012年5月份对公共租赁住房申请人的收入、工作年限、社保等要求都有所放宽；

南京市将实行“差别化租金”，与北京做法类似；

郑州市采取的措施有实行商品住房和经济适用房配建公共租赁住房、优化大型保障社区选址、增建小户型、实行市场租金挂钩、动态调整准入门槛和租金等。

“弃租”现象的直接原因是这些公共租赁住房不符合住房保障对象的需求。

各地采取的这些应对措施虽然在短时间内有一定效果，但这些措施都没有使公共租赁住房最大程度符合住房保障对象的需求，也就没能从根本上解决“弃租”问题，随着公共租赁住房数量的逐渐增多，还会出现新一轮的“弃租”现象。

为从根本上解决“弃租”问题，为住房保障对象提供最大限度符合其需求的公共租赁住房，我们应当首先分析被“弃租”的公共租赁住房与住房保障对象需求之间的差距。

二、公共租赁住房被“弃租”的成因解析

（一）选址偏远

选址偏远是我国公共租赁住房被“弃租”的两个最主要原因之一。

上文提到的几个“弃租”现象严重地区和我国其他很多地区的公共租赁住房选址都较偏远，在各媒体对“弃租”的调查中发现，大部分住房保障对象的工作地点在中心城区，这些人中的很多都对通勤时间和生活方便程度相当敏感，他们宁愿在中心城区租赁面积小、条件差的住房，甚至“群租”住房，也不愿意去租离工作地点较远、装修条件较好的公共租赁住房。

造成偏远选址的原因很多。

首先，缺少相关激励。

虽然住建部和国务院都对公共租赁住房的选址布局作出规定，但都仅是指导性规定，上级政府也没有将选址布局合理性作为公共租赁住房完成情况的考核指标，地方政府缺少合理规划布局公共租赁住房的动力。

其次，经济原因。

利用市中心地块建设公共租赁住房成本高，难以实现这些地区对公共租赁住房“租金略低于市场价格”的计划；

另外在“土地财政”的动力下，一些地方政府节省出优势地块出让建设商品住房。

再次，缺少深入调查。

部分地方政府在公共租赁住房选址上没有深入调查群众的实际需要，出于行政规划方便为公共租赁住房选址；

或者在少量片面调查甚至主观猜想的基础上认为中等以下收入家庭对租金更为敏感，为低租金可以忍受通勤和生活的不便，最后造成选址偏远。

最后，公共租赁住房集中建设的方式加剧了选址偏远的负面影响，虽然住建部在《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中规定：

“新建公共租赁住房以配建为主”，但大部分地区还是采取更为便捷的集中建设方式，一旦选址偏远必然影响到大量人群；

由于人们对居住地点要求具有多样性，所以太规模集中建设还造成“相对偏远”，加剧了公共租赁住房被“弃租”的现象。

（二）租金优势小

各媒体在对“弃租”的调查中还发现，租金优势小是公共租赁住房被“弃租”的另一个重要原因。

以上几个城市在“弃租”现象严重时都是采取“略低于市场价格”的租金标准，这也是我国大部分地区公共租赁住房的租金标准，甚至部分地区公共租赁住房的租金比周围城中村的租金还高。

虽然公共租赁住房有装修条件好、租住稳定等诸多优点，但实践中发现人们-是对房源位置和租金更加敏感，所以位置偏远，租金优势又不明显的公共租赁住房在很多地区被大量“弃租”。

采用“略低于市场价格”租金标准的原因有以下几点：

首先，政府期望收回投资。

目前公共租赁住房的大部分建设费用是政府出资，地方政府对投资建设公共租赁住房普遍采取“微利保本”的原则，期望通过长期的租金收回投资，所以没有将租金定得很低。

其次，社会资金的盈利需求。

为缓解政府投资建设公共租赁住房的巨大财政压力，我国在建设公共租赁住房过程中积极吸引社会资金，采取了一些金融手段进行融资、并成功吸引少量民间资本直接投资，为保障民间投资的盈利，公共租赁住房租金也不应过低，吸引社会资金投资公共租赁住房建设和公共租赁住房低租金之间一直存在矛盾。

最后，定位原因。

我国很多地区实行公共租赁住房和廉租住房分轨制的住房保障制度，二者的区别就在于保障对象和租金上，廉租住房保障对象是最低收入群体，公共租赁住房的保障对象是中等偏下收入、但又达不到廉租住房申请标准的群体或新人职群体，这种定位下的公共租赁住房租金也不应定得太低。

目前很多地区都在探索实行廉租住房和公共租赁住房的并轨，但并轨以后的租金标准一直是个难题。

（三）面向对象狭窄

各地公共租赁住房面向对象普遍狭窄，申请条件苛刻。

首先，很多地区对申请公共租赁住房的收入线划得过低。

郑州市规定申请家庭人均月收入低于1500元；

北京市收入线为3口及以下家庭年收入10万元（含）以下、4口及以上家庭年收入13万元（含）以下；

南京市准入线在家庭人均月收入1700元左右；

武汉市原来规定收入条件为家庭上年度人均月收入1500元以下，单身居民平均月收入2000元以下，新就业职工相应提高500元，在出现严重“弃租”现象后修改准人条件，较原标准均提高1000元。

在住房价格居高不下的今天，不符合公共租赁住房申请标准又买不起房的群体数量很大，将这类人群划在住房保障范围之外，造成一方面大量公共租赁住房空置，另一方面大量需要住房保障的人群没有申请资格的奇怪现象。

其次，对非户籍人口的申请条件要求过严。

各地对非户籍人口的准入条件严格，一般要求在该市连续稳定工作一定年限，有连续缴纳若干年社会保险金的证明。

非户籍人口是城市中规模最大的租房群体，严格的申请条件将大量没有连续稳定工作和新人职非户籍人口排除在外，不仅造成大量的公共租赁住房空置，更是对非户籍人口住房保障权利的漠视。

目前很多地区都已认识到应当放宽公共租赁住房申请条件，但放宽以后，各类群体的租金承受能力不同，公共租赁住房的租金标准是一个亟待解决的问题。

（四）其他原因

还有一些原因也加剧了“弃租”现象。

其一，很多公共租赁住房存在质量问题，原因有几点：

首先，我国从2011年开始大量建设公共租赁住房，各地的建设资金不充裕，为完成数量任务，降低质量；

其次，国家只对公共租赁住房的建设数量作严格要求，对质量并没有严格规定，公共租赁住房建设工程中没有人或机构有严格控制质量的激励；

另外，目前的公共租赁住房建设大部分都是国家出资，不排除存在官商勾结，降低住房质量牟利的情况；

最后，公共租赁住房大都是集中兴建，这也为建设低质量住房提供了条件。

其二，公共租赁住房社区管理僵化。

目前我国大部分地区的公共租赁住房都是采用大规模集中兴建的方式，将低收入人群聚集到一起，很多地方政府就以管理承租人为由，顺势对公共租赁住房社区进行行政管理。

租住公共租赁住房的人也是普通的群体，同样需要民主的社区管理方式，实践中很多人认为公共租赁住房社区行政化管理方式僵化，住在公共租赁住房社区中不自由。

其三，社区服务水平不高。

一些政府有关人员认为公共租赁住房的承租人都是低收人群体，都应当节约开支，进而为公共租赁住房社区安排低水平社区服务。

实际上公共租赁住房承租群体范围很广，经济状况差别很大，各人的偏好又不同，所以对社区服务水平的要求具有多样性，国家将这些人集中到一起，安排统一的低水平社区服务，不能满足不同人群的需求，限制了人们自由选择的权利。

三、商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度——解决公共租赁住房选址偏远的法律对策

为从根本上解决公共租赁住房大量被“弃租”的问题，使公共租赁住房真正符合保障对象需求，我们应当积极探索公共租赁住房制度的新路径。

（一）商品住房配建保障住房制度——解决公共租赁住房选址偏远的制度选择

商品住房配建保障住房在国外已是一种成熟的住房保障制度，有着充分的理论依据。

第一，商品住房配建保障住房制度更有利于实现公民的住房权。

住房权是一项基本人权，住房权的基本人权属性被两项重要的国际人权文件《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》所确认。

住房权是指“公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利”。

1981年联合国在伦敦通过的著名的《住宅人权宣言》中也明确指出住房权是“居住在良好的适宜人居住的住处”的权利。

可见，作为基本人权的住房权，并不只是有权利获得栖身之处，而是有权利获得适当的住房；

公民的住房权利是与足够的住房和生活条件有关的一组具体的权利集群，对城市中低收入群体的住房权利保障的标准就应包括交通方便、充足以及经济上的可承受性，所以住房权又被称为“适足住房权”（TheRighttoAdequateHousing）。

住房的适当包括适当的地理位置，人们对住房位置的要求各不相同，即使是住房保障对象也应当对住房位置有适当多的选择权，所以保障住房不应当被统一划为几个特定区域。

商品住房配建保障住房的方式可以使保障住房范围分布尽可能广’泛，最大限度为保障对象提供适当位置的房源。

适当的住房还包括“良好物质设备和基础服务设施”，配建的方式将保障住房分散到各个普通商品住房小区中，与其他居民享有同样的公共设施与服，务，解决了集中建设的保障住房小区物质设备、基础服务设施、社区管理和服务较差的问题，促进承租人住房权的实现。

第二，商品住房配建保障住房制度可以防止居住隔离的严重危害。

居住隔离是指城市居民由于种族、宗教、职业、生活习惯、文化水准或财富差异等关系，特征相类似地集居于一特定地区，不相类似的团体间彼此分开产生隔离现象。

居住隔离危害的潜伏期很长，虽然居住隔离在我国尚未引起人们的关注，居住隔离也不是目前我国公共租赁住房被“弃租”的主要原因，但其巨大危害在很多国家的住房保障发展过程中都有过验证。

集中建设保障住房容易造成贫民窟的出现：

贫困人口聚集在一起容易形成教育水平低下、就业率低下、犯罪率高、贫富对立等问题，不利于保障对象的发展，也不利于整个城市的发展。

美国政府于1954年投资兴建布法罗市汤特广场低收入住宅区，但这个地区很快就成为一个“流着脓的疮”，对周边地区的发展造成很大的障碍。

为了解决这个问题，美国联邦政府兴建了另一个与汤特广场相似的住宅区，但汤特广场的居住者迁移到那里之后，那个住宅区很快又变成另一个“流着脓的疮”。

英国、德国、法国等发达国家在住房保障初期都曾采取了集中建设保障住房的政策，也都经历过居住隔离的危害；

巴西等拉美国家由于居住隔离形成的大规模贫民窟问题则至今难以解决。

经历过集中建设保障住房的危害以后，人们逐渐探索出商品住房配建保障住房制度，英国要求新建住宅项目必须配套建设15%-50%（平均达25%）的低收入居民住房；

德国要求新建住宅项目必须配建20%的福利用房；

法国要求从2000年开始新建住宅中应当将20%的面积卖给社会福利房管理公司，再由其出租或出售给低收入者；

美国马里兰州规定凡是超过20个住宅单元的住宅开发项目，均需按照12.5%的比例配套建设低价房。

商品住房配建保障住房制度促进了各个收入阶层群体的融合，为中低收入群体提供了公平发展的环境，也促进了城市的和谐发展。

第三，商品住房配建保障住房制度不会影响社区和谐。

很多人认为住房保障对象“素质差”，公共租赁住房承租人不稳定、危险性高，所以配建方式会影响商品住房社区和谐。

这首先是一种观念上的歧视，我们不应当以是否选择租房或者收入水平判断人素质的高低；

其次，公共租赁住房的保障对象广泛，除了部分低收人群体外，还包括大量的中等收入群体、新人职人员等；

再次，购房人群与租房人群混居现象在现实中其实很多，有门禁的小区、高级社区也有很多住房被租赁出去，所以各种阶层人群混合居住在实行中阻碍不会有想象中严重；

另外，我们还可以通过设定最短租赁期限等方式防止公共租赁住房过于频繁换人。

诚然，在高级社区、黄金地段买房人群的收入水平整体都要高一些，部分收入很低的人群租住在这类社区可能会和社区其他成员交流困难、出现心理落差，为防止出现这种可能影响社区和谐的现象，不同公共租赁住房应当参照周围市场租金分别定价，并建．立房租补贴制度，对租金承受能力不同的群体发放不同的房租补贴，每个家庭的房租补贴不随承租住房租金变化，这种制度可以引导保障对象根据自身经济情况和居住偏好选择合适的小区，促进社区和谐。

市场租金定价加房租补贴的详细制度笔者在下文中还将详细论述。

（二）对我国目前部分地区实行的配建方式的缺陷分析

目前我国已有部分地区在探索实行保障住房与商品住房不同程度的“配建”或称“混建”方式，如重庆、天津、兰州、青岛，一些学者也开始讨论商品住房配建保障住房制度，我国目前部分地区实行的和学者讨论的配建方式有以下特点：

第一，开发商无偿配建。

目前我国部分地区实行的配建方式一般都是要求开发商无偿配套建设一定面积的公共租赁住房，将配建作为公共租赁住房筹资的一种方式，如宜春市和成都市部分地块在出让时采用“限地价、竞配公共租赁住房面积”的模式，广州市部分地块在出让时也要求开发商无偿配建公共租赁住房。

无偿配建方式最大的弊端是开发商会将公共租赁住房建设费用分摊到商品住房上，抬高商品住房房价；

无偿配建方式还会造成配建保障住房地块遇冷等问题。

我国目前只有少数地区实行国家出资配建，如北京商品住房配建的经济适用房由政府回购。

第二，部分地块强制配建。

首先，由于不是所有地块都强制配建公共租赁住房，政府出于经济原因等考虑，往往把公共租赁住房强制配建在偏远地段，加剧了公共租赁住房选址偏远问题。

其次，人们对居住地点要求相当分散，部分地块强制配建远远不能满足保障对象对房源位置的多样性需求。

最后，在只有部分地块强制配建公共租赁住房下，开发商对配建公共租赁住房的地块积极性不高，甚至出现“流租”现象，造成国家损失。

第三，“大混居，小聚居”的配建方式。

“大混居，小聚居”的配建方式就是公共租赁住房分散选址，与商品住房“插花”配建，这也是目前研究保障住房空间布局的很多学者都在倡导的保障住房选址方式。

目前重庆、天津等城市采用了这种配建方式，这两个城市的公共租赁住房制度运行也相对较好，没有出现大规模的“弃租”现象。

但这种“大混居，小聚居”的配建方式也不完美，据媒体报道，重庆公共租赁住房前两次摇号配租结果显示，受前期申请政策偏紧，以及该市公租房小区位置较偏远，交通及教育、商业等配套设施暂时还未能跟上等因素拖累，实际申请人数远低于预期，以至于不得不一再放宽申请条件。

此外，“大混居，小聚居”的配建方式还是将住房保障对象小规模聚集起来，不能最大限度避免城市“贫民窟”的出现。

（三）商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度——我国公共租赁住房供给的新路径

借鉴国外成功经验，结合我国实际国情，在分析我国目前公共租赁住房配建模式不足的基础上，笔者认为，为解决公共租赁住房选址偏远、房源不够分散、存在质量问题、社区管理僵化和社区服务不能满足不同人群需要等问题，我国应当实行商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度，并以法律形式固定下来。

我国应当规定除定位为高端的楼盘外，所有新开发商品住房均要强制配建一定比例的公共租赁住房，定位为高端的楼盘实在不适宜配建公共租赁住房的，需缴纳一定的费用。

除了新建之外，政府还应当在现有小区中以购买或长期租赁的方式筹集房源作为公共租赁住房，扩大公共租赁住房房源，满足不同人群需求；

政府还应当鼓励单位利用自有土地建设职工宿舍等。

我国地方住房保障部门应当成立专门的公共租赁住房管理机构，负责公共租赁住房融资、建设、房源筹集、管理、分配等工作。

商品住房新配建的公共租赁住房应当平均配建到商品住房的各个单元、各个楼层当中，开发商在进行设计规划时，应设计规划出符合标准的公共租赁住房报相关部门批准。

由于建筑设计等原因分散提供公共租赁住房房源确实有困难的，也可以经批准在小区内单独建设外观与其他商品楼无明显差异的建筑。

对于开发商新配建的公共租赁住房，政府应当以土地和建设费用出资，政府只是将公共租赁住房建设委托于开发商。

政府在收取土地出让金时，应当减去所配建公共租赁住房的相应土地出让金。

笔者认为，公共租赁住房的建设费用也应当在土地出让金中减去，或者在建成成本核算完成之后，优先用该地块的土地出让金向开发商支付建设费用，不足部分政府可以沿用目前的国家拨款和金融等手段筹集。

国家和省级政府应当出台配建指导比例，具体的配建比例应当由地方政府在深入调查本地公共租赁住房需求量的基础上，结合本地发展规划确定。

统一的配建比例根据各地的情况，可以以市为单位、以区或县为单位，情况特殊的地区也可以在区或县之内实行不同的配建比例。

商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度彻底解决了公共租赁住房选址偏远问题，在中心城区提供大量房源，还提供了最为分散的房源，保证承租公共租赁住房的群体与其他群体享有同等的环境、交通、教育、社区管理和服务，满足了不同人群的需求。

将公共租赁住房平均配建到各个单元、各个楼层当中“彻底”分散了房源，最大程度避免了居住隔离的负外部效应，还可以最大限度保证公共租赁住房的质量。

国家出资的方式不造成开发商负担，避免开发商将建设公共租赁住房的成本分摊到商品住房，配建只是解决公共租赁住房分布等一系列问题，我们要尽可能把其对开发商的负面影响降到最小。

商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度还对所有地块和开发商一视同仁，解决了以往配建保障住房地块遇冷问题。

最后，商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度简便易行，制度越复杂，实行和监督的成本越高，这一制度因具有普遍性与强制性，减少了“寻租”空间。

四、市场租金定价加房租补贴制度——解决公共租赁住房租金问题的法律对策

商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度解决了公共租赁住房位置偏远、质量较差、管理不善等问题，满足了人们对住房地理位置的多样化需求，但是这一制度不能解决我国公共租赁住房被“弃租”的另一个重要原因：

租金优势小。

在商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度下，优势地段和高级社区配建或筹集的公共租赁住房的租金标准更加难以确定。

为了解决这些问题，应当在公共租赁住房的租金定价上实行不同房源参照周围市场租金分别定价的方式，并建立房租补贴制度。

（一）市场租金定价加房租补贴——解决公共租赁住房租金问题的最佳选择

政府住房保障资金投入不足是公共租赁住房租金优势小的重要原因。

很多地区开始时都对公共租赁住房的建设经营持“微利保本”的原则，租金采取“略低于市场价格”，期望通过长期的房租收回建设成本，重庆公共租赁住房租金大约为市场价格的60%，北京首批公共租赁住房租金与市场持平甚至高于市场价格，武汉、上海、郑州的首批公共租赁住房房租优势也都较小，甚至高于市场租金。

大部分地区的公共租赁住房租金还呈现出“一刀切”的特点，虽然不同面积、不同地段的公共租赁住房租金有所不同，但无论承租者的房租承受能力如何，租金是确定的，国家给予不同群体相同的保障。

首先，由于公共租赁住房承租人经济情况差别很太，对于“一刀切”的“略低于市场价格”的房租，不同家庭承受压力不同，加剧了公共租赁住房被“弃租”的现象；

其次，这种方式下保障资金使用效率低下，保障资金没有都花在“刀刃上”；

最后，“一刀切”的租金看似平等对待每个承租家庭，但造成实际的分配不公平，不符合社会保障的目的。

房租补贴制度是按照不同家庭的经济情况给予不同的房租补贴或进行不同的租金核减，在国际上是一种成熟的住房保障制度。

美国《1974年住房法和社区发展法》（HousingandCommunityDevel-opmentActof1974）确立了以房租补贴为主的住房保障方式，德国补贴低收人家庭实际缴纳房租与可承受房租之间的金额，英国也对租住公房的家庭根据其经济情况按一定折扣收取租金。

市场租金定价加房租补贴制度有针对性地提高了不同家庭的房租承受能力、提高了住房保障资金的使用效率、也使住房保障资金的分配更加公平。

市场租金定价加房租补贴制度为保障对象提供了最大的房源选择空间。

市场价格最能反映不同房源的价值和需求关系，特别是在商品住房普遍强制配建公共租赁住房制度下，公共租赁住房房源非常分散，参照同一地段、相同质量住房的租金是最能体现房源价值与需求的定价方式。

同时我们建立房租补贴制度，对困难程度不同的群体给予不同级别的房租补贴或进行不同的租金核减，特定家庭获得的房租补贴或租金核减是确定的，不随承租住房的租金变化。

不同房源的租金不同，困难程度不同家庭的房租补贴不同，每个家庭获得的房租补贴不随承租住房租金变化，这种制度既能合理引导承租人根据自身经济情况选择合适房源，又能满足一些低收入人群由于工作等原因选择租住在中心城区的需要，为保障对象提供了最大的选择房源空间。

房租补贴制度需要政府加大住房保障资金投入。

房租补贴方式下政府保障资金投入肯定会比“略低于市场租金”方式下高，甚至收不回公共租赁住房建设资金。

笔者认为，公共租赁住房具有公共产品属性，公共租赁住房经营管理不应当以收回成本为目标，应当以提供更为有效的社会保障为目标。

即使是社会资金参与建设的公共租赁住房，政府出资的部分还是不应当以收