我国住房保障体系建设的实践探索.docx

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我国住房保障体系建设的实践探索

我国住房保障体系建设问题刍探

基于常德市的实践分析

摘要

住房关乎民生。

随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化和社会保障体系的不断完善，住房保障体系建设已经逐步成为当前以及今后城镇住房制度改革的重点。

它直接关系到“居者有其屋”目标的实现，关系到社会的稳定和经济的发展，关系到社会主义和谐社会的构建。

现阶段，我国的住房保障工作在全国范围内已经逐步开展，部分大中城市已经形成了规模化建设并在实践中摸索出了适合各地实际的建设管理经验，住保建设进入了新的发展时期，同时，也遭遇了体制性障碍和机制性瓶颈。

笔者认为，常德市的住房保障体系建设经过了“以建带管”、“以管促建”的摸索阶段，目前已经进入了“建管并重”的成熟阶段。

常德市在住房保障体系建设资金投融资模式创新，后期管理的规范化、制度化，社会救助的多元化、人性化等方面，探求并积累了很多经验，在内陆地区中小城市中具有很强的实践意义。

本文试图通过分析当前我国住房保障体系建设管理中所凸现的普遍性问题和矛盾，通过对常德市住保建设管理的典型案例进行剖析，探讨如何构建适宜我国中小城市实际的住房保障体系（尤其是廉租住房建设管理）、促进可持续发展及和谐社会构建的新型运作模式。

本文分四个部分。

第一部分论述住房保障体系的内涵及其主要特征。

说明住房保障在稳定社会秩序、缩小贫富差距、体现社会公平等方面的积极意义。

分析住保工作所采取的主要保障途径及其在具体实施过程中表现出来的行政性、公益性、区域性等特征。

第二部分论述我国住房保障体系建设从发生到逐步成熟的发展历程，对我国住房保障体系制度的建设历程进行系统性的说明，分析这些制度由上而下的执行与实施的现状，并对这一具体工作进行全面而系统的评价。

第三部分通过具体的案例剖析，结合住房保障体系的各种实施途径，分析其在各地实践过程中所凸现的体制性障碍和机制性瓶颈，如地方政府对住房保障的意义认识不高、积极性不高导致的建设规模偏小，相关配套政策措施的不完善、管理机构的不健全导致的内部管理混乱、社会认可度不高，运作思路的不成熟、融资渠道及保障途径的单一等缺陷限制和影响了住房保障的发展规模和发展思路等等。

第四部分通过对目前我国在住房保障体系建设管理上取得较好效果的运作模式的探讨，选取常德市作为典型案例，主要针对旨在解决城镇低收入家庭住房困难的廉租住房制度进行剖析和探讨，提出具体的政策、措施建议。

如建立健全相关管理制度的政策性建议；加快投融资体制改革的措施性建议；以及进一步加强廉租住房居住点后期管理、以管促建、建管并重，优化廉租住房建设方案确保“三性”（选址科学性、建设经济性、设计适用性），改进对低收入家庭的保障思路，提升救助层面等提出具体的对策建议等，探讨如何将住房保障体系建设与构建和谐社会、促进地区经济社会可持续发展有机结合，使之相互促进、相互作用、协调发展。

我国住房保障体系建设问题刍探

基于常德市的实践分析

引言

住房关乎民生。

随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化和社会保障体系的不断完善，住房保障体系建设已经逐步成为当前以及今后城镇住房制度改革的重点。

它直接关系到“居者有其屋”目标的实现，关系到社会的稳定和经济的发展，关系到社会主义和谐社会的构建。

如何建立和完善住房保障体系，不仅是城市发展建设、不仅是当前房改工作的重大课题，更是我国社会保障体系构建并直接影响和谐社会构建的一个重大命题。

住房保障体系研究伴随住房保障体系建设发生、发展。

虽然住房保障体系建设几年来已经由区域试点向全国范围内铺开，但是相关理论准备很不充分、政策配套很不完善。

因此，各地存在的一个普遍的问题是，对城市中低收入家庭、特别是贫困家庭住房问题的形成原因分析得不够深入，十分浅表地把中低收入家庭、贫困家庭住房困难仅仅看成这个群体收入低下的表现与结果，对更深层次的经济学、社会学原因没有触及，因而对于如何解决中低收入家庭、城市贫困家庭的住房问题也就没有提出明确、可行的对策建议；当然更不可能在科学理论的指引下开展卓有成效的建设实践。

目前，我国的住房保障工作在全国范围内已经逐步开展，上海、北京等地的住房保障体系已经具备一定规模。

作为内陆城市，常德市通过修建经济适用住房、廉租住房、租赁补贴和租金核减等途径，逐步建立和完善了城镇居民住房保障体系。

同时，通过建立较为完善的管理制度，从建设、申请、入住、退出基本做到了有章可循、有法可依，保障了社会公共住宅分配中的公开、公正、公平。

但是，建设资金短缺、筹资渠道单一、安置房源偏少等问题直接导致了住房保障的局限性。

本文通过对实地采集的数据进行统计、分析，客观评价了现行住房保障制度（住房公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度）在保障中低收入家庭住房、调控住房价格等方面的积极作用，结合其实施现状剖析存在的问题，并提出解决问题的有效办法：

即通过政府有形之手与市场无形之手的有机结合，提高住宅增量供给，调整存量结构，改善融资渠道，并完善相关的廉租住房、经济适用住房和住房公积金政策、措施，实现最低收入、中低收入家庭等住房保障对象“居者有其屋”的重要目标。

一、住房保障体系的内涵及其主要特征

（一）住房保障体系的概念

“所谓住房保障体系，就是保障公民尤其是中低收入人群基本居住条件的投资、建设、供应、管理体系”[1]。

社会保障体系包括社会福利、社会保险、社会救济三个层次。

与之对应，我国住房保障也可分为三个层次。

社会救济层面的住房保障主要指针对最低收入家庭的廉租住房，社会保险层面的住房保障主要涉及中低收入家庭的经济适用住房、住房公积金制度，而社会福利层面的住房保障则主要指计划经济时代实物福利公房供给制。

确定建立市场经济体制目标后，我国住房制度改革的目标就是要彻底改变传统的以国家包、低租金为特征的实物福利分房供给制，明确住房的商品属性，将住房消费纳入职工的劳动力再生产费用范畴，并以工资的形式发放，使职工能够在市场上购买适合的商品房。

但是，“由于我国长期以来实行低工资的政策，加上经济体制转轨时期许多企业下岗、失业职工较多，许多职工无力购买适宜的住房，以及住房市场化、商品化改革之后，社会个体（指个人或以家庭为单位的购房主体）不可能都通过市场配置住房资源、自主分散决策来获取住房”[2]。

为实现“居者有其屋”

的全民安居目标，政府积极介入住房市场，通过行政干预手段，对中低收入阶层居民的住房供应提供多种方式的支持（提供廉价售房、廉租住房或提供租金补贴），实现“居者有其屋”，这就是住房保障体系。

它包括住房公积金制度、针对中低收入群体的半市场化方式的保障制度（即经济适用住房制度）、针对困难群体的非市场化保障方式和针对特困群体的救助方式（实物配租、租赁补贴、租金核减）三个层面。

“住房保障制度建设是和谐社会建设的一个重要方面，是保障全社会困难群体参与社会再分配、享受经济增长所带来的社会福利增加的一种手段，对于稳定社会秩序，缩小贫富差距，体现社会公平具有关键意义”[3]。

就房地产业而言，构筑住房保障网络，按照中低收入群众的困难程度，通过租售并举的办法，不仅形成住房的梯次消费，还让群众有购房预期的安全感，可以遏制房地产市场的违规、炒作行为，平抑商品房价格的不合理上涨。

（二）住房保障体系的主要特征

联合国大会1966年通过了《经济、社会、文化权利公约》，这个公约明确提出了住房保障问题。

几十年来，世界发达国家不乏成功先例。

如英国、新加坡，政府直接负责保障性住房建设，设立专门机构，提供运营资金，建设并廉价提供居民公房，售房和出租亏损由政府解决。

如法国、日本，政府间接参与保障性住房建设，向非盈利性住房建设机构提供优惠贷款，实行贷款利息补贴，支持其发展低租金、低成本住房，同时向居民提供购、租住房提供长期、稳定的低息贷款。

我国的住房保障制度建设起步较晚，但也已初成体系，借鉴了国际先进经验，政府直接负责与间接参与相结合，具有鲜明的中国特色。

1、行政性。

“住房保障制度是政府部门针对城镇低收入家庭面临住房困难时给与的一种行政性救济，即通过政府有形之手与市场无形之手的有机结合，充分发挥政府在引导住房消费、市场运作方面的调控能力，对房屋建设、消费各个环节给与优惠政策，让城镇低收入家庭能以最低价格购买（或租赁）住房，从而达到‘居者有其屋’的目的”[4]。

由于有政府部门的直接、间接参与，住房保障制度带有明显的行政特征，即强制性，国务院《住房公积金管理条例》、《关于进一步深化城镇职工住房制度改革，加快住房建设的通知》均明确要求各地政府立即启动住房保障体系建设，规范住房公积金管理、大力推进经济适用住房和廉租住房的建设，并在其后的多部文件中规定各地政府均要确保廉租住房和经济适用住房的建设资金和建设用地，这充分体现了城市资源和公共财政向弱势群体倾斜的行政特征。

2、公益性。

住房保障体系与医保、养老保险和失业保险等同为社会保障体系的一个重要组成部分，政府采取行政手段，通过减免房地产税收及相关报建费用、无偿提供建设用地从而降低房屋销售价格供中低收入家庭购买（即经济适用住房制度），或直接提供住房（实物配租）、提供租房补贴（租赁补贴）、租金核减等形式，对城市中低收入家庭实施住房保障。

由于政府在开发商建设过程中、购房者在购买过程中、租房者在租赁过程中均给与了相应的优惠政策，故此，住房保障体系实质上是政府还利于民、实施全民安居工程的一种手段，是一种公益性很强的政府行为。

3、区域性。

住房保障体系建设作为一项在全国范围内开展的行政性公益事业，在其实施过程中必然体现区域性特征。

在保障对象上，根据各地区的社会经济发展水平，必然表现出相应的差异性（如在北京经济适用住房的申购对象是年收入在6万元以下的社会低收入群体，而在内陆城市，经济适用住房的申购对象为家庭人均年收入5000元以下，家庭人均住房面积在15平方米以下的住房困难户）；在保障方式上，目前最普遍的一种形式为住房公积金制度，国家规定的还有经济适用住房制度和廉租住房制度，由于不同地区、不同人群的个别化需求，在目前部分城市里，目前出现了以经济适用住房制度、租赁补贴、租金核减、实物配租等多途径、多层次构成的住房梯级保障体系。

由于我国疆域辽阔，地域差别中实际存在的社会经济发展水平的差异，使得我国住房保障制度具有鲜明的区域性特征。

二、我国住房保障体系建设制度变迁

2003年10月党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。

经过几年的不断完善，现行住房保障制度以适应社会经济发展和居民实际住房需求出发，为切实改善居民居住条件、建立健全住房梯级消费体系起到了积极作用。

可以说，中国的住房保障是伴随着中国经济体制改革在住房商品化和住房制度改革的过程中不断发展和完善的，总体上经历了由政府直接调控和非商品化为基础的住房福利政策模式，向政府间接调控和商品化为基础的政策模式转变的过程。

从新中国成立至今，中国的住房建设和制度改革经历了四个阶段：

（一）中国城镇住房保障制度的形成。

在中国城镇住房制度改革之初（20世纪80年代），最大问题是全面短缺，人们的注意力还集中在如何扩大住宅的建设与供给上。

之后，随着住房制度改革的推进，住房保障制度建设越来越引起各级政府和社会各阶层的强烈关注。

我国现行住房保障制度形成时间表

制度

时间

标志性事件及文件

住房公积金制度

1991年

上海市借鉴新加坡的公积金制度，率先试行住房公积金政策

1994年

国务院房改领导小组将“全面推行住房公积金制度”写进国务院国发[1994]43号文件

1995年

全国住房制度改革经验交流会在上海召开

会议要求1996年一季度前全国全面完成住房公积金制度的建立

1996年

国务院房改领导小组制定《关于加强住房公积金管理的意见》

1997年

国务院发布并施行《住房公积金管理条例》

2002年

国务院发布修订的《住房公积金管理条例》

经济适用住房制度

1994年

国务院颁布《关于深化城镇住房