构建农村社会保障体系的探索Word格式.docx
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1.社会保障是劳动力再生产的保护器社会保障的功能之一就是在劳动力再生产遇到障碍时给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障，以维系劳动力再生产的需要，从而保证社会再生产的正常进行。
2.社会保障是社会发展的稳定器通过社会保障对社会财富进行再分配，适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，能协调社会关系，维护社会稳定。
3.社会保障是经济发展的调解器社会保障对经济发展的调节作用主要体现在对社会总需求的自动调节作用。
在经济萧条时期，一方面由于失业增加、收入减少，用于社会保障的货币积累相应减少；
另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救济和其他社会福利方面的社会保障支出也相应增加。
这使社会保障的同期支出大于收入，从而刺激了消费需求和社会总需求。
在经济繁荣时期，其作用则正好相反。
此外，社会保障可以解除劳动力流动的后顾之忧，使劳动力流动渠道通畅，有利于调节和实现人力资源的高效配置。
从层次上层次，社会保障可以分为如下三个层次：
经济保障 即从经济上保障国民的生活，它通过现金给付或援助的方式来实现，解决的是国民遭遇生活困难时的经济来源问题。
服务保障即适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，通过提供服务的方式来满足国民对个人生活照料服务的需求。
如安老服务、康复服务、儿童服务等。
精神保障除了经济保障与服务保障需求外，人们在现实生活中还离不开相应的情感保障，即精神慰藉也是人的正常、健康生活的必要组成部分。
农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，建立农村社会保障体系必须坚持“科学发展”、“量力而行”、“因地制宜”、“更加注重公平”、“城乡衔接”、“依法治保”这六个原则，而一套完善的农村社会保障体系有利于刺激消费、扩大内需，有利于加快解决“三农”问题，有利于降低社会风险、维护社会稳定，有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战，有利于落实计划生育的基本国策，有利于人类社会现代文明的建设，
建立农村社会保障体系政府财政成本估算【2】
制度经济学理论认为，任何制度变迁都是需要成本的。
建立农村社会保障制度是一项重要制度变迁，也是需要相应的成本。
这些成本主要包括三项：
一是推行成本，主要包括宣传费用和执行费用。
推行成本只是该制度总成本中的一个很小份额；
二是直接受益农民承担的费用成本。
农村社会保障制度的建立与执行所需要的资金，大部分将来自于农民自己，少部分可以国家财政拨款的方式予以解决。
三是财政社会保障费用成本，这是建立农村社会保障制度政府要支付的最主要的成本。
在任何现代国家，社会保障最终兜底的或作为最终担保的都是财政。
对城乡居民进行强制性的社会保障是公共财政的基本职能之一。
在公共财政的建设过程中，要消除“越位”和“缺位”。
农村社会保障恰恰是目前财政收支项目当中的一个非常重要的“缺位”领域。
因此，国家财政应当义不容辞地承担起建立农村社会保障制度的应尽责任和制度变迁成本。
从目前各地试行的范围来看，主要包括农村养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障和农村五保户供养四项制度。
根据现行的制度框架，建立农村社会保障制度的财政成本大致如下：
1、农村养老保险制度的财政成本。
在现阶段实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的，这里关键是要把握好“为主”、“为辅”、“扶持”的度。
针对目前集体补助比重过小、国家扶持微乎其微的状况，应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。
假定实行完全积累的个人账户制，被保险人按月支付保险费用，农村养老保险费用按农民人均纯收入的10%缴纳，可由参保农民出资大部分（约50%），由农村集体经济出资中部分（约30%），由国家财政出资小部分（约20%）。
2005年，全国农民人均纯收入为3255元，月均纯收入271元。
按10%缴纳养老保险费27.1元，其中财政出资20%，实际月金额为5.42元，财政年出资65元。
全国农村的劳动力总量约4亿，财政年出资总量将达到260亿左右。
同时需要考虑的是，我国农村目前还有6000多万65岁以上的老人，这部分人群是不可能实行完全积累的个人账户制，而必须实行现收现付制的。
按照农村最低生活保障线理论标准，即每人每年需要给付大约911元养老金（月均76元），全年需要资金546.6亿。
考虑到农村老人还有土地保障以及家庭子女保障的因素，国家不应也无法全部包下来。
可行的办法是：
农民土地保障和家庭保障与财政补助保障结合起来，土地保障和家庭保障承担60%，财政补助承担40%，随着国家经济发展和财政状况进一步好转，财政承担比重可以逐步调整。
就40%比重计算，各级财政需要投入资金218.6亿元。
2、新型农村合作医疗制度的财政成本。
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
国务院于2003年1月出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，并在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了不同程度的创新和突破。
新型农村合作医疗制度的一个重要创新之处，是对地方财政和中央财政筹资及其数量标准进行了明确规定。
国务院规定，从2006年起，对每位参保农民中央财政出资20元，地方财政出资20元，参保农民出资10元。
并逐步扩大试点覆盖面，2006年达到40%，争取2008年在全国基本推行，确保2010年实现基本覆盖农村居民的总体目标。
我国现有农村人口8.07亿，按40%的农村人口参加农村医保，需要各级财政投入129亿；
按80%的农村人口参合，每年需要各级财政投入258亿；
若全部农村人口参合，则需要各级财政投入资金322.8亿。
3、农村最低生活保障制度的财政成本。
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。
我国从2003年起开始有步骤地推行农村最低生活保障制度。
建立最低生活保障制度，必须科学界定贫困标准、和最低生活保障线。
最低生活保障的对象应当是没有解决温饱问题的贫困人口（即绝对贫困人口）。
中国农村绝对贫困标准（2002年人均627元）是根据满足普通农村人口的最低生存需要的食物和非食物消费需要制定的，其中食物支出部分占全部支出的83%。
这一标准低于人均一天一美元的国际贫困线，但事实上各国的最低保障线也往往低于国际贫困线的。
考虑到近几年的物价上涨因素，2005年我国农村绝对贫困线标准为685元左右，农村绝对贫困人口也降至2365万，占农村人口的2.6%，这些贫困人口（人均年纯收入低于685元以下的人口）主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的人群，他们的人均纯收入约为580元左右。
如果按照绝对贫困线标准对农村绝对贫困人群进行最低生活保障补助，各级财政需要投入资金24.4亿。
但是，从理论上讲，确定农村最低生活保障线标准，需要考虑四个主要因素：
（1）维持农民最基本生活的物质需要；
（2）农村经济发展水平；
（3）物价上涨指数；
（4）地方财政和村集体的承受能力。
各地应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。
1996年国家确定的全国农村贫困线标准是基本生活费支出占农民人均纯收入的27.5%。
根据这些数据及目前地方财政与村集体经济的承受能力较低的实际情况，较为科学可行的最低生活保障线标准应为基本生活费支出占农民人均纯收入的28%左右。
2005年我国农村人均纯收入为3255元（江西为3266元），按28%计算，农村最低生活保障线标准应当确定为911元。
假定绝对贫困人口的人均收入仍然为580元，每人每年需要财政补差331元，全国绝对贫困人口仍然按2365万计算，则需要财政补差总量为78.28亿元。
4、农村五保户供养的财政成本。
农村五保户是一个特殊的困难群体，是需要国家予以特殊关照的社会成员。
国务院最近公布了新修订的《农村五保供养工作条例》，新条例明确规定，供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整。
农村五保户供养资金由财政支付。
目前我国符合供养条件的农村五保户计570万人。
但调查显示：
截止到2004年底，只有328万户农村五保户得到了供养，其余242万户农村五保户（占比高达42.5%）并没有享受到应有的救助。
新条例第11条规定，地方财政要在预算中，安排农村五保供养资金。
有农村集体经营收入的地方，可以从农村集体经营等收入中，安排资金用于补助和改善农村五保户的生活；
农村五保户将承包土地交由他人代耕的，其收益归五保户所有。
具体办法由省级人民政府自行规定。
同时，中央财政对财政困难地区的农村五保户供养，在资金上给予适当补助。
此外，五保对象是未成年人或已满16岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。
按照不低于上一年当地村民一般生活水平合理制定五保户供养标准的原则，2004年全国农民人均生活消费支出2185元，全国符合供养条件的农村五保户计570万人，按此计算，2005年我国农村五保资金需求量为124.5亿元。
以上四项农村社会保障制度的基本建立，各级政府财政大致需要投入资金1000亿，占2005年全国财政支出33708亿的3%，相当于2005年国民生产总值182300亿的0.55%；
也只是相当于2005年全国城市就业和社会保障财政支出3649亿的27.4%。
财政投入并不是很大，但却能使占全国人口60%左右的群体因此广受其益，并必将产生巨大的经济效益和社会效益。
同时需要说明是：
第一，以上1000亿的财政成本数字估算存在重复计算的情况。
如在农村养老保险人群中，65岁以上老人中有一部分是属于五保户；
在农村最低生活保障人群中，也有大约20%属于五保户。
这部分人群在宏观分析中意义不大。
第二，以上计算也有忽略不计的因素。
如在计算农村最低生活保障补差中，对贫困人群（老、弱、病、残、幼等）的收入增长因素没有精确计算，大概可视为忽略；
农村五保户中未成年人或已满16岁仍在接受义务教育的，财政应当保障他们接受义务教育所需经费，在这里也忽略不计；
农村五保户供养资金总量中，集体经济收入补助和农村五保户将承包土地转让代耕的收益作为农村五保户供养资金的来源，可以抵消一部分财政支出；
第三，有些计算因素时间跨度不同。
如建立和完善农村养老保险制度的时间可能较长，完全可以将财政制度成本逐年摊销（即进入财政支出基数），但这里作一次性计算，只是一个理论成本的匡算；
新型农村合作医疗的财政费用成本也有这个问题，如果制度不变，到2010年才需要财政完全承担巨大成本。
而且随着时间的推移和经济发展以及人们物质生活水平的提高，几乎每项因素都可能有较大的变动。
这些问题都是与经济理论研究的缺陷有关。
第四，上述四项制度已经沉淀了相当一部分财政制度成本。
如新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村五保户供养等三项制度已经试行了一段时间，尤其在东部地区已普遍实行，大量财政成本已经沉淀和摊销。
截止2003年底，全国已有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险，参保农民5428万，积累基金259亿元，198万农民领取了养老金；
到2005年底，新型农村合作医疗试点已扩大到671个县，惠及1.77亿农民；
有28省（区、市）、2300个县（市）已初步建立社会救助体系的基本框架；
北京、辽宁、江苏、广东、四川等13个省、直辖市分别建立了农村低保制度，有581万农村居民享受最低生活保障，963万人接受定期救助，等等。
这些资金投入都已进入财政支出基数，其中相当一部分可以抵消以上四项制度建设的财政成本。
因此，今后需要财政投入的资金成本增量并不是很大，按照目前国家的财政经济实力是可以承受的。
建立农村社会保障体系的操作思路
基于现状，着眼未来，必须加快农村社会保障体系的建设，直至统一城乡社会保障制度。
但是，我国农村社会保障制度的建设始终都要坚持分步走的原则，必须是一个针对各种生存风险的制度安排，也必须是一个开放的、衔接的、兼容的系统。
近期目标应当是：
用5年左右的时间，基本实行农村合作医疗制度和最低生活保障制度，改革农村养老保险制度，到2010年，养老保险和医疗保障覆盖50%-80%的农民，农村低保100%覆盖全部农民；
中期目标应当是：
用10年左右的时间，全面实现农村养老保险、医疗保障、农村低保制度，农民健康状况改善，基本生活得到提高，老年生活有所保障。
1、全面建立农村最低生活保障制度
建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。
最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。
因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，必须尽快启动与实施。
（1）合理界定保障对象。
最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目标的社会救助制度，任何公民当其生活水平不足以维持最起码的生活需求标准时，有权利得到政府和社会按法定程序和标准提供的现金和实物救助。
可享受最低生活保障待遇的群体主要包括：
一是无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人、残疾人、未成年人（符合农村五保户的应当由政府部门审核发给《五保户救济证》）；
二是因病、因缺少劳动能力，或因突发性自然灾害造成生活一时困难的农村居民；
三是有一定的生活来源，但生活水平低于政府规定的最低生活标准的农村居民。
在保障对象的具体确定时，要在全面调查了解掌握贫困家成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。
（2）科学确定保障线标准。
最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。
最低生活标准的确定主要考虑维持农民基本生活的物质需要、农村经济发展水平、物价上涨指数、地方财政和集体经济的承受能力等因素。
最低生活标准的制定办法包括热量支出法、生活形态法、生活需求法、编制贫困指数法等。
比较而言，热量支出法相对科学合理。
按照热量支出法测算，目前我国农村居民最低生活保障标准应当在685元至911元，或略高一点。
根据江西目前农村生活水平，农村最低生活保障水平每月以80元/人为宜。
每人全年最低生活保障线标准在960元左右。
凡是没有达到最低生活保障线标准的农村困难群众，都可以按照法定程序申请最低生活保障补助。
具体补助标准应当根据农村居民个体实际收入水平与最低生活保障线标准之差进行。
随着经济发展水平的提高和物价水平的上涨，政府应当逐步提高最低生活保障线标准。
（3）强化农村五保户供养。
农村五保户是一个特殊的困难群体，我国政府从1960年开始就建立了农村五保供养制度，最近国家又颁布了新修订的《农村五保供养条例》，对新形势下农村五保供养工作进行了严格规定。
因此，目前不宜与农村最低生活保障制度并轨运行。
但要抓住农村低保实施的契机，强化农村五保供养工作。
一是严格审批程序，由五保户对象提出申请、村民大会讨论通过，村委会提出报告，乡政府审核，县政府批准，再由民政局发给《五保户救济证》，并协同财政部门编制预算，报同级政府批准，列入同级预算。
二是适当提高农村五保户供养标准。
要让全省农村五保对象的生活水平达到当地农民的平均生活水平。
根据江西农村生活水平的实际情况和财力的可能，拟将集中供养五保对象从年人均1200元，提高到1800元（月均150元）；
分散供养对象从年人均800元提高到1200元（月均100元）。
今后将根据农村生活水平和物价上涨以及财政状况，逐步提高五保对象生活补助标准。
三是逐步提高农村五保户集中供养率。
建立农村五保供养长效机制，全面实施提高农村五保供养水平的“敬老工程”，把全省集中供养率由目前的62%进一步提高到80%以上，并努力改善敬老院的居住条件与环境。
四是对五保户供养资金层层实行专户管理。
对于分散供养的，由乡社保站将救济金分季直拨五保户个人账户、季末凭《五保户救济证》到银行领取；
对于集中供养的，由财政部门直接核拨到敬老院。
（4）合理筹措保障资金。
资金问题是建立农村最低生活保障制度的核心问题。
资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。
原则上这部分资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措。
我国现行农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。
由于乡镇财政的负担将越来越重，保障资金实际上难以落实。
为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，中央财政应尽快开征社会保障税，适量发行社会保障彩票，建立最低生活保障专项基金，并加大转移支付力度，完善农村最低生活保障经费供给机制。
保障资金的筹集，可以比照城市最低生活保障资金的筹集方法，根据各级财政职能要求和财力状况，由中央、省、市、县四级财政按4、3、2、1的比例承担为宜。
为了加强乡镇政府的责任，县级财政负担的部分可以规定乡镇财政分担一定的比例。
同时，要进一步扩大其它辅助来源，如组织捐赠资助、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。
这些捐款和资助要全部纳入当地人民政府所管理的农村最低生活保障资金中去，不得另辟帐户，更不得挪作他用。
（5）保证按时足额发放。
农村最低生活保障金不能及时发放到位，是目前各地在建设最低生活保障制度过程中普遍存在的问题，在一些贫困地区尤甚。
针对这一情况，我们认为各地可借鉴城镇经验，在资金发放上采取由财政部门按指定账号划拨资金，由银行统一发放的形式。
即由乡镇财政所开设低保专户，上级下达的低保补助，直达乡财政所低保专户。
乡社保站每月15日将低保补助直接转入低保对象个人账户，社保对象凭低保证到银行领取救济，实行全封闭管理。
2、全面推行农村合作医疗制度
农村医疗保障是整个社会保障制度的重要组成部分。
20世纪70年代末期，农村合作医疗制度曾覆盖了全国90%的农村，对于缓解农民的疾苦和农村卫生事业的发展起到了巨大的推动作用。
80年代以来，随着农村经济体制的变革，联产承包制全面实施，农村合作医疗赖以存在的集体经济在多数地区不复存在，这项制度逐渐流于形式。
1989年实行合作医疗的行政村只占5%左右；
2003年全国农村合作医疗制度覆盖率也仅有14.2%。
国家虽然在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了创新和突破。
但目前新型合作医疗制度只是停留在原则性政策层面上，为了保证该制度得以贯彻落实，在此提出以下具体建议：
（1）设立办事机构。
按照精简、统一、高效的原则建立健全工作机构。
省、市、县要设立专门办事机构，配备专职人员，制定岗位职责，负责农村合作医疗的组织协调和宣传教育以及资金的筹集、使用、管理、监督。
县级机构可定事业编2-3人，经费由财政列入预算。
乡（镇）设立农村社会保障所，安排农村合作医疗专职人员，负责农村医保的组织、管理工作。
地方政府还要建立由农村工作办公室、民政局、财政局、劳动和社会保障局、卫生局等部门负责人组成的农村社会保障联席会议制度，负责对农村社会保障工作（包括农村合作医疗、最低生活保障和农村养老保险）的组织、协调和指导。
（2）统筹医疗资金。
要保证中央和地方财政资金及时到位。
新型农村合作医疗制度的一个重要创新之处是对地方财政和中央财政筹资及其数量标准进行了明确规定。
要建立政府信誉，中央和地方财政资助每一次都应当及时到位。
要适当提高财政补助标准。
鉴于农村合作医疗制度中可能入不敷出和物价上涨以及保障水平偏低的情况，建议中央和地方财政在2008年分别提高到每人每年30元，2010年再提高到40元；
另外，为了鼓励乡村集体经济对新型农村合作医疗制度给予资金扶持，建议国家对其出资采取税前列支的税收优惠政策。
要保证农民自筹资金及时到位。
有困难的五保户、特困户，经乡（镇）政府批准、张榜公布，由乡财政所代交，以体现医疗卫生服务的公共性。
（3）强化医疗资金的使用管理。
原则上使用分三大块，一是农民门诊医药费，每人每年可按医疗资金的30%计入家庭门诊个人账户，在当地指定卫生所（院）门诊，限额补贴，超支不补，节余归己，下年度继续使用。
二是农民住院统筹费可按每人每年67%提取，由县农医办统管。
住院统筹医疗费实行定额补助。
要尽量降低住院补助的“起付线”，逐步提高补偿的“封顶线”。
大额住院费用由县农医办汇审给予报销，直接汇农民个人账户，小额费用由乡社保所审批兑现。
补偿比例可按照“以收定支，略有节余”的原则自主确定，一般控制在30%-70%的范围内。
三是农村卫生防疫费每人每年可按医疗资金的3%提取，由县防疫站统管，监督乡（镇）卫生院专款专用，搞好乡村卫生防疫工作。
此外，要加大财政投入力度，扩大农村大病医疗救助范围，全面推行农村困难群众大病医疗救助制度。
待条件成熟后，农村困难群众大病医疗救助应与农村合作医疗制度并轨运行。
（4）建立和完善多层次的监督机制。
包括以下四部分：
一是管理系统内部的监督。
指农村合作医疗管理委员会对经办机构的监督，监督的重点是合作医疗基金的收支和使用情况；
二是监督委员会对管理委员会的监督。
由于管理系统内部的自我监督存在一定的局限性，农村合作医疗监督委员会对管理委员会的直接、外部监督就成为多层次监督机制中最为关键的环节；
三是社会监督。
指利用新闻媒体及群众进行监督的机制；
四是法律监督。
指利用行政诉讼等司法程序进行监督。
对擅自提高医疗收费标准、浪费医疗资源、贪污挪用农村合作医疗经费的，视情节轻重，给予罚款、吊消营业执照、取消专业技术资格，开除工作直至追究刑事责任的处罚。
3、建立和完善农村养老保险制度
有关研究表明，要建立一项储备积累的养老保险制度，并使它发挥应有的功能，一般需要20到30年时间，这时我国将进入老龄化高峰期。
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