我国农村多元化住房保障体系构建探析Word文档格式.docx
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所谓住房权，又称“适足住房权”，“是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严并不受歧视的住房权利”（JanetEllen，1997）。
作为基本人权的住房权最先是在国际人权法上被提出来的。
1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第25条规定：
“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；
在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。
”1965年联合国大会通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》第5条首次明确提出了“住房权”的概念。
1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》进一步重申了《世界人权宣言》的有关规定，明确提出：
“本公约缔约各国承认人人有权为他自己的家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。
各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。
”1981年在伦敦召开的国际住宅和城市问题研究会议通过的《住宅人权宣言》明确提出：
“具有良好环境的、适宜人的住处，是所有居民的基本人权。
”1991年联合国经济、社会和文化权利委员会专门发表的《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》指出：
“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。
”“各缔约国政府应当采取适当措施保障适足住房权的实现。
”1996年在土耳其伊斯坦布尔召开的联合国第二届人类住区会议把“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类居住区的可持续发展”作为两个具有同等全球性重要意义的主题，讨论并通过了《人居议程》和《伊斯坦布尔人居宣言》，各国政府承诺在住房政策、方案和项目等方面促进男女平等，致力于充分和逐步实现国际文件所规定的适当住房权利，并寻求各种伙伴的积极参与，确保住房保有权的法律保障和免受歧视的保护，以及人人能平等获得可负担得起的适当住房等。
政府在尊重、保护、促进和实现住房权时应遵循的一个重要基本原则就是住房机会平等原则（[美]阿列克斯•施瓦兹著、黄瑛译，2008）。
所谓住房机会平等，是指人人都有获得充分住房的权利，任何人不得因为种族、性别、年龄、党派、性取向等在住房的获得和使用上遭到歧视。
处境不利的经济或者社会弱势群体，诸如灾民、贫民、重症病人、老年人、儿童、残废人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到适足住房资源的权利，并应得到优先保障。
1996年联合国第二届人类住区会议通过的《人居议程》明确指出：
在公平的人类住区中，所有人，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或者其他观点、国籍或者社会出身、财产、出生或者其他地位，均有平等享有住房、基础设施、保健服务、充足的食物和水、教育和空地的机会。
我国政府在1996年联合国人居大会上指出：
“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。
”1997年我国政府正式签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。
作为缔约国，我国政府自应承担起履行《经济、社会和文化权利国际公约》所规定的“适当住房权”的义务。
但目前在我国二元经济社会结构下，政府推出的各种住房保障政策和措施，如廉租房、经济适用房、公租房、限价房以及住房公积金等制度，均只适用于城镇居民；
对于生活在农村的广大农民而言，除了由集体经济组织无偿分配给其用于建造住房的宅基地外，几乎没有任何其他住房福利。
农民的住房一直由农民自己出资修建，除非是农村的“低保户”或者“五保户”，否则农民不可能无偿获得政府提供的哪怕是十分简陋的住房或者在住房方面的任何补贴。
从住房保障角度看，我国现行的农村宅基地福利制度是一种间接的、最低层次的居住保障措施，农民只是无偿获得了一处可用于建造住房的宅基地，而不是获得了可供直接居住的住房，它并不能为农民，特别是贫困农民家庭提供真正有效的居住保障。
如在我国不少经济落后地区仍然存在一定规模的危房户、缺房户甚至无房户，其居住条件长期得不到应有的改善和保障；
部分无力承担建房费用或经济条件有限的家庭，其居住的房屋质量低下、配套残缺、外观简陋，甚至存有严重的安全隐患等。
在统筹城乡发展的新形势下，改革和完善目前我国农村单一的宅基地福利保障方式，逐步建立起多元化的农村住房保障体系，不仅是改善农民居住条件，促进社会和谐，而且也是贯彻住房机会平等原则，保障农民住房权利的客观需要。
二、以宅基地福利为基础的农村住房保障制度面临的困局及其成因
宅基地使用权和土地承包经营权是目前我国农村最基本的两项保障制度。
土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；
宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”，其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。
为了实现宅基地对农民的居住保障功能，我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规，从宅基地使用权的取得、行使和转让等方面进行层层设计，形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度（刘俊，2007），主要包括：
一是“两权分离，一宅两制”，即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权，但宅基地之上的房屋所有权属于农户。
二是“主体特定，一户一宅”，即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员，包括城镇居民不得享有宅基地使用权；
农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
三是“无偿使用，限制流转”，即只要符合法定的申请条件，农户就可以取得宅基地使用权，且无需支付任何代价；
宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。
但是，随着我国工业化和城市化的不断发展，现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：
一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐。
据统计分析，今后20年我国每年约有1200多万农村人口要转移到城镇，城市化水平每提高1个百分点，将新增2000平方公里的非农建设用地，城市建成区面积将扩大158万亩（王家庭等，2008）。
在严格保护耕地，耕地资源不可减少的情况下，农村集体建设用地将是补给城市规模扩张的主要来源，农村宅基地资源的稀缺性将日益突出（刘守英，2008）。
但另一方面，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。
据统计，1996-2006年是我国城市化最快的10年，平均年增长率为1.34％，农村人口减少了1.23亿人，但农村居住用地反而增加了近130万亩，新增宅基地80多万亩（张汉飞等，2010）。
与此同时，由于农村劳动力的非农转移，有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置，一些地方甚至形成了规模不等的“空心村”，农村宅基地规模不断扩张与大量闲置并存的局面非常突出。
导致上述问题的原因是多方面的，既有实践中土地执法不严、监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关，比如：
《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。
在不少农村地区，只要男性村民成年结婚后就可以分户，兄弟几人每人一户一宅。
有的父母也单独拥有一宅。
这样，在农村新出生人口不断增加的情况下，村庄规模和宅基地使用面积也就随之不断扩大。
再如，虽然《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
但《民法通则》、《继承法》等法律规定，公民的房屋作为个人财产，可以继承和赠与；
而且，《土地管理法》并没有禁止农村村民出卖、出租住房，而只是规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
因此，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地，从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍（长子中，2011）。
此外，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。
但在农村集体经济组织内部，实际已分得宅基地的农民已不可能购买宅基地，否则势必违反“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定；
而没有分得宅基地的村民又可以依法通过申请方式无偿取得，没有必要通过转让取得。
因此，实践中同村村民之间的住房买卖很少进行，从而导致大量宅基地长期处于闲置状态。
三、维持农村宅基地的福利性居住保障功能，实行严格的“一户一宅”制度
目前我国农村社会保障体系建设还处于初创阶段，在今后较长时期内，宅基地仍然是农民的“安身立命”之地，应当继续维持宅基地对农民的福利性居住保障功能，同时实行更为严格的“一户一宅”制度。
1.坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。
我国人多地少，根本没有条件为农民提供多处宅基地，或者随意放宽农户建房的用地标准，只有实行定量分配才能满足农村村民对宅基地不断增长的需求（孟勤国，2005）。
因此，在宅基地使用权的取得、行使和转让等过程中，应当始终坚持和贯彻“一户一宅基”的基本原则。
同时，应当通过立法，明确规定“一户一宅”的具体内涵是指“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
”
2.严格宅基地使用权的申请条件。
明确规定分户和宅基地面积的计算标准。
在分户方面，应当充分尊重我国农村长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户；
一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分户；
无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分户；
独子女在任何情形下均不得与父母分户。
在宅基地面积的计算标准方面，由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，而不再是传统的平面结构样式，因此，应当按现有宅基地上房屋的建筑面积计算（韩松，2011）。
3.维持宅基地的福利性，继续实行宅基地的无偿使用。
目前，我国大多数农村地区经济还不发达，农民收入相对较低，应当维持宅基地的福利性保障功能，继续实行宅基地的无偿使用。
否则，不仅会无谓地增加大多数农民的负担，而且会导致一部分经济上处于弱势地位的农民流离失所，失去最基本的生存保障。
有观点认为，目前农村已经存在宅基地分配不均、批少占多等问题，无偿取得宅基地，既无法满足农民改善居住条件的需要，也影响了集体经济组织的收益，应当实行宅基地有偿使用（胡康生，2007）。
其实，对于实践中存在的少批多占等问题，只要严格执行法律规定的宅基地分配标准，就完全可以避免；
况且，少批多占等行为本身就是违法的，对违法行为应当通过法律手段予以纠正，而不应当通过收取费用或者对价的方式使其合法化。
4.维护宅基地对农民集体成员的保障性，限制或者禁止其自由流转。
宅基地使用权是一种具有严格身份限制和特定目的限制的福利性“成员权”，当原集体成员的身份丧失或者不再需要在集体所有的宅基地上居住时，应当将宅基地交还给集体或者由集体收回，也可以随宅基地上的房屋所有权一并转让给符合宅基地使用条件的本集体的其他成员，而不能转让给本集体已取得法定标准的宅基地使用权的成员，更不能转让给非本集体组织的成员。
即使是已建有房屋的宅基地，也不能通过房屋的买卖、赠与或者继承等方式自由流转，应当实行“房随地走”的原则，由有权取得该房屋之下的宅基地使用权的本集体成员继受取得。
有观点认为，允许宅基地自由转让，是实现“物权平等”和“同地同权”原则的要求；
有利于提高宅基地的交换价值，增加农民的财产性收入，为农民创业致富提供更多的融资渠道；
有利于提高宅基地的利用效率，减少因农村劳动力向城市转移而导致的宅基地闲置和浪费等（朱岩，2006）。
实际上，这些观点“似是而非”：
首先，农村宅基地使用权是农民集体为了满足其成员的居住需要而无偿分配的，而允许自由流转的城市建设用地使用权则是通过国有土地使用权出让市场有偿取得的，限制或者禁止农村宅基地自由流转不存在“物权不平等”和“同地不同权”的问题。
其次，允许宅基地自由转让虽然会提高宅基地的交换价值，便利农民融资，但对只有一处宅基地并用于自住的农民而言，宅基地价格的上升并不会为其带来多少实际利益，济一时之需而卖地的农民再想置地时就得付出更高的代价（韩松，2011）。
再次，虽然有越来越多的农民进城务工，但如果将其宅基地转让后又没有及时融入城市，回到农村又无“立锥之地”时，将会流离失所，从而影响农村乃至整个社会的稳定。
5.建立宅基地收回制度。
促进宅基地有效利用。
对原始取得合法，但后来由于各种原因不符合继续使用条件的宅基地，应当经由特定程序，由所在集体予以收回。
我国现行法律虽然规定了某些可以收回宅基地的情形，但对收回程序以及补偿标准等缺乏明确的规定，致使实践中收回宅基地使用权的情形寥寥无几。
因此，有必要通过立法进一步明确宅基地收回制度的适用条件和程序，规定在以下几种情况下，经村民大会（或者村民代表会议）决议，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以收回宅基地：
（1）原宅基地使用权人已迁入城镇落户，并享有城镇居民待遇的；
（2）原宅基地使用权人已迁入其他集体经济组织落户，并取得了新的宅基地使用权的；
（3）因村庄规划或者宅基地整理等各种原因，已取得新的宅基地使用权的；
（4）原宅基地使用权人死亡后“绝户”，或者没有相应的具有宅基地使用权取得资格的继承人的；
（5）法律、行政法规规定的其他情形（陈小君等，2010）。
四、拓展农村住房保障方式，建立多元化、多层次的农村住房保障体系
随着我国经济社会发展水平的不断提高，在统筹城乡发展的新形势下，应当进一步强化政府对农村住房保障的义务和责任，提高农村住房保障的层次和水平，逐步改变目前单一的宅基地实物保障模式，建立起与现代住房保障理念相适应，针对农村村民家庭不同情况的，包括宅基地实物保障、住房实物保障和货币化补贴等各种方式相结合的多元化、多层次的农村住房保障体系。
1.加强村庄规划和宅基地整理，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。
目前我国农村村庄普遍缺乏科学规划，居民点分散、规模小和生活基础设施缺乏的状况比较突出，长此以往，现行的农村村民一户一处宅基地的基本国策将难以持续。
因此，有必要进一步加强村庄规划的科学性和有效性，逐步改变目前农村普遍存在的宅基地粗放利用的现状，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。
如在工业化和城市化程度较高的农村，可引导和支持农村村民集资建设容积率较高的多层甚至高层住宅，变“一户一宅（基地）”为“一户一房”。
这不仅可以有效控制农村宅基地规模的扩张，减少占用耕地的压力，而且可以促进农村居民点和住宅的适度集中，改善农村的居住环境，提高农村村民的居住质量。
必须指出的是，在村庄规划和宅基地整理过程中，应当充分尊重各地农村的历史文化传统和农民生产、生活的现实需要。
防止片面追求土地容积率和利用效率，集中建设所谓的“欧式村”和“赶农民上楼”等项目（张秀智等，2009）。
2.为农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”等住房困难家庭，直接提供住房实物保障或者货币补贴。
一些农村贫困家庭，特别是“五保户”，房屋破旧，面积狭小，质量低劣，甚至已成为危房，居住条件长期得不到改善和保障。
对这一部分住房困难的农村贫困家庭，政府应当根据具体情况分别采取不同措施：
房屋修缮后仍可居住的，由政府提供直接的现金补贴或者建材补贴；
属于危旧房无法修缮的，由政府负责拆建，统一安置；
对由于自然灾害等各种偶然因素而出现经济和居住困难的家庭，政府可为其向金融机构贷款建房提供担保，还可以实施财政贴息，减轻其还贷负担。
3.建立宅基地置换机制，引导和支持已在城镇稳定就业的农村村民迁入城镇落户，并给予其住房实物保障或者货币补贴。
通过宅基地置换，农民退出宅基地使用权，政府在城镇给予其住房实物补贴，或者为其在城镇购买住房提供货币补贴，不仅可以增加耕地或者城市建设用地面积，而且有利于促进农村劳动力的转移和城市化。
目前，我国已有部分地区（如天津、浙江、重庆等）开始试行让农民用其宅基地置换城镇住房、城镇户口或者社会保险的改革。
但是，实施宅基地置换应当坚持农民自愿原则，不得强制推行；
而且要使置换农民在城镇有稳定的职业和收入，无后顾之忧。
否则，置换农民很可能会沦为城镇贫民，成为新的社会不稳定因素（郭书田，2009）。
4.建立宅基地指标交易机制，多渠道筹集农村住房保障资金。
农村住房保障实质上是政府提供的一种公共产品或者服务，其保障范围和水平主要取决于政府的财力。
建立宅基地指标交易制度，实行合理的利益分享机制，不仅可以使广大农村村民分享到我国工业化和城市化发展的成果，而且可以为我国农村住房保障建设提供大量合理、稳定和持续的资金来源。
所谓宅基地指标交易，是指在国家实行土地用途管制，对耕地予以严格的保护，以及对各区域建设用地指标予以严格控制的前提下，通过城市向农村购买建设用地指标，或者发达地区向不发达地区购买建设用地指标的形式，以实现土地发展权在区位上的置换。
我国目前实施的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策就是宅基地指标交易的一种表现形式。
推进宅基地指标交易，关键是要确认和实现宅基地的发展收益权。
农村宅基地使用权的根本目的是为了保障农村村民的居住权，农民集体或者农户对宅基地进行整理，复垦为耕地后，政府因新增建设用地指标而获得的土地出让金等收益应当优先用于原宅基地使用权人的住房保障支出，包括对原宅基地使用权人的房屋拆迁补偿，以及安置等费用；
并应拨付一部分给农民集体，专款专用于农民集资合作建房补贴或者农村“低保户”和“五保户”等住房困难的贫困家庭修缮、改建住房等。
此外，大力发展农民集体经济，吸引社会资金参与，也是多渠道筹集农村保障性住房资金的重要措施。
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[7].长子中：
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[11].朱岩：
《宅基地使用权评释》，《中外法学》2006年第1期。
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规范解析、实践挑战及其立法回应》，《管理世界》2010年第10期。
[13].张秀智、丁锐：
《经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：
案例研究》，《中国农村观察》2009年第6期。
[14].郭书田：
《“宅基地换社保”的三个前提》，《中国土地》2009年第8期。
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