社区治理与社会管理体制创新文档格式.docx
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社区治理是一个动态的过程，本文选取公民社会成长与政府职能转型作为分析这一动态发展过程的两个维度（图1）。
公民社会成长与政府职能转型好比一个系统的两个齿轮，只有当两个齿轮契合时，整个系统才能有效运转，公民社会成长带动了政府职能转型，政府职能转型也促进了公民社会的进一步成长；
当两个齿轮无法契合时，整个系统也就处于瘫痪状态，甚至导致分离而崩溃。
图1社区治理的两种路径和四种模式，
其中X轴表示政府职能转型路径，Y轴表示公民社会成长路径，ABCD为四个模式，A为国家控制社会模式，B为社会参与国家模式，C为国家与社会合作模式，D为国家与社会共生模式。
1、国家控制社会模式
国家控制社会表现为政府是一个全权全能政府，国家作为“特殊的公共权力”凌驾于社会之上，“是和人民大众分离的公共权力”，国家支配或覆盖着社会，国家对社会的渗透导致国家全面控制社会，“国家中心主义”和“国家主导论”都是国家控制社会这种模式的不同表述。
计划经济时期的国家与社会关系是典型的国家控制社会模式。
政府作为社会管理的唯一主体，负责所有经济、政治和社会事务的管理，公共权力资源的配置呈单极化，公共权力的运用呈单向性，即实行自上而下的垂直式管理；
与此同时，公民社会十分弱小，社会组织基本上没有生长空间，社会成员被静态地分为统治者和被统治者，统治者自上而下单向性运用权力，而无须被统治者的同意和参与，“公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权利资源（如土地、资本等）的垄断性占有所获取，而不是公共选择的结果”。
这种模式产生于政府依然十分强大，而社会发育仍不够成熟的情况下，它可以通过政府强制权力推动社区建设，快速弥补单位制解体后的管理真空，但从长远来看，它不能提供社区发展的可持续动力，庞大的管理成本、封闭的公共空间、压抑的行政控制与公民社会逐渐成长壮大显得格格不入。
2、社会参与国家模式
传统观点认为，国家与社会是零和博弈的关系。
自20世纪90年代以来，以米格代尔、埃文斯、奥斯特罗姆为代表的学者提出了“国家在社会中”、“国家与社会共治”、“公与私合作伙伴关系”等理论，认为国家与社会存在合作与互补的关系，二者是互相形塑的。
必须指出，西方的理论是在西方发达民主国家的制度框架下得出的，中国的场景是完全不同的文化传统、政治体制、行为模式。
因此，注意到理论的边界对于分析问题十分重要。
诚然，我国正处于全球化、现代化和城市化的进程中，社会组织不断丰富，公民意识不断提升，有限政府、民主参与、社会公正等理念也逐渐渗透在当前的政治、经济与文化中。
但是，我国的社会与国家关系与西方话语体系下的参与合作有着很大的区别。
这种区别体现在两个方面：
第一，我国的参与并不强调治理主体的平等协商。
“参与治理的体系中一直存在着中心的和主导的要素”，这就使其治理体系成为“由政府主导以及社会力量参与”的中心——边缘结构，从这点上看，参与治理依然是一个不平等的体系，公民的参与热情会因为参与过程中的地位不平等而大大降低。
第二，我国的参与治理实际上建立在对组织层级控制加以默认的前提下，是对官僚制的层级体系做出的补救性设计。
在实践中，由于政府是依据官僚制组织建立起来的，而官僚制本身就决定了去增强公众参与的向量在实施上是非常困难的，政府对公共空间的开放也建立在官僚制组织模式及其运行机制条件下，这导致了“虽然在参与的过程中，参与者可以提出多种不同意见，从而使决策显得更加公正和科学，但最终的决策还是取决于决策者的权威，参与者随着参与过程的结束而回归原位”。
3、国家与社会合作模式
正是基于对参与治理的反思与超越，合作治理成为我国社区发展的方向和目标。
因为合作治理“以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构”，“不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”。
然而在中国，合作治理得以实现需要有一定的条件。
首先，新经济组织、新社会组织和新社会阶层不断涌现，使治理主体实现从单一转变为多元，“各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个共同层面上的权力中心”。
其次，政府不可能单凭一己之力有效提供公共物品，因此需要社会合作。
一方面，公共产品的外部性特征，需要政府提供来规避负外部性。
另一方面，政府供给具有规模化、制度化、整齐划一的特点，而居民需求往往是琐碎且多样化的。
因此，政府自上而下的运作程序不仅不能及时发现需求，也无法用刚性的供给机制予以满足。
最后，公民参与意识提升，使其对自身利益的诉求也进一步增强，因此“国家已不再是垄断专家技术，也不再独占统治所必需的经济或制度资源”。
4、国家与社会共生模式
“共生”不同于“共治”，“共生”更强调国家与社会力量的共同增强，也即是强国家、强社会。
迈克尔·
伯恩哈德认为，“民主体制下唯一良好的权力配置就是强国家和强公民社会的共存”。
在这种模式中，一方面，强国家意味着国家能力在合理范围内十分有效，这里的合理范围是指市场与社会无法有效发挥作用的领域，如外部性很强的公共产品与公共服务提供、制度供给与法律保障等；
另一方面，强社会意味着公民社会不仅能够自主自治，而且能够防止国家因偶尔出现的过分自主给社会带来的侵犯。
国家与社会的关联程度影响国家的有效性，因此，在这一模式下，社会的强大可以促进国家的有效。
有效的社会管理，不仅强调政府的社会管理，而且也强调社会的自治管理。
“社区治理”不同于“在社区的治理”，它不是“在完成政府职能之后的自我治理”，不是“政府职能进社区的政策落实力的竞争”，也不是“由居委会或者民间组织来承接政府在社区的政务”。
“如果不能走出将社区作为政务单元的思路，只能生成各种政府在社区的治理模式，而不是实现社区的公民治理”。
从这个意义出发，国家和政府应致力于促进公民社会的成长和发育，致力于提高社会自我组织和自我管理的能力。
培育强大的能够自我组织和自我管理的公民社会正是政府社会管理的首要职能，也是创新社会管理体制改革的切入点。
二、基于宁波市社区案例研究
（一）以需求为导向、以项目为载体的服务供给模式
招宝山街道健康干预与促进项目的案例
招宝山街道社区健康教育工作自1990年开展至今已近二十年，街道各社区已建立了社区卫生服务站，开展了“六位一体”的健康跟踪服务，并对60岁以上的老年居民建立了健康档案。
街道还通过创造支持性环境、组织健康教育讲座、策划健康教育活动等，使社区人群的健康意识和自我保健意识明显提高。
健康教育的初步目的已经达到，如2001年10月，街道指导后大街社区成立宁波市首家高血压俱乐部，社区内高血压患者和家属以及健康促进志愿者志愿参加，俱乐部积极倡导高血压患者自我参与，提高高血压患者和家属预防高血压病的相关知识，增强自身保健能力。
经过7年的长足发展和积极探索，目前已拥有会员近500人第一阶段（2009年1月—2010年12月）：
以招宝山街道社区卫生服务中心及各社区为主要服务单位，以社区人群为主要服务对象，面上完善健全健康教育组织网络，推阵出新，加大健康教育活动的力度。
点上，以“一个社区一个健康促进干预主题”为出发点，以社区为单位圈定健康促进干预人群，制订健康促进干预方案，并提供促进干预服务。
第二阶段（2011年1月—2012年12月）：
以第一阶段为基础，以“一个社区一个健康促进干预主题”为切入点，进行社区健康促进干预服务项目的交流和拓展，将健康促进干预服务的内容及措施覆盖街道整个辖区。
按照健康教育受众特点开展二个层面的健康促进与干预服务：
（一）一般人群
1、健康知识传播：
开展环境立体宣传，通过宣传橱窗，利用社区小报、社区图书馆和社区电脑网站、滚动屏幕等途径来传播健康知识。
2、组织健康教育讲座：
依托区健康教育讲师团、镇海区心理咨询工作者协会及招宝山街道健康促进协会，推出菜单式主题讲课服务，努力做到各社区每月一期健康教育讲座。
3、组织控烟宣传：
通过健康知识传播途径，宣传吸烟的危害性及控烟知识；
开展无烟单位、无烟学校的创建活动；
组织公共场所禁烟宣传；
街道医院建立戒烟门诊，宣传控烟知识，指导控烟、戒烟方法。
4、组织大型的健康教育活动：
着重从居民日常用油量的控制入手，强化居民的健康饮食习惯。
5、建立浙江省首家健康教育馆：
主要以胜利路社区科技馆为阵地，整合现有项目，增添居民体能测试内容，面向全体居民开展体能测试活动，并由招宝山街道健康促进协会成员定期坐诊，进行针对性的指导。
（二）特定人群
1、慢病干预的跟踪调查。
2、建立慢病俱乐部，鼓励、支持、引导，开展针对性的健身等健康促进干预活动。
3、组织专题讲座：
以各社区为单位，根据社区圈定的特定人群的健康要求，邀请省、市、区的健康专家进行针对性的健康知识讲座。
4、健康食谱推介：
推广后大街社区高血压俱乐部的干预做法，以社区为单位组织健康食谱推介活动。
5、组织知识竞赛：
受众知识竞赛活动（共性知识与个性知识）及健康教育巡讲人员的演讲赛等。
上述案例是以需求为导向、以项目为载体的服务供给模式的体现，是从方法论的角度来体现社会管理体制创新。
不同于政府社会管理，这种“创新”旨在社会自我管理是从需求出发的，而不是从指令出发的；
是自下而上的服务供给模式，而不是自上而下的。
招宝山街道社区从社区各类人群不同的健康需求出发，如一般人群和特定人群，开展了相应的健康促进与干预服务，这就克服了传统的自上而下方法在面对多样化的社会需求时的低效率性。
因为需求具有内生性。
统一的指标设定和命令式的布置任务是无法与实际需求对接的，始终解决不了需求的分散性与资源集中供应的矛盾，导致资源配置与实际需求的不对称。
以需求为导向改革了以往政府与社区组织间封闭式的机械循环运作模式，使居民不再游离于体制外，而是真正纳入到社会管理中，成为社会管理的主体。
“以需求为导向”不同于以往的“以指令为导向”和“以市场为导向”，可以归纳为以下几个方面（表1）：
表1：
不同导向对比表
以指令为导向
以市场为导向
以需求为导向
动力机制
政府指令
市场效率
需求信号
个人假设
单位人
经济人
社会人
组织模式
科层制
私有制
民主制
运作程序
自上而下
由外向内
合同契约
服务外包
自下而上
由内向外
资源配置
整齐划一
市场化
私有化
多样化
个性化
政府角色
划桨者
导航者
服务者
相互关系
命令服从
委托代理
参与合作
权力分配
统治
管理
治理
评估手段
政府单一考核
利润最大化
群众满意度
以项目为载体，是服务供给方从单一主体向多元主体转变的一个新突破，体现了多元参与的合作治理理念。
项目制的核心在于改变政府向社区投入资源的决策方式，形成自下而上的、由内向外的以需求为驱动的权力和资源分配体制。
招宝山街道社区开展的一系列项目由招宝山街道健康促进协会（退休医生、退休教师组成）承接“招宝山街道健康干预与促进项目”服务，并进行具体实施；
镇海区健康教育讲师团及镇海区心理咨询师协会提供健康教育的师资力量及活动咨询志愿服务；
辖区医疗单位及专业部门根据区域共建要求及专业工作要求，积极参与结对社区的健康干预促进服务；
招宝山街道卫生服务中心对各社区的健康干预促进服务项目实行全程指导和跟踪；
由区爱卫办、区疾控中心、招宝山街道爱卫办及专家对服务项目评估。
项目制实际上就是要在自主域的空间中，形成融社区自治和社区服务于一体的服务提供方式，从而解决整齐划一的公共服务供给模式所无法提供的个性化服务。
项目具有针对性、时限性、精细化和可评估等特点，因此更具有可操作性。
其实施过程包括发现需求、寻找资源、组织实施和项目评估等四个环节（图2）：
图2内在运作机理图
以需求为导向、以项目为载体的服务供给模式，使社会成员参与公共服务成为可能，为社会自我管理能力提升提供了机会。
政府的行为方式不再是直接干预推动，也不再是继续延续“家长式”的社会管理模式，而是在社会公共服务领域中使得非政府的解决方案成为可能并为其创造可行条件，从而形成政府与社会合作治理格局。
（二）多元合作治理
多元主体的合作治理源于新兴的治理理论，这一理论强调权力配置和资源分配。
当前，社区已成为多元主体博弈的公共空间，社区生活本质是社区利益相关者之间的合作伙伴关系，从这个意义上说，社区治理实际上是社区利益相关者之间合作治理社区公共事务的过程。
实践表明，社会组织在公共服务中的介入是合作治理得以实现的重要推动力量。
政府通过与社会组织合作，吸引社会力量参与，从而增加了公共服务供给的新渠道，形成了多方位公共服务参与格局，这也是中国公民社会在参与中成长的一种新兴的重要形态。
社区社会组织是伴随着社区功能逐步完善而发展起来的一种新型群众组织形式，这种组织载体是完善社区民主自治的组织资源。
在培育和发展社区社会组织过程中，强调政府主导，并不是强调一种自上而下的孤立行政性过程，而在于突出政府主导是一个有意识、探索性的发育公民社会的过程。
可见，良好公民社会的发展，并不见得是在与政府相制衡的情境下此消彼长地发展起来，而是可以在与政府有效合作条件下发展壮大。
三、中国场景下的社会管理体制创新
中国正处于全球化、现代化和城市化进程中，面临着诸多新问题、新挑战。
中国场景下的社会管理体制创新，是在政府职能转型和公民社会成长背景下提出的。
社会管理体制创新首先要以政府职能转型为前提。
我国的社区治理是单位制解体后的产物，它的“首要任务就是为了建立和发展能够填补‘单位制’解体后的真空，以及与城市社会其他重要转型特征相适应的新型城市基层社会的管理和控制机制”。
由于在转型初期，基本上没有民间组织等第三部门生存的空间，社会自组织能力十分匮乏，而行政惯性十分强大，因此“可以利用国家既有的强大行政组织资源迅速构造一个新型的社会”。
但是，如果再延续传统政府行政职能，即政府包揽所有社区事务，只能给政府带来沉重的负担，而且政府行政所具有的规模性、制度性和同一性等特征也无法有效应对琐碎、多样化和差异化的社区公共事务，这都迫切需要政府转换角色定位，转变行为方式。
然而，强调政府职能转型，并不是要剥离政府职能。
社区自治决不是政府管理之外的社会自治，即有些学者认为的“政府管理行政事务，而社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区事务”。
这种观点将社区组织看作是一个独立的权利主体，对社区自治来说有积极的一面，但它倾向于政府与社区的对立与分离，过分强调社区自治组织的全能化，认为社区自治组织可以包揽除行政事务以外的所有公共事务，这不利于社区治理。
在实践中，由于社区公共事务具有复杂性和多样性的特征，任何一个组织都无法包揽所有公共事务。
因此，社区治理应当是社区社会组织、社区成员与政府的合作治理。
合作治理的创新价值在于：
第一，为居民需求的满足提供了多元化选择和途径，并使社区问题的非政府解决方案成为可能，维持社会稳定；
第二，为社会资源的激活、开发、整合提供了载体。
这些资源在社区内部自我生长、自我转化、自我更新；
第三，减轻了社区居委会日常行政工作的压力；
第四，打破了社区传统自上而下的行政管理的模式，以社区为原生态的多元治理有了基本条件；
第五，促进了人际关系的良性发展，人际关系发展实质是社会纽带培育，社区社会组织正是这种社会纽带的草根性组织形态。
需要指出的是，探讨中国特有的社会管理体制，需要结合中国场景，这才能使问题本身有意义。
中国的社区建设“从一开始就是由政府推动的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”，它不可能脱离政府而自发地从无序走向有序。
推动社区发展的主导在政府，引导在政府，方式方法的选择权也在政府。
社会有多大权力与政府合作，主动权也在政府。
这在某种程度上也会制约社会管理体制创新。
如果政府运用行政权力进行由外向内、自上而下的社会整合，构建“纵向到底，横向到边”的社会管理体制，使社区成为政府活动空间，而社会组织却游离于社区治理之外，它的服务也仅局限于私人领域，无法进入公共领域，它的资源也无法成为政府公共治理的要素，那么社区的社会管理和公共服务就会显得捉襟见肘、力不从心，社会管理体制创新也会变得困难重重、步履艰难。
就此而言，进一步在社区发展参与式的合作治理，推进政府与各种公民社会组织之间合作共治关系的建立，将是我国社区发展的方向。
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