赛迪顾问地方政府投融资平台发展战略及资本运作的的研究文档格式.docx

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地方政府投融资平台产生于政府的经济发展目标与无法使用市场手段之间的矛盾。

一方面，各地政府存在投融资需求，以完成经济发展目标；

另一方面，经济发展的资金来源有限，中央财政拨款与地方政府资金有限，各地社会资金不稳定，地方政府存在自筹资金的需求。

地方政府为达成投资目标、满足融资需求，在不违背体制与政策限制的前提下，创新性地成立集融资、建设、经营及债务偿还为一体的城市投融资平台作为载体，协助政府进行市场化融资与投资。

地方政府投融资平台的运作流程如图1所示。

图1地方政府投融资平台运作模式图

资料来源：

赛迪投资顾问整理2012，08

二、地方政府投融资平台特征

1、性质：

政府属性与市场属性共存

地方政府投融资平台是介于地方政府与市场之间的特殊载体。

一方面，它与地方政府之间存在紧密联系，其注册资本金基本来自地方政府、发改委和国资委，同时资金来源中也有相当一部分为地方财政补贴。

另一方面，地方政府投融资平台同时又是从事商业经营活动的法人组织，在市场经济下，参与市场活动，存在营利的诉求。

地方政府投融资平台体现了财政手段与金融手段的有机结合。

在融资层面上，地方政府投融资平台具有财政“无偿支付”与金融“有偿借贷”的双重机制。

在投资层面上，地方政府投融资平台兼有财政投资项目的非营利性、风险的“硬担保性”与金融投资项目的营利性、效益性。

因此，地方政府投融资平台是政府与市场、财政与金融、无偿与有偿的有机结合。

2、机制：

“有形之手”与“无形之手”共存

地方政府投融资平台的决策机制是“有形之手”与“无形之手”的联合。

地方政府投融资平台的经营范围集中于具有高度不可或缺性的公共产品和准公共产品，通常具有投资规模大、投资回收期长、投资回报率低等特点，高内部成本与低内部收益的不对称要求政府机制“有形之手”的组织与管理。

同时，项目执行过程中的运作与交易也离不开市场机制“无形之手”的作用。

因此，公共产品和准公共产品的不可或缺性、政府机制与市场机制无法单方决策的局限性，决定了地方政府投融资平台提供产品的有效途径就是政府机制“有形之手”与市场机制“无形之手”的联合。

地方政府投融资平台的身份同时体现了宏观性与微观性。

一方面，地方政府投融资平台接受当地政府的委托，实行对国有资产的运作，对基础设施建设项目的投资和建设管理，参与公共产品和准公共产品的生产建设，在政府机制“有形之手”的作用下体现了宏观属性。

另一方面，地方政府投融资平台在市场机制“无形之手”的作用下按照市场化方式运行，获取经营性项目的收益，同时体现了作为企业的微观属性。

3、管理：

直接管理与间接管理共存

地方政府投融资平台受当地政府的直接管理与间接管理。

一方面，地方政府以出资人身份直接参与管理其投融资平台，注入的资金和资产一般包括基础设施建设项目国家划拨的国债资金和专项资金，投融资平台公司的相关税收、费用返还，储备土地以及已积累的基础设施存量等，由当地国资委或建设主管部门作为出资人直接统一管理。

另一方面，地方政府投融资平台的人员与当地政府工作人员存在交叉，从而地方政府同时能够间接地影响着平台公司的管理工作。

地方政府投融资平台拥有项目的部分产权与决策权。

地方政府投融资平台依据“谁投资谁决策，谁投资谁拥有产权”的原则实施对项目的所有权和决策权。

但是，由于地方国资委或建设主管部门是平台公司的出资人，平台与政府自建立起就存在隶属关系，因此平台对项目的产权与决策权也受到地方政府的影响。

三、地方政府投融资平台功能

1、宏观：

社会功能凸显，挤入效应与挤出效应并存

地方政府投融资平台的运营具有挤入效应，体现了明显的社会功能，但同时也可能引起挤出效应。

一方面，地方政府投融资平台具有政府属性，在融资与投资层面均有引导效应，更易于以较少的启动资金吸引更多的后续民间资本或金融资本加入，并投资到符合地方长远发展战略的产业。

另一方面，地方政府投融资平台的投融资行为也可能挤占民间资本的投融资机会，引起民间投融资规模的降低，地方政府投融资平台的挤出效应在充分就业时期表现得更为明显。

地方政府投融资平台挤入效应的正面效果为主，挤出效应的副作用为次。

地方政府投融资平台承担着调节经济发展的责任，在经济周期性波动时通过投融资行为进行逆周期调控，承担着政策性诱导功能。

同时，地方政府投融资平台的投融资行为又确实可能挤占民间份额。

但是由于地方政府投融资平台主要面向公共基础设施建设领域，事实上通过其投融资行为为民间资本创造了更优的经济环境，同时，挤出效应通常只在充分就业时期通过价格上涨影响民间投资，因此，地方政府投融资平台的挤入效应是主要的，可以以较低成本实现虹吸更多民间资本的倡导功能。

2、微观：

配合地方政府，公共效益与经济效益平衡

地方政府投融资平台，能够帮助当地政府化解制度约束，根据地方发展战略，配合开展投融资活动，对当地政府具有重要意义。

根据地方政府《中华人民共和国预算法》的规定，政府难以通过市场化途径进行融资。

地方政府投融资平台的组建能够化解政府无法使用市场手段的制度约束，配合政府进行基础设施建设投资、重点产业投资以及国有资产的经营管理，达成地方经济的发展目标。

地方政府投融资平台能够协调公共效益与经济效益的平衡，有助于化解公共产品和准公共品建设项目高内部成本与低内部收益之间的矛盾。

经济社会中存在一类无法通过价格机制得到有效提供的公共产品和准公共产品，这类产品的供给缺乏经济效益，但有明显的公共效益。

地方政府投融资平台能够代替政府组织生产和提供部分公共产品和准公共产品，同时吸引民间资本共同参与，共同弥补微观企业的供给不足。

地方政府投融资平台对公共产品和准公共产品的组织生产，一方面满足了当地对该类产品的需求，确保了公共效益，另一方面弥补了参与生产该类产品的微观企业的成本消耗，保护了微观企业的经济效益。

第二章地方政府投融资平台发展现状

当前，我国各地均存在地方政府投融资平台，但其生存与发展却遭到挑战，处于不利的政策环境中。

对此，一方面，反观我国地方政府投融资平台的发展历程，力图从中寻求可借鉴的经验，同时也避免陷入已经历过的发展误区；

另一方面，梳理我国地方政府投融资平台的典型模式，学习先进经验，总结失败教训。

在认清发展背景、总结经验与典型的基础上，分析当前我国地方政府投融资平台遭遇的问题和困境，为寻求科学合理的发展思路做出充分准备。

一、地方政府投融资平台发展政策环境

地方政府投融资平台是我国转型时期的制度创新成果，在区域经济建设中的作用十分突出。

当前，为确保平台在资金融通和使用方面更好地发挥作用，国家对地方政府投融资平台加强了监督和管理。

（见表1）。

表1地方政府投融资平台政策变迁

时间

会议/文件

相关内容

2009年3月

《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》

支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道

2010年1月

中央银行行长周小川在央行2010年工作会议上的公开讲话

合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金，引导信贷资金主要用于在建、续建项目、严格控制新开工项目的贷款投放

银监会主席刘明康在银监会2010第一次经济金融形势通报会上的公开讲话

全面评估和有效防范地方融资平台风险，加强贷款跟踪检查，推动发展急转贷款模式，切实防范大额集中度风险

2010年3月

国务院总理温家宝政府工作报告

更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，忙制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险

发改委主任张平在2010年“两会”上的公开讲话

在往年扩大内需、扩大固定资产投资过程中，融资平台的融资规模出现了较快、较高增长，如果不能够正确处理将会带来潜在的财政风险或金融风险

2010年6月

国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

就融资平台公司举债融资运作不够规范、偿债风险日益加大、融资平台公司信贷管理缺失等问题，中央将清理已有的同时严控新增，逐步收敛政府平台贷款在总贷款中的比重，防止此类风险的进一步扩大

2010年8月

《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》

通知对国务院通知中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等，进一步加强地方政府融资平台公司管理

2010年10月

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议

明确界定政府投资范围，加强和规范地方政府融资平台管理，防范投资风险

2011年6月

《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》

要求审计署在各级党委政府的大力支持和各级财政、发展改革、人民银行、银监等部门和单位的积极配合下，于2011年3月至5月组织全国审计机关4.13万名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行全面审计（云南省盈江县因地震未列入审计）。

2011年9月

国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署进一步做好保障性安居工程建设和管理工作

在加强管理、防范风险的基础上，银行业金融机构可以向实行公司化运作并符合信贷条件的公租房项目直接发放贷款，也可向符合条件的地方政府融资平台公司发放贷款

2011年10月

银监会副主席周慕冰在新浪金麒麟论坛上的公开讲话

对原有期限安排不合理的地方政府融资平台贷款，在满足担保抵押落实、合同补正到位等条件后，根据现金流与还本付息的实际匹配情况，经批准可适当延长还款期限或展期一次

2012年2月

财政部长谢旭人答记者问

继续规范地方政府融资平台公司管理。

稳步推进地方政府按核定规模发债试点，将地方政府债务收支纳入预算管理。

积极探索建立规范的地方政府举债融资机制

2012年3月

《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》

鼓励和支持符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道

加强地方政府融资平台贷款清理规范

2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作的指导思想是，遵循“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的原则，以缓释风险为目标，以降旧控新为重点，以提高现金流覆盖率为抓手，有效防范平台贷款风险

进一步清理规范地方政府融资平台公司。

坚决禁止各级政府以各种形式违规担保、承诺。

同时，严格控制地方政府新增债务，将地方政府债务收支分类纳入预算管理

二、地方政府投融资平台发展历程

表2地方政府投融资平台发展历程

时期

跨越时间

说明

平台萌芽期

20世纪80年代初1994年

标志性事件是上海久事公司的成立

平台建立期

1994年—1997年

基础设施建设关系趋于明晰

平台推广期

1997年—2008年

在金融危机中寻求投融资创新

平台发展期

2008年—2010年中期

在中央4万亿财政资金的支持下迅速发展

平台规划期

2010年中期至今

相关政府部门对地方政府平台的政策也逐渐发生了变化

1、平台萌芽期（20世纪80年代初—1994年）

我国地方政府投融资平台萌芽于20世纪80年代。

广东省20世纪80年代在交通行业实行了用道路收费来偿还贷款的模式，随后，交通部于1988年颁布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》规范该行为并在全国推行开来。

我国地方政府投融资平台萌芽期的标志性事件是上海久事公司的成立。

20世纪80年代，上海市城市建设资金匾乏，国务院批文“国函（1986）94号”批准上海市以自借自还方式，扩大利用外资规模进行城市基础设施建设，由此成立实体公司以专门运作城市基础建设资金。

实体公司的成立，是地方政府投资与融资改革的里程碑，是运用市场化手段发展地方公共事业的一大进步。

2、平台建立期（1994年—1997年）

我国地方政府投融资平台的基础设施建设关系趋于明晰。

自1994年分税制改革后，地方政府与中央政府财权与事权进行划分，以往模糊不清的基础设施建设关系逐渐开始理顺。

由于基础设施属于制约地方经济的瓶颈，所以各地地方政府成立了对城市进行统一规划与管理的行政机构，形成了“经营城市”的理念。

但在此阶段，地方政府投资与融资平台的作用还未发挥，但其在基础设施建设方面经验得到了积累。

3、平台推广期（1997年—2008年）

我国地方政府投融资平台在金融危机中寻求投融资创新。

随着亚洲金融危机的爆发，政府实施积极财政政策并进行住房制度改革，加大基础设施建设投资作为刺激经济的一剂良方。

根据基础设施建设项目投资与融资体制规定，审批项目中可以有部分中央政府财政支持，而地方政府必须配套资金。

但由于法律制约，地方政府受到约束在资金方面存在巨大压力。

地方政府开始进行项目投资与融资创新，开发投资与融资平台潜力，包括改变平台组织结构，组建投资公司，扩大平台范围等。

从2003到2006年中，地方政府筹建平台将基础设施领域的项目“打包”纳入其与商业银行签署的银企合作框架协议中，并以政府财政作为还款担保。

4、平台发展期（2008年—2010年中期）

我国地方政府投融资平台在中央4万亿财政资金的支持下迅速发展。

为应对2008年的全球金融危机，我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。

在中央4万亿的经济刺激政策下，各地纷纷掀起了交通、电力、市政资源等系统性的项目建设，地方政府投资与融资平台作用开始凸现。

随着人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中有“要支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。

该条款被认为是鼓励性政策，于是各地的政府性融资平台纷纷成立，但是融资方式却还是局限在“政府担保、银行信贷、政府项目”模式中。

5、平台规范期（2010年中期至今）

我国地方政府投融资平台有待规范调整。

在地方政府平台数量激增之时，地方性政府平台出现了数量与质量不匹配、平台监管不严、土地资源融资合理性等问题，成为了平台在新时期的新问题。

相关政府部门对地方政府平台的政策也逐渐发生了变化。

在此期间，国家房地产业、金融业、地方政府投资与融资行为等都相应面临着重大调整。

三、我国主要地方政府投融资平台典型模式

表3地方政府投融资平台典型模式

典型模式

北京模式

运营模式：

公建私营，聚集社会资金；

项目管理：

采取“建设—经营—转移”模式，政府、企业各司其职；

使命成绩：

加速基础设施建设，促进城市化进程；

资本运作：

“存量换增量”，“存量带新量”，盘活现有资产

上海模式

政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路；

采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权责分明；

完善城市硬件升级，保障城市运营；

创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血”

武汉模式

政府集中管理，重大项目实行“代建制”；

政府、实施责任单位、代建单位三方参与，政府主导，管理层次清晰；

剥离资源组建新的平台公司，盘活现有资产

珠海模式

市场化运作联动投资补偿机制，实现城市建设与投融资双项良性循环；

建立“借、用、还”一体机制，有效防控风险；

积极配合政府项目投资，拉动区域经济建设；

政府、银行、担保机构、企业“四位一体”，强化融资杠杆，弱化投资风险

1、北京模式：

整合资源，特许经营

公建私营，聚集社会资金。

北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。

由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，凸显地铁项目的盈利部分，进行特许经营，以达到吸引社会投资的效果。

采取“建设—经营—转移”模式，政府、企业各司其职。

根据城市发展规划和相关产业政策，政府与企业签订特许经营协议。

政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设；

企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。

项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以低价租赁给企业，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。

特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。

加速基础设施建设，促进城市化进程。

北京市政府将区域现有国有资产进行整合，建立新型投融资平台，承担北京市一系列基础设施及民生项目的投融资、前期规划、资本运营及相关资源开发管理等职能。

北京市基础设施投资有限公司自2003年11月成立以来，探索创建了北京市轨道交通指挥中心，开辟了全国城市轨道交通线网指挥的先河。

截至2011年底，累计落实轨道交通项目建设资金4212亿元，累计节省投融资成本53.2亿元。

充分利用短券、资产售后回租、保险资金等既有低成本融资模式，并扩展新的融资渠道，发行了第一支市属国企私募债，全面落实建设资金需求，全年新增落实资金568亿元，综合融资成本较基准利率下浮16%。

“存量换增量”，“存量带新量”，盘活现有资产。

将较独立的、资产界面较清晰、具有较强盈利能力的资产组建成独立运营和核算的股份制公司，盘活现有的资产，进行市场融资。

一方面吸引战略投资者参与公司化改造；

另一方面以私募形式招股和公募形式发行股票上市筹集资金。

同时，通过出让部分股权，将筹集的资金再用于新项目的建设，实现滚动发展。

2、上海模式：

政府引导，市场运作

政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。

主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。

投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。

采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权责分明。

政府通过授权城投公司组建相应的项目法人公司，通过市场竞争方式选择工程管理公司。

项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，上海城投公司负责实施的政府工程采取代建制和总承包建设模式。

完善城市硬件升级，保障城市运营。

上海城投，是政府性的投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体。

自成立以来，已为上海城市建设累计筹措资金3000多亿元，并承担着全市约1700万市民的饮水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工业危险废物处置以及310公里的公路桥隧运营。

既体现公益性质，承担了大量政府公益性设施的建设运营任务，服务和改善民生；

又按照市场规律，对接资本市场，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，形成了独特的上海“城投模式”。

创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血”。

努力提高直接融资比重，降低融资成本，在全国城投公司中率先发行了企业债券，率先引用保险债权计划。

2008年，上海城投实施了上市公司“城投控股”的重组，通过经营性资产分阶段整体上市，实现了上海城投经营性业务和公益性业务的分开管理、分开核算。

重组后的城投控股以环保、地产和创投业务为核心，稳步开创市场之路。

经过重组后的城投控股不但每年为城投总公司节约了2.8亿元补贴资金，大幅减少了关联交易，还通过市场化经营，年均提供6亿元以上的利润，在提升城投总公司融资能力的同时，也为反哺公益项目提供了支撑。

3、武汉模式：

集中资金，统一管理

政府集中管理，重大项目实行“代建制”。

自2005年起，武汉市非经营性政府投资项目开始正式推行“代建制”。

纳入“代建制”管理范围的包括市政道路、桥梁、排水设施、园林、环卫设施、路灯等非经营性城市基础设施建设项目，并规定总投资2000万元以上（园林项目500万元以上）的项目一律采取公开招标的方式选择代建单位，集中大额款项，实行统一管理。

政府、实施责任单位、代建单位三方参与，政府主导，管理层次清晰。

政府设立准入条件，核准具有较强经济技术实力、有良好建设管理业绩，并能承担投资风险的项目管理公司参与代建制竞争，最终确定获得项目代建资格的项目管理公司。

政府在年度城建计划中明确项目实施责任单位，由项目实施责任单位通过公开招标和直接委托方式选择较好条件的公司承担代建任务，武汉市建委负责对代建单位的资质进行审核批准，并对代建招标工作进行监督管理。

近些年来，武汉城投集团公司承担建设的全市第一条城市轨道交通线路已建成通车；

新建和改造了3座自来水厂，配套建设了一批管网项目，供水能力已进入全国大中城市先进行列；

建成和正在建设的污水处理厂有6座，全部建成后武汉市污水处理率将达到70%；

“川气入汉”工程已部分完成，正在进行置换工作，液化气市场占有率保持在70%以上。

武汉城投集团公司承担的一大批城市主干道的建设和改造，已经成为城市功能提高和环境改善的标志性工程；

国家重点项目天兴洲公铁两用长江大桥和武汉长江隧道的开工建设，在组织现代化大型城市基础设施项目建设方面积累丰富的经验。

剥离资源组建新的平台公司，盘活现有资产。

过去，政府拥有的土地房产等优质资产以及