析民事诉讼违法行为监督困境与对策广元人民检察院Word文档格式.docx

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这是《民诉法》关于人民检察院民事诉讼违法行为监督环节的唯一明确授权规定。

如果仅从条文明确规定看，似乎诉讼违法行为监督仅指审判环节。

2、人民法院执行活动中的违法行为应属人民检察院监督范畴。

《民诉法》第二百三十五条将执行活动监督纳入检察职责，规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，虽然条文中对检察机关执行监督内容没有明确，没有监督“执行活动中违法行为”的文字内容，但从立法精神看，执行活动监督中的违法行为理应属于检察机关监督范畴。

审判中的违法行为和执行活动中的违法行为同质，在违法主体、违法表现形式、危害后果等方面相似，特别是民事执行中的民事裁决本身就具有审判活动性质，因此，人民法院执行活动中的违法行为应当纳入监督。

综上，检察机关监督民事诉讼违法行为贯穿整个民事诉诉讼环节包括审判和执行程序。

按照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第九十七条规定，审判程序包括第一审普通程序、简易程序、第二审程序、特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序、海事诉讼特别程序、破产程序。

所以检察机关民事诉讼违法行为监督对象首先是行使审判、执行权的审判员、陪审员及执行员，其次，协助审判活动的书记员、协助执行活动的司法警察的公务行为也是审判活动和执行活动的组成部分，同理应当监督。

（3）理解监督方式要多视角

1、《民诉法》第二百零八条第三款规定，人民检察院对审判程序中审判人员的违法行为“有权向同级人民法院提出检察建议”，向法院发出检察建议，这是民诉法对违法行为监督方式的唯一直接规定，似乎提出检察建议也是检察机关开展违法行为监督的唯一法定方式。

2、对在民事诉讼中构成渎职的违法行为除了按照民事诉讼法规定发出检察建议，还应当按照《加强法律监督若干规定》作相应的处理。

2010年7月26日最高人民法院、最高人民检察院、公安国家安全部、司法部联合发布施行的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（以下简称《加强法律监督若干规定》），以会签文件的方式首次将司法工作人员诉讼活动中的渎职行为纳入检察监督范畴，《加强法律监督若干规定》是检察机关落实民事诉讼法、开展民事诉讼违法行为监督工作重要的配套性法律文件。

该《规定》第十条第一款第二项规定“对于确有渎职违法行为，但是尚未构成犯罪的，应当依法向被调查人所在机关发出纠正违法通知书，并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理。

对于确有严重违反法律的渎职行为，虽未构成犯罪，但被调查人继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动的公正性，且有关机关未更换办案人的，应当建议更换办案人。

”《规定》第十条第二款规定“对于司法工作人员涉嫌渎职犯罪需要立案侦查的，对渎职犯罪的侦查和对诉讼活动的其他法律监督工作应当分别由不同的部门和人员办理。

”

3、审判程序中审判人员有“贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为”，检察机关除应向人民法院发出检察建议对审判人员的违法行为进行监督，若涉嫌职务犯罪的，应将线索移送相关部门外，检察机关还应当对审判人员参与审理的该案件向法院提请抗诉或发出再审检察建议。

民事诉讼法第二百条第十三项规定“审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”人民法院应当再审，检察机关应当按照《民诉法》第二百零八条第一款或第二款的规定分情况提出抗诉或再审检察建议。

二、当前民行检察开展诉讼违法行为监督的困境及难点

目前民事诉讼违法行为监督工作在检察实践中逐步推进，但面临许多困难和难点有待突破。

（1）调查权行使有“禁区”，致使检察机关查办民事诉讼违法行为案件时收集证据难，导致有效监督不能落地生根

《民诉法》第二百一十条明确规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

该条将检察机关民事诉讼调查核实范围明确为“当事人或者案外人”。

不少人坚持认为“案外人”应当包括法院的办案人员，但在逻辑上是讲不通的，如果“案外人”包括“当事人”以外的所有人，那么就没有必要作“当事人”和“案外人”这样的划分，直接规定为“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以调查核实有关情况”。

法律规定之所以要作“当事人”和“案外人”的明确指向，就是明示除了当事人和案外人还存在其他人不在调查核实对象范围内，不在调查核实范围内的人为哪些？

不难想到是法院案件承办人员，包括具体办案法官、人民陪审员和书记员等；

从民诉法以外的其他规定，如《法律监督的若干规定》中也没有找到民行检察部门在办理民事诉讼违法行为监督案件时可以直接向法官等办案人员调查核实的相关规定。

因此，可以说法律没有直接授权检察机关向法官调查核实民事诉讼违法行为的权利。

但是把法官等排除在调查核实之外，无疑削弱了检察机关调查核实工作的有力开展，对相关证据的收集增加了相应的难度，为检察机关监督民事诉讼违法行为案件增加了相应的难度。

因为，一方面，就具体的民事诉讼违法行为而言，其人民法院的相关办案人员是直接行为人，其违法行为是由具体办案人员直接实施的，其违法事实过程当事人或案外人未必都清楚，如果检察机关不能直接调查核实直接行为人，对监督具体的民事诉讼违法行为案件要想做出合理、正确、有效的监督是非常困难的；

另一方面，当事人虽然能够证实有些违法行为客观存在，但违法主观方面是出于过失还是故意却不能证明清楚。

检察机关要想对此类民事诉讼违法行为进行监督，如果不能直接调查核实具体违法行为人，从具体行为人那里获得最真实的证据材料，所做出的监督建议法院完全可能一一否定，不能达到实质的监督效果和目的。

如一个案件审限超期了，到底是法官疏忽大意还是藐视规定故意的行为，当事人未必清楚。

若该案以当事人有些事实需要从各方参与人和知情人的陈述中对比考察，才能确定违法行为的性质、危害和监督内容，不调查涉案审判人员、书记员，所调查事实可能一鳞半爪，不清不楚。

如2014年11月19日我院接待了一名来访人员郭某某，向本院申请监督法院审理他与董某某买卖合同纠纷案审理超期，本院受理后经审查查明：

郭某某于2014年3月17日向法院递交了民事起诉状，法院受理后适用的简易程序审理该案，先后开了两次庭，第一次是2014年5月，第二次是2014年10月，承办该案的法官在第二次开庭后给郭某某说，11月18日给他判决书，事实是11月18日法院没有给他判决书。

后该案于11月28日才作出判决。

从时间上来看，依据民事诉讼法第一百六十一条“人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结”之规定，法院审理该案明显超期。

本院在办理该案时，调查核实了当事人及代理人，得出的结论均是法院审理该案超期，本院是以审判程序中的违法情形向法院发出了检察建议，不是以审判人员的违法行为对该案进行的监督。

因为在具体办理该案时，本院因为法律没有直接授权检察机关，向法官调查核实民事诉讼违法行为的权利，在没有借助外力的情况下，未调查核实该案的承办法官，就以审判程序中的违法情形向法院发出了检察建议，结果法院未采纳本院的检察建议。

从该案件的办理不难看出，检察机关调查权行使有“禁区”，致使检察机关有效监督民事诉讼违法行为困难重重。

（二）检察机关对法院作出的监督文书缺乏实质约束力，监督意见落实难

检察监督文书，是指检察机关针对法院的审判人员在具体民事诉讼活动及执行人员在具体执行活动中存在违法行为时，检察机关向法院发出的一种监督文书。

该监督文书的具体整改、落实需要法院不同层级的人员参加，包括法院领导、法官和直接违法行为人等，只要其中任何一个部位或人员存在怠于接受监督的心里，就会达不到真正的监督目的，就会削弱监督的实际效力，客观形成检察机关所作出的检察监督文书如同废纸一张。

由于立法上对审判机关即法院不执行落实检察监督文书的行为没有制约惩罚机制，检察机关对违法行为的监督发出的检察建议或其他监督文书其正确的监督意见能否得到贯彻落实最终依赖审判机关自觉。

由于法官队伍中存在一定的本位思想，对监督存在拒斥意识，表现在对监督意见不够重视，总是为自己找理由辩解开脱，回复效率也不够高，就算回复了，具体整改落实情况检察机关不得而知。

一般，审判机关在收到检察机关的监督文书时，通常会有以下几种处理情形：

一是根本就不回复检察机关，如本院在2013年向法院发出的监督执行人员在具体执行活动中存在违法行为的文书，至今法院也未回复本院。

对此，检察机关要么启动跟进监督，审判机关如果仍不回复，检察机关也没有办法；

要么就监督的案件就此作罢。

二是怠于回复，如本院去年办理的几件审判程序违法情形案件，4月份就向审判机关作出了监督文书，审判机关在10月份才回复本院，而依据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的有关规定，要求审判机关的回复时间是在收到监督文书一个月之内。

三是能够及时回复，并采纳、整改、落实监督建议。

（三）现有目标考评机制的设定，案源压力制约积极性，监督刚性难保证

上级院每年下达一定的民事诉讼违法行为监督案件的数量，导致基层检察院的民事检察工作陷入困境。

部分省市检察院对基层检察院的考评指标都是追求数量最大化，考评数量上不封顶，甚至对排在后几名的基层检察院还要进行指名点评，并要求在一定级别范围的会议上“说明情况”。

这些考评规则的制定，实际上忽视了监督质量。

作为基层检察院存在考评压力，一方面为了完成目标考评，要想办法办理民事诉讼违法行为监督案件，另一方面又受到案源压力的影响，该类案件的案源相对较少，且不易发现。

为了完成目标任务，难免会造成检察机关在进行民事诉讼违法行为监督类案件时，事无巨细地指责法院审判活动违法，引起法院的反感，使民事检察监督难以真正发挥应有的监督作用。

按道理来说，检察机关如果对民事诉讼违法行为监督力度够大，那么民事诉讼违法行为类案件就应当越来越少。

但是，上级院下达给基层院的民事诉讼违法行为类案件监督考核任务却没有逐年递减，这就形成一种奇怪的心理，一方面民行检察内心渴望加大监督力度，发挥监督实效使法官违法行为减少甚至杜绝，以提升民行监督的社会威望，树立法律监督的良好形象；

另一方面又希望法官违法行为增多，这样才能有利于完成每年下达的监督任务。

要确保案源丰富，就要给法官违法的环境和空间，以培养案源，而这种思想又违背检察机关强化监督的职责要求。

（四）法官某些社交活动中隐藏违法行为，发现监督难

法官的诉讼违法行为中有的比较明显，如疏忽大意造成的过失性违法行为，危害后果相对较小；

但有的比较隐蔽，难以发现，特别是法官出于办人情案、关系案等考虑故意枉法，如法官私自会见当事人或代理人接受吃请送礼，对于这类情形，检察机关要想对其进行监督，发现线索相当困难。

吃请活动往往是建立司法腐败利益联络的媒介，是审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的前奏。

法律虽然规定审判人员不得接受当事人及其诉讼代理人请客送礼，但由于习惯和利益需要，法律未必就发挥了作用，审判人员在平时的工作中未必就会严格遵守法律，不去碰触法律的红线。

现实中有些专业诉讼代理人是逢案必请，有的法官基本是遇请必到。

背后可能隐藏着送礼行贿，法官也可能受贿枉法。

从“上海高院五法官接受吃请招妓”一事就可看出法官接受吃请行为的代表性，连高级法院的法官都泰然自若地集体接受贿请，其他素质可能更差的法官就不知会猖獗到何种地步。

如果不是有摄像监控和当事人提前坚持跟踪如何能够发现法官这一违法行为呢。

发现与监督的难点在于这种活动比较隐蔽，法官其自我防护意识强、警惕性高，不易留下容易捕捉和发现的证据。

三、解决现状的对策与建议

（一）综合运用相关检察监督权破解调查难

要想让立法增加对法官等办案人员的调查核实权目前并不现实，但是检察机关对诉讼违法行为的监督工作力度不能减，应当在现有相关法律允许的范围内力求突破。

一是不能只看到民诉法关于调查权的规定。

充分理解和运用《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》。

它是对检察机关监督民事诉讼违法行为内涵和行使调查权的补充。

二是要在适当时候衔接使用自侦权介入调查。

对一些诉讼违法行为如果不调查审判、执行人员不能查明事实，有的案件可能存在职务犯罪的，可以移交自侦部门，由自侦部门调查核实，从而弥补民行调查权的不足。

对没有职务犯罪可能，但渎职行为较严重，非要查清才能定性的，应及时移交纪委等部门，就能突破不能调查法官的尴尬境界。

（二）开拓思路，获取监督助力，破解监督文书落实难

仅靠民事检察部门单个部门的监督权威有限，不足以发挥出监督成效时，可考虑借力其他监督力量增强监督声势和效果。

一是借力人大机关。

人大对法院具有工作监督权，可以将向法院发出的检察建议抄报人大。

虽然人大未必会与法院“死磕”，但法院工作受人大监督，法院仍然会有所忌惮。

二是借力纪委等干部管理部门。

法官违法行为也是党员处分条例惩罚的对象，条例对党员的违法行为规定了制裁措施，所以检察机关在监督时发现其法官违法行为后法院如果不按规定处理可以对照规定内容向有关机关反映给予党纪处分。

三是借力上级检察院。

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十七条第二项、第三项规定“人民法院对人民检察院提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的”“人民法院对检察建议的处理结果错误的”人民检察院应当按照有关规定跟进监督或者提请上级人民检察院监督。

四是争取法院支持。

健全和落实联席会议机制，加强与法院的沟通协调，着力缓解借卷难问题。

积极与法院就事实认定、证据采信、法律适用交换意见，对审判程序监督的争议问题加强协调沟通，促使相关问题得到纠正解决。

五是争取社会各界支持。

开展“民行检察、与民同行”法制宣传，在律师事务所、法律服务所、街道村社聘请民行检察联络员，让社会公众了解和支持检察机关对民事行政检察工作。

（三）改革考评价机制，破解量多质低的倾向

目前的考核虽讲质量数量并重，其实还是偏重数量。

一是数量设计是否科学没有合理解释，这一点业内好评不多。

就如抗诉类案件，作为基层检察院，要想办理抗诉案件，何其不易？

然而有的地方多年办案任务数和实际办案数都高居不下，不禁让人联想，数量如此之高频监督，为何法院仍然错案不减？

难道检察监督对法院提高执法质量没有任何成效？

这样的监督能让人信服吗？

案件的标准和质量肯定有注水，法院对这样的监督可能也轻视，最终是损害了检察机关的监督声威。

笔者认为，应当采取以下对策，才能使民行检察工作向良性发展。

一是对民行监督不尽职、错误履职、怠于履职、玩忽职守行为、滥用职权行为加强考核，确保监督权正确行使。

二是对民行监督方式开拓创新能力、监督工作全面性与系统性、提升案件质量和履职能力做法、社会对监督效果的反映等方面进行考核评价。

三是硬性规定办案数量不符合决策科学的精神，规定办案数量应以不削弱执法力度为基线，充分协调好办案数量与办案力度之间的关系，只有民行检察没有了高数量考核任务下的案源压力，才可能放手进行监督，包括运用人大、纪委等力量来保障监督质量。

（四）多管齐下消除违法行为背后利益链

一是深化利益联盟下诉讼违法行为的社会危害性和源头治理重要性认识。

对于诉讼违法行为这类案件，仅仅依靠检察机关在如何加强发现上下功夫是不够的，从个案上看违法行为人可能追求的只是自由裁量权内的利益或轻微的违法行为，但从长远看，这种腐败利益的叠加却不可低估，若违法行为人在追求自由裁量权内的利益或轻微的违法行为时是因为与当事人或其委托代理人之间进行了不可告人的交易，违法行为人的举动损害的是公权力，同时妨碍律师执业的公平性，败坏社会风气，是司法腐败的温床。

对诉讼违法行为的监督不进行源头治理难以根本减少法官诉讼违法行为。

二是完善有关违规会见与接受请客送礼的处罚制度及相关法律法规。

加大审判人员违规会见与接受请客送礼的处罚力度。

笔者觉得除了给予纪律处分外，应当增加剥夺从事审判等岗位从业资格的条文，法官接受请客送礼的，应免除任职资格或调离司法工作岗位。

三是保证有关规定有效执行。

即使有完善的规定，执行不到位，同样发挥不了作用。

有些法院出于政绩需要对内部违法睁一眼闭一眼，甚至包庇保护。

四是进一步推进和落实审判公开。

大多数公开审理案件缺乏当事人以外的公众参与或参与人数不多，公开审判很多时候流于形式，建议可进行网络直播庭审，让更多人对法院的审判活动进行监督，从源头上减少诉讼违法行为。