俄罗斯住房制度改革及绩效.docx

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俄罗斯住房制度改革及绩效

俄罗斯住房制度改革及绩效

高晓慧、高际香

　　世界各国政府无不将住房制度安排作为一项关系国计民生的重大举措放在优先重要位置。

俄罗斯和中国同属经济转型国家,对俄罗斯住房制度变迁进行考察,并对其改革绩效进行评价,对中国更好地解决住房问题具有重要的借鉴作用。

一　俄罗斯住房制度改革的历史沿革

　　研究俄罗斯住房制度的演变,作为铺垫和初始条件,就必须对苏联时期的住房制度改革进行简单回顾。

俄罗斯住房制度改革大体上可以划分为叶利钦时期和普京时期两个阶段。

（一）苏联时期的住房制度改革

　　原苏联实行福利性的住房制度,住房由国家统一分配,居民无偿使用。

从20世纪20年代开始苏联政府通过了一系列有关住房建设方面的决议,但是有关决议的出台却没有根本改变不同住户合住同一套住房的状况,1920～1946年苏联人均住房面积从11平方米下降到6平方米[1]。

　　赫鲁晓夫时期,为切实保障居民的住房需求,政府制定了明确的目标:

为每个家庭分配独立住房,标准是人均9平方米。

当时建立了几百家大型装配式房屋建造工厂,在城市周边建造了大量的预制板结构五层楼房。

每套住房的面积不大,独户居住,从而结束了几户居民合住同一套住房的尴尬状况,这在当时被称为住房创新理念。

　　勃列日涅夫时期开始实行国家和私人共同出资的合作建房机制,即房屋住户开始部分出资,以弥补国家建房费用的不足。

但是住房的维修养护费仍由国家承担。

　　戈尔巴乔夫改革时期开展了全苏优秀建设者竞赛,用增加新建住房层数的办法来加速住房问题的解决。

但是结果并不理想,导致了建筑工期延长和建设费用的增加。

（二）俄罗斯的住房制度改革

　　1.叶利钦时期的住房制度改革

　　经济转轨后,俄罗斯推行大规模的住房制度改革,目标是向市场化住房制度过渡。

《俄罗斯联邦住房私有化法》等法律详细规定了公民参与住房私有化的条件、范围、权利和义务。

　　公有住房的私有化按“自愿、无偿和一次性付款”的三原则来进行。

公房按统一标准无偿转归居民所有,超标部分由居民自己购买。

无偿转归居民所有的住房面积按俄罗斯人均住房面积确定,但不得少于每人18平方米,在特殊条件下,可按住房性能再向每户提供9平方米。

　　超标部分可以一次性付款或分期付款。

1995年俄罗斯又通过了《保障每个家庭拥有独立单元房或独栋住房计划》。

叶利钦连任总统的1996年,俄罗斯又推出了《自有住房计划》,并开始大量拆除赫鲁晓夫时期建造的五层楼,翻建高层建筑。

1997年4月,叶利钦签署《住房公用事业改革》总统令,开始实行住房公用事业改革[2]。

　　叶利钦时期的住房制度改革取得了一定的效果。

一是为建立房地产市场创造了条件。

　　构建房地产市场的前提条件是需要一定数量的私有住房。

到2001年,私有住房占存量住房的63%,公房仅占37%,与1989年相比已明显不同,当时67%的住房属于公房,33%为居民私人所有[3]。

二是居民的住房条件明显改善。

　　居民拥有单独单元房的比重从1995年的72.3%增加到1999年的73.5%,拥有独栋住房的居民比重从14.9%增加到18%,而共用一套住房的居民比重从4.3%下降到2.4%,住在宿舍里的居民从5.3%下降到1.8%[4],夫妻离异后不得不共用一套住房的家庭相应减少,与父母同住的人也越来越少。

　　但是,叶利钦时期的住房制度改革也产生了一系列的问题。

首先是住房无偿私有化后,可供无偿分配或以优惠价出售的住房急剧减少,导致无房户增加。

如1990年属于社会保障住房之列的家庭中,14%排队等待分配住房家庭能获得新房,也就是平均等待的时间约为7年;到1999年,仅有5%的家庭能分到住房,即平均等待的时间增加到20年。

其次是住房价格的上涨,特别是大城市房价的上涨,使得低收入家庭乃至相当大一部分中等收入家庭无力购买住房。

1999年,俄罗斯的房价收入比[5]平均已高达6.2,超过了6这个国际公认的衡量一个国家居民经济承受能力的标准。

　　2.普京时期的住房制度改革

　　2002年,俄罗斯人均住房面积达到19平方米,2004年增加到19.7平方米,但低收入居民住房难问题仍未得到彻底解决。

俄罗斯住房市场存在诸多问题。

主要是大多数人需要住房,但是却没有购买能力;现有住房建设数量不能满足居民的需求;缺乏有效运行的长期住房信贷体系;尚未制定出有关土地出让和将土地划归住房用地的有效办法;市政机构缺乏住房用地和城市建设规划;住房公用基础设施老化程度严重;社会保障型住房的建造速度缓慢;建筑文件审批程序复杂;住房买卖中陷阱较多,当事人利益不能得到有效保障;住房价格持续上涨等。

　　针对住房领域存在的问题,普京总统在2004年国情咨文中特别强调了住房问题,并在其第二任期开始实施住房制度改革计划。

普京时期住房制度改革的基本目标和基本方针包括在《住房改革法》（2005年1月1日生效）和《2002～2010年俄联邦住房目标纲要》（2005年12月31日俄政府第865号决议通过）中。

　　其住房政策的主要目标:

一是存量住房数量在2004年28.5亿平方米的基础上增加一倍;二是将人均住房面积从2004年的19.7平方米增加到40平方米。

住房政策采取两种运行机制:

一是实行计划机制,即国家依法保障低收入家庭和享受住房优惠阶层的住房,具体实施步骤就是“住房国家优先项目”;二是促进住房市场机制运行,即创造条件保障国家计划机制外的居民利用抵押贷款和自有资金改善居住条件。

　　普京时期住房制度改革的具体措施包括以下几个方面:

（1）确定各阶段住房保障的量化指标、资金来源和资金数额。

按照《2002～2010年俄联邦住房目标纲要》和“住房国家优先项目”的要求,俄罗斯住房改革的基本量化指标如下:

2010年投入使用的住房建设面积增加到8000万平方米,住房按揭贷款额达到4150亿卢布,贷款年利率下降到8%,使有能力用自有资金和银行信贷购得标准住房的家庭占到家庭总数的30%;2002～2010年解决属于联邦法保障义务范围内的22.91万户家庭的住房问题,其中2002～2005年帮助9.68万户家庭改善居住条件,2006～2010年解决其余13.23万户家庭的住房问题;2002～2010年联邦预算资金资助29.57万户年轻家庭改善居住条件,其中2003～2005年资助11.4万户家庭,2006～2010年资助18.17万户家庭,到2010年将获得经济适用房的年轻家庭比重从9%增加到30%;提高住房公用事业服务质量,将住房公用基础设施的老化程度从60%降低到50%;将低收入者获得国家免费住房的排队期限从20年降低到5～7年。

此外,确定实施《2002～2010年住房目标纲要》的资金来源和资金数额。

2006～2010年预计的各项资金总额为9024亿卢布,其中联邦预算出资2398亿卢布,联邦主体和地方预算出资932亿卢布,私人投资者和债权人出资4704亿卢布,公民自有资金和抵押贷款资金（主要是年轻家庭）990亿卢布。

（2）鼓励发展住房抵押贷款,构建住房抵押贷款再贷款体系。

2004年12月底,国家杜马审议通过了《银行按揭法》。

该法规定,按揭贷款的间接费用将会减少,贷款利率降低1～1.5个百分点。

为构建住房抵押贷款再贷款体系,具体实施了三项措施:

一是允许银行发行住房抵押贷款证券,到公开市场上吸纳私人投资者的资金,以此增强为公民提供信贷的能力;二是中央银行降低对商业银行发行抵押贷款债券的自有资金比例要求,从14%降低到10%;三是成立住房抵押贷款公司,公司的运行机制是购买银行的不动产抵押贷款的抵押权,以此作为还债保障,发行和出售住房抵押贷款债券（国家提供担保）,获得资金后为银行再贷款。

2006年国家为住房抵押贷款公司抵押贷款债券提供140亿卢布的国家担保,又为其拨款37亿卢布扩大资本,2007年的拨款数量为45亿卢布,国家担保额为160亿卢布。

因此,自从住房抵押贷款公司成立后,银行即使在长期资金不足的情况下也可以扩大信贷规模、降低贷款利率和延长贷款期限。

　　（3）创建土地抵押贷款融资方式。

这种融资方式规定,自然人、法人和市政机构均可以将土地抵押获得贷款。

具体步骤是:

拥有土地的自然人或者法人可以将土地抵押获得贷款,用所获贷款在该块土地上建设住房公用设施,之后将这块已建好公用设施的土地重新估价,获得新的贷款,再用新的贷款建造房屋主体结构,然后将建好房屋主体结构的土地再重新估价,再次获得新贷款,用这笔新贷款将房屋建造完毕。

　　（4）继续推进住房公用事业改革。

住房公用事业改革的滞后一直是俄罗斯住房制度改革的一大缺陷。

过去住房公用事业费主要由地方财政补贴,地方财政负担较重,许多地方政府因而经常拖欠热力、电力、天然气等生产企业巨额债务。

企业则因缺乏资金被迫停工,造成居民生活困难。

此外,因为资金缺乏,房屋和各种管道长年得不到维修,公用设施老化程度严重,事故频发,已经危及居民安全。

普京执政后下决心进行住房公用事业改革,计划逐步提高居民公用事业收费的缴费比例,到2005年让居民100%承担公用事业费。

但同时规定,如果住房公用事业费支出在居民家庭总收入中的比重超过22%,国家则给予相应补贴。

此外,俄罗斯目前正在通过成立业主委员会、引入竞争机制、应用节能技术等方式解决住房公用设施发展滞后问题。

　　（5）制定对个别群体的专项扶持政策。

　　“国家住房优先项目”给需要住房和需要改善居住条件的年轻家庭提供预算支持。

国家可以为他们购买或自建住房支付部分款项,或者为他们的住房抵押贷款支付首付款。

能够获得支持的家庭是夫妻双方年龄均未超过30岁,或者有1个或多个子女的单亲家庭,并且家长年龄未超过30岁。

联邦预算保障为老战士和残疾人提供现成的住房。

他们享有《俄联邦老战士法》和《俄联邦残疾人社会保障法》所规定的权利。

为此,2006～2007年国家投入84亿卢布,为3.01万人改善居住条件。

此外,对于复员军人、从拜科努尔迁移出的居民、从北极等地区迁移出来的居民、参与核辐射事故善后处理的人员、强制性移民,国家以住房优惠券方式发放补贴。

住房优惠券可以兑现的数额按他们拟购住房当地的市场价格核定。

针对这类人群,2010年的拟拨款数额为1330亿卢布,也即可以解决13.2万户家庭的住房问题。

对于如上享受住房优惠的人群,补助标准为:

单人家庭33平方米;两人家庭42平方米;三人家庭或更多人口的家庭,人均18平方米。

二　对俄罗斯住房制度改革绩效的实证分析

　　经过上述两个不同阶段的政策演变,俄罗斯住房制度改革取得了一定的成效,同时也存在着许多问题。

到目前为止,俄罗斯住房制度改革的绩效具体体现在以下几个方面。

（一）近几年住房供给量不断增加

　　从历年投入使用的住房面积的数据可以划分两个阶段:

1992～2000年为逐步下降阶段;2001～2007年为稳定增长阶段。

2007年投入使用的住房面积为6040万平方米,比1992年增长了45.9%（见图1）。

（二）住房供给的地区分布较为集中

　　俄罗斯新增住房主要集中在经济发达地区,2007年全俄投入使用的6040万平方米住房中,莫斯科州占12.6%,莫斯科市占8%,克拉斯诺达尔边疆区占6.2%,圣彼得堡市占4.4%,仅这四个地区合计已达31.2%（见图2）。

　　“国家住房优先项目”框架内建成的50%～55%的住房也主要集中在10个联邦主体境内[6]。

　　（三）俄罗斯居民目前对住房的潜在需求较大

　　尽管近年来俄罗斯的住房供应量不断增加,但是俄罗斯居民住房条件的整体改善依旧不太明显。

从住房结构看,俄罗斯居民中,目前有5%的人居住在宿舍和单位公有住房中,租房居住的人口占3%,合住同一套住房的占3%,居住在一居室住房中的人口占9%（见图3）。

从人均住房面积指标看,俄罗斯目前人均住房面积不足20平方米,与联合国公布的人均住房面积30平方米的国际标准还有一定差距。

　　与发达国家相比差距更大,如德国的人均住房面积为35平方米,瑞典为40平方米,美国高达70平方米。

即使按照俄罗斯公布的人均18平方米的指标,也只有41%人口的人均住房面积超过18平方米,还有10%人口的人均住房面积不足10平方米,10%人口的人均住房面积在10～12平方米之间。

从现有住房的公用基础设施配套情况来看,因为配套设施不完善,对居民生活质量产生了一定的影响。

如农村住房中基础设施配套较为完备的仅占34%,特大城市中仍旧有12%的住房配套设施不完备（见图4）。

而且在俄罗斯的现有住房中,1991年之后建造的仅占10%,80%是在赫鲁晓夫和勃列日涅夫时期建造的,大部分已经破旧不堪,需要拆掉重建的占70%[7]。

可见,俄罗斯居民目前对住房的潜在需求较为强劲。

　　（四）住房供给与潜在需求之间的缺口较大

　　目前,俄罗斯的住房潜在需求缺口达18亿～30亿平方米,即每千人需要200～210套住房[8]。

但是俄罗斯的建筑行业发展存在较多问题:

一是劳动生产率15年来都呈下降趋势;二是俄罗斯建筑行业从业人员较少,仅有490万,占所有行业从业人员的8%;三是投资回报率低,尽管近年来房地产价格不断上涨,但是建筑部门的利润率始终没有超过石油天然气部门。

如近5年来,建筑行业的投资增加了3.9倍,但是住房的数量仅增加了30%。

这样,在目前每千人每年需要12～15套住房的情况下,建筑行业每年为每千人建造的住房仅为5～6套,即每年每人0.25～0.3平方米,远远低于世界大多数国家每年每人0.9～1.4平方米的标准。

按照这样的建设速度,俄罗斯房地产市场还需要30～40年才能饱和。

此外,俄罗斯还有30万套严重老化、事故频发的住房需要维修和重建,如果将这部分住房需求也计算在内,俄罗斯住房的供需缺口会更大。

　　（五）俄罗斯居民自住型住房需求旺盛,但具有购买力的需求受到抑制

　　俄罗斯投资型住房需求较小,不超过住房需求的10%,近三年来,俄罗斯仅有10%～15%的第二套住房用于出租[9]。

可见,俄罗斯居民的住房需求主要是自住型需求。

但是居民具有购买力的需求却受到按揭贷款市场发展的抑制。

主要原因:

一是住房贷款利率高达11%～12%,大多数居民难以承受。

数据显示,目前仅有1/3的俄罗斯居民拥有银行存款,但是拥有的存款可以支付住房按揭贷款的首付款的不足6%,而且这些人的住房问题基本上已经解决。

所以,近三年来仅有1%的人利用了住房按揭贷款。

二是受俄罗斯居民的信用状况和对自身未来物质生活条件判断的影响。

　　目前27%的俄罗斯居民在银行有各种类型的未偿还贷款,俄罗斯人对自身的物质生活前景不看好,2006年有25%的人认为将来会恶化,仅有32%的人认为会改善[10]。

　　（六）尽管俄罗斯居民具有购买力的住房需求受到抑制,但需求拉动的房价上涨依旧较为强劲

　　2002～2007年近5年间,俄罗斯主要城市以美元计算的房价上涨速度惊人。

莫斯科、圣彼得堡市的房价分别增长了6.64倍和6.38倍,叶卡捷琳堡、鄂木斯克市的增长更为迅猛,分别增长了10.58倍和9.76倍[11]。

在实施“住房国家优先项目”的近两年内,住房价格上涨态势依旧。

根据俄罗斯建设者联盟主席维克托·扎别林的预测,2008年俄罗斯住房价格仍将继续上涨,全年涨幅为12%～18%。

　　（七）居民对住房公用事业改革的不满意度增加

　　俄罗斯住房公用事业改革虽然在向前推进,但实际效果与联邦规定的缴费比例仍有较大的距离,如2005年联邦标准希望实现居民住房公用事业费100%缴费,但实际上居民的缴费仅达到85%。

居民对此项改革的反应也较强烈。

在过去八年中,在莫斯科市对住房公用事业费不满意的人数增长了大约2.5倍,从19%增至46%。

认为10年间住房公用事业费上涨了5～9倍[12],但服务质量却相应下降。

三　俄罗斯住房制度需要进一步完善的方面

　　经济转轨之初,俄罗斯实行住房无偿私有化改革,使居民获得了进一步改善住房条件的启动资金,对住房一、二级市场的构建具有重要意义。

但是通过如上对住房改革绩效的实证分析,我们可以得出以下基本判断:

俄罗斯住房制度改革依旧任重道远。

需要进一步改进的方面包括如下内容:

（一）构建有效的住房按揭贷款市场

　　从俄罗斯住房贷款市场的发展来看,2007年俄罗斯发放的住房贷款额仅为6700亿卢布,尽管已是2005年发放贷款额的9.18倍[13],但是从国际比较的角度看,俄罗斯目前住房贷款占GDP的比重仅为1%,而在发达国家中,德国为52.4%,美国为64.5%,英国为72.5%[14]。

从现实住房交易方式看,2006年俄罗斯住房交易中,用抵押贷款方式购房的仅占交易数量的9[15]。

因此,必须构建有效的住房按揭贷款市场,扩大按揭贷款市场规模。

（二）进一步推进土地改革

　　俄罗斯土地改革滞后,宪法规定公民应该享有的土地私有权并没有得以实现。

实际上土地都集中在联邦和地区官僚机构手中,而且92%的住房建设用地都不是通过公开拍卖的方式取得,官员在住房建设用地审批上“寻租”现象较为严重。

进一步推进土地改革对住房问题的解决尤为重要。

特别是随着整体住房建设速度的加快,对于是否可以动用城市周围的农业用地或国防部的备用土地,需要法律上明确界定。

而且俄罗斯居民目前自建低层住房的较多,更要求对相关土地管理方面的法律做出修改。

　　（三）推进联邦和地区级别的住房基础设施配套计划

　　针对目前住房公用基础设施配套不完备的情况,应当加快推进住房基础设施配套计划,特别是应当降低自然垄断公司收取的高额水、电、气、热网络接入费用,取消地方政府的不合理收费。

这实际也是俄罗斯目前住房价格较高的原因之一。

　　（四）完善住房建筑市场准入制度

　　俄罗斯住房建筑市场垄断程度较高。

目前发放的建筑工程承包许可证虽然有24万个,但实际上仅有2000家建筑公司,而且其中的1/3集中在大城市。

如果没有俄罗斯当地的合作伙伴,外国投资商不可能进入俄罗斯住房建筑市场,小承包商也因为得不到城市用地审批发展受到很大程度的限制。

完善住房建筑市场准入制度,吸引外国承包商和中小承包商进入,是增加住房供给的重要渠道。

　　（五）推进产权改革,完善房地产交易体系

　　经过多年改革,俄罗斯房地产市场法律法规不健全的问题依然存在,甚至20世纪90年代购买的许多土地和不动产的产权问题依然没有明确清晰的界定。

另外在产权登记方面也存在诸多问题。

如购买了住房的人,在办理产权证方面困难重重,不仅所需时间较长,而且额外的费用也较多。

因此,需要完善房地产市场交易机制,形成健康运行的房地产交易市场,完善产权和房产交易登记、不动产项目调查登记、不动产评估、保险、不动产管理等。

　　（六）《新住宅法典》中的歧视性政策有待改进

　　2005年3月1日生效的《新住宅法典》有许多歧视性规定。

如只有在2005年3月1日之前获得现住房的人才能将现有住房私有化,而在这之后获得住房的人就不可能无偿获得该住房。

这实际上是对目前没有独立住房和生活在基础设施配套较差的农村住房内的居民的歧视。

　　总之,俄罗斯住房制度经过长达10多年的改革,已经初步建立适应市场经济的制度框架。

然而无论是在住房供给的总量、地区分布,还是在促进住房有效需求等方面仍然存在不少问题。

进一步推动住房按揭贷款、土地所有制、建筑市场准入、产权交易、基础设施配套以及完善相关法律等方面的改革,将是俄罗斯住房制度安排取得进一步成功的关键所在。

　　（责任编辑:

李丹琳）

　　（作者分别为中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员和副研究员。

）

注释：

[1]http:

//demoscope.ru/weekly/2007/0307/analit03.php

[2]住房公用事业指包括冷热水、电、气、取暖、维修、电梯、垃圾清理等30多项与住房有关的服务。

[3][4]俄罗斯联邦建设和住房公用事业局,http:

//www.gosstroy.gov.ru

[5]该指标是指一个国家一套标准住房面积乘以当年的住房平均价格再除以家庭年收入,它反映了居民家庭对住房的支付能力,比值越高,支付能力就越低。

目前国际上公认的合理的房价收入比是3～6倍之间。

[6]俄罗斯地区发展部副部长谢尔盖·科鲁格利克2007年12月26日在俄新社举行的新闻发布会上的发言。

[7]http:

//www.rusipoteka.ru/analytics

[8]http:

//demoscope.ru/weekly/2007/0307/analit03.php

[9]同[7]。

[10]全俄社会舆论研究中心,http:

//wciom.ru

[11]http:

//www.rusipoteka.ru/analytics

[12]http:

//demoscope.ru/weekly/2007/0307/analit02.php

[13][14][15]俄罗斯住房按揭贷款署（АИЖК）数据,http:

//www.ahm.lru

《俄罗斯中亚东欧市场》2008年第8期