完善我国住房保障体系的思考Word格式.docx
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在人们的日常生活中，住房问题一直是关注的焦点。
随着社会的发展，住房保障也在不断的完善之中。
虽然取得了显著成绩，但仍然滞后其他社会保障（如医疗、失业、养老）的发展，成为整个保障体系中的薄弱环节。
1998年7月3日，国务院23号文《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的发布，标志我国城镇住房制度改革已由打破旧体制进入到了全面建立住房保障新体制的房改深化阶段。
在逐步实行住房分配货币化的同时，住房供应体制做出了重大的调整，即进一步完善我国城镇住房供应政策，建立以经济适用房为主的多层次的城镇供应体系，包括对有支付能力的高收入人群提供商品房，对中低收入的家庭提供经济适用住房主，对最低收入家庭提供廉租房。
其中以经济适用住房，廉租房的建设为主。
任何政策在实施过程中都会存在一些问题。
住房保障政策亦是如此。
经济适用房作为具有保障性质的政策性商品住房，对解决中低收入家庭住房问题，促进就业和保持社会稳定等方面具有重要意义。
但是，在我国现阶段，经济适用房制度存在着诸多的漏洞，在运行中出现了一些问题，主要表现为：
销售对象控制不利，中低收入户遭受排挤；
建设标准控制不利，中低收入户无力消费；
价格管制不利，中低收入户消费不起。
从各主要城市的情况来看，经济适用房的购买群体主要集中在中等偏高收入人群；
广大中下层收入人群的住房问题还是没有得到有效解决。
廉租房政策实施过程中也出现了一系列问题，这些问题影响了廉租房政策的效果。
比如，近年来虽然地方财政收入增加较快，但在维持行政事业开支等基本运行之外，主要用于基础设施建设、城市建设等，大部分城市廉租住房制度建设还没有提到政府的议事日程上。
基于这一系列的问题，温家宝总理在《政府工作报告》中强调：
要抓紧建立住房保障体系，要坚定不移地推进住房改革和建议，让人民群众安居乐业。
要健全廉租住房制度，加快经济适用住房建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难；
要增加中低位、中小套型普通商品住房供应，通过多种途径帮助中等收入家庭解决住房问题；
要综合运用税收、信贷、土地等手段，完善住房公积金制度，增加住房有效供给，防止房价过快上涨。
可见，住房保障体系的完善已经是社会发展到现阶段所必须解决的民生问题。
本文在研究现有的住房保障制度如何更好规范、健全和完善的同时，针对那些不符合经济适用房购买资格又不符合廉租房政策保障对象的中低收入者，提出经济租用房思想，用以解决“夹心层”群体的住房，进而健全和完善我国住房保障体系。
使我国的住房保障体系更好地解决人民群众有房可住的问题，保障更广大人民群众利益，使住房保障体系的构建更加符合我国的国情。
1.2研究的意义
无论是在中国还是在国外，都还缺乏对住房保障体系深入的研究，本文通过对我国目前住房保障体系的分析研究，结合发达国家、地区住房保障体系的特点以及我国的住房现状对住房保障体系进行了深入细致的研究。
并以北京、天津为例说明此情况希望能对有关政府有关部门和实践工作者在深入研究和制定完善的住房保障制度和科学的公共住房政策方面给予借鉴作用；
希望中低收入阶层群体的居住问题能够进一步得到政府和社会各界的关注，在解决方式上博采众长、群策群力，加快我国社会保障体系的进一步完善，加快多层次住房保障体系的建立，同时促进住房地产业持续、稳步、健康的发展。
1.3研究目标与方法
1、本文的主要目标
通过对我国目前住房保障体系的分析，在借鉴部分发达国家和地区的经验，结合我国住房保障的背景和特征，完善我国多层次住房保障体系。
从理论上提出经济租用房的思想，以北京、天津为例来说明些问题。
为政府住房保障体系的建立和政策的完善提供科学的依据。
希望可以解决更多中低收入阶层的住房问题，促进和谐社会的建立。
2、研究方法
（1）、理论与实例相结合的方式，较为系统的分析了目前我国住房保障体系的问题，有针对性的提出了经济租用适用人群及目标。
然后对全国居民平均收入、消费状况和经济适用房、廉租房的供给现状进行实地调查，并在政府相关网站及统计年鉴上收集相关资料。
在既定资料基础上，分析说明本文提出的完善、健全住房保障体系的方法并提出经济租用房的作用。
（2）、比较分析法，通过借鉴其他国家或地区的经验，完善符合我国国情的合理的多层次住房保障体系。
（3）、定性分析与定量分析相结合。
采用定量化的方法，对历史统计数据进行分析和归纳，并采用定性分析方式推测出未来的发展趋势。
力求为解决问题的对策奠定坚定的基础。
2我国现行住房保障体系现状
2.1我国住房制度改革的进程
新中国成立后，我国逐步建立了公有制为主体、实物分配、低租金的福利性城镇住房制度。
国家通过单位将建好的住房以低租金分配给职工居住，住房成为了一种福利待遇，甚至其维修也由国家负责。
但是到1978年时我国城镇人均居住面积已由建国初期的4.5平方米降至3.6平方米，出现了许多住房困难户和住房供给不足的现象。
这一现象被称为“爆炸性”的社会问题。
那么我国的住房保障体系和制度的改革就势在必行了。
它的思路最早可追溯到20世纪50年代。
从改革试点开始到实物福利分房制度结束，再到加强住房保障制度的建设，历经近三十年。
其间住房制度改革的政策变迁大致可划分为如下五个阶段：
第一阶段，1979—1984年，房改探索和试点阶段
房改的目的：
实现住房商品化、社会化。
为此，我国房改在试点阶段主要是深索三大改革：
一是住房商品化，对城市土地、房屋实行综合开发，有偿转让和出售。
1979年原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅；
并且规定所有权和使用权归自己，国家依法给予保护。
这个暂行规定是住房商品化的萌芽。
1990年4月，邓小平在与中央负责同志谈话中提出住房制度的总体设想。
这个指示明确提出了我国城镇住房制度改革总体设想。
这个指示明确提出了我国城镇住房制度改革总体构想，指出了住房要走商品化的道路。
1980年6月，中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布将实行住宅商品化的政策。
二是出售新、旧公房，采取个人支付售价的三分之一，单位补贴三分之二的办法。
1982年，开始实行补贴出售试点，即政府、单位、个人各负担房价的33%的“三三制”售房。
1984年，国务院批准北京、上海、天津三大直辖市扩大试点。
截至1985年底，全国共有160个城市和300个县镇实行了补贴售房，共出售1093万玉米。
三是租金改革，收取房租或实行累进的房屋租金制。
将上述改革回收的资金用于住房再生产，形成投入产出的良性循环，加快改善居住条件。
总体来看，房改主要表现为单项措施（如售房、提租补贴）或个别城市的试点，住房改革进展缓慢，在1985年之前基本没有触动旧的住房制度。
第二阶段、1985—1993年，房改全面起步阶段
1985年7月，全面展开了全国城镇房屋普查。
1986年1月6日成立“国务院住房改革领导小组和领导小组办公室”，负责领导和协调全国的房改工作。
这一时期的主要特点是：
针对传统住房制度的核心——低租金制，提出了以大幅度提租补贴为基本环节的改革思路。
在总结试点城市经验的基础上，国务院于1988年1月，召开了住房制度改革第一次会议。
提出“改革公房低租金着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材业发展的新路子”同年2月，国务院批准核发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。
这是国务院颁发的全面指导城市住房制度改革的重要文件，充分肯定了试点城市的做法和经验，确定了房改的目标、步骤和主要政策，对全国房改工作进行了部署，标志着我国住房制度改革进入了整体方案设计和全面实施阶段。
1991年6月，国务院颁发了《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》重申了房改的有关政策，提出了部分产权理论，要求实行新房新制度，强调了国家统一政策的严肃性。
同年10月，第二次全国住房制度改革工作会议召开。
并在11月，国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是我国住房制度改革的一个纲领性文件，明确了住房制度改革的指导思想和根本目的，制定了房改的十二大政策和要求。
根据这次改革的目的，按照政策和要求，在1992—1993年全国范围内开始全面实施住房制度改革。
在此期间，国务院正式批复了上海市的《上海市住房制度改革实施方案》。
并于1992年5月1日，正式也台实施。
上海借鉴新加坡的成功经验，率先在我国实行了公积金制度，开辟了新的稳定的住宅资金筹集渠道。
对全国房改产生了巨大的影响和推动作用。
第三阶段、1994—1997年，房改的制度创新阶段
上海房改方案对全国房改产生了巨大的影响。
1993年底，召开第三次全国房改工作会议。
并于1994年7月18日，国务院发布实施《关于深化城镇住房制度改革的决定》。
以此为标志，房改确立了新体制的框架，确立了从制度创新入手解决住房问题的道路。
沿着这条道路的方向，国务院于1995年2月下文发了《国家安居工程实施方案》，同年3月建设部下发了《实施国家安居工程的意见》，从此，安居工程成为国家推动房改，加快住宅建设步伐，进一步解决城镇中低收入家庭（包括住房困难户）的住房问题，提高居民住房水平的住宅建设工程。
它是国家为改善人民的居住条件而采取的一项重大举措。
它与城镇住房制度改革相结合，建设中政府给予优惠政策，建成的住宅按成本价向中低收入家庭中的住房困难户出售，实行物业管理模式，为新住房体制的建立起到示范作用。
并在12月13—15日，全国房改经验交流会上全面总结了1995年的房改进展情况，对“九五”期间及1996年的启发工作也进行了部署。
这标志着我国的房改进入了全面推进和综合配套改革阶段。
再加上1996年8月，为明确住房公积金是职工个人住房基金，规范住房公积金的管理体制。
国务院办公厅转发的国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》。
使得从总体来看，这一阶段住房公积金制度已全面建立，公房出售政策基本完善，经济租用房发展迅速，住房金融体系逐步形成。
第四阶段、1998年到2003年，实物福利分房的终结，实行住房分配货币化阶段
1998年6月，为了加快建立适应社会主义市场经济体制要求的城镇住房新体制，国家召开了全国城镇住房制度改革和住宅建设工作会议。
明确提出要建立和完善以经济租用住房为主体的、多层次城镇住房供应体系，把采取扶持政策、加快经济适用住房建设作为发展的重中之重。
同年7月3日，下发的《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》进一步明确了住房制度改革和住宅建设的方针、政策。
《通知》明确指出在1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。
在1999年8月13日，国家建设部基于《通知》发布了《关于进一步推进现有公有住房改革的通知》，要求各市、县人民政府认真研究，明确辖区内可出售公有住房除按规定不宜出售的以外，均应向符合条件、有购房意愿的现住户出售。
此后，各地加大了公房出售的力度。
第五阶段、2003—2007年调控房地产市场，加强住房保障制度建设阶段
2003年国务院进一步提出完善住房供应政策、调整住房供应结构。
针对一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快的现象，国务院颁发了“前国八条”、“后国八条”、“国六条”等一系列重要文件，提出在高度重视稳定住房价格工作，保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用住房价格的相对稳定的同时，加快建立和完善适合我国国情的廉租住房保障制度。
一方面，结合调控房地产市场，规范经济适用住房建设和管理：
2004年建设部、发改委、国土资源部、人民银行以建住房77号文件印发了《经济适用住房管理办法》，明确经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。
严格控制在中小套型，严格审定销售价格，依法实行建设项目招投标。
实行申请、审批和公示制度。
后经过修订又于2007年由建设部、发改委、监察部财政部、国土资源部、人民银行、税务总局以建住房258号文件印发了修订后的《经济适用住房管理办法》。
这个办法是为改进和规范经济适用住房制度，保护当事人合法权益而制定的，其供应对象由过去的面向城镇广大中低收入家庭调整为面向城市低收入住房困难家庭。
另一方面，进一步完善廉租住房保障政策：
2003年12月31日建设部、民政部、国土资源部、税务总局第120号令共同发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要稳步扩大廉租住房制度覆盖面。
尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006年年底前建立。
这是继1999年建设部以第70号令颁发的《城镇廉租住房管理办法》后，更进一步支持解决城镇最低收入居民住房问题的政策法规。
2007年以后，针对城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难，经济适用住房投资虽大幅增长，但只占商品住宅投资的4%左右的现状，国务院于2007年8月7日发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），要求各级政府把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作，作为住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责。
“国发[2007]24号文件”把“保障性住房”提到前所未有的高度，是中国房改历程中的一个新的里程碑，标志着从“重市场、轻保障”向着1998年房改政策“市场、保障并重”的正确方向回归，从“重买房、轻租赁”向着“租、售并举”的合理模式回归。
3.2.1新加坡组屋的建设体制
早期，单纯的建房投入，要耗费大量资源。
对于国力薄弱的新加坡政府来说，不但要保障人民“居者有其屋”从而稳定政权，经济上也要有能力支撑。
新加坡政府提供的保障住房称为“公共组屋”。
1960年新加坡设立建屋发展局（HDB），取代英国殖民地时期的“改良信托局”。
专门负责规划、组织和建造，以解决广大中低收入阶层的住房困难。
到1971年，共建设组屋117225套，35%以上的新加坡公民信上了政府组屋。
到1975年，已经有47%的新加坡居民住进组屋。
国家贴钱建房子给老百姓住，跟其他国家的福利房有何区别？
新加坡不公“居者有其屋”，而且组屋可以在一个有准备入限制的市场上买卖。
这样，既是鼓励居民搬入面积更大更好的组屋，进一步改善居住环境；
同时也是引入市场检验，尽可能地消除一般福利公屋制度的弊端。
新加坡政府规定，组屋住满5年，即获完全产权，可以进入市场出售。
购房后未住满5年者，只能卖回建屋局。
随人口增多和经济条件的改善，居民家庭可再次申请购买更大更好的组屋，前提是家庭收入尚未达到高收入标准。
政府规定“每个家庭只能有两次直接向建屋局购买组屋的机会。
但是不能同时拥有两间组屋。
”许多居民在居住满5年后，转售组屋获取相当的利润，再向建屋购买同类型或较大间的组屋。
3.2.2新加坡政府对组屋的投入
新加坡的组屋由政府兴建，售价也由政府控制，不会像市场价格那样大起大伏。
组屋制度的关键，是按购买者的收入水平来定价。
与此相配合的是公积金强制储蓄以及配套的土地征用制度。
建屋局的目标是“兴建人民负担得起的住房”，其政策和制度设计核心是人民的支付能力。
新加坡组屋建设计划依靠政府的支持，主要体现在：
一是提供低于市价的建设用地以降低成本；
二是提供建房贷款以支持建房；
三是住房贷款基金以便HDB向购房者提供贷款；
四是津贴补亏。
3.2.3新加坡组屋的保障方式
值得强调的是，由于组屋体系的各项优惠贯通一气，如规定了公积金的缴纳比例、购买组屋的收入资格、出售组屋的条件限制等，使得政府的手脚不会被束缚；
相反，政府可以根据“居者有其屋”的实际需要、财政能力、建房进程、房地产景气、社会就业等因素，随时调解，不断完善。
新加坡政府为购房者提供的社会性保障主要有：
一是公积金制度，规定每个雇员及其雇主分别按雇员月薪的20%（共40%）以雇员的名义向公积金局缴存公积金，作为雇员医疗、保险、购房和养老之用，其中75%可用于购房。
有了公积金购房这一条，申购组屋的人大幅度增加。
独特的定价制度和组屋与公积金的配合，是组屋制度的思想结晶。
因此，在政府的统筹之下，组屋和公积金形成了一个互为补充的系统：
只有组屋没有公积金，“居者有其屋计划”推行不下去：
二是HDB提供低息购房贷款；
三是政府另拨资金直接补贴低收入的租房户和中低收入阶层用于购买公屋；
四是完善的售后服务，HDB从售房中留出30%作为组屋共用部位和设施的维护基金，以其利息和住房的缴费以及政府的津贴作为市政理事会的经费，由其招聘物业管理公司进行全方位的物业管理。
另外，每隔15年左右，政府还通过组屋翻新计划等措施不断改良其住房条件和居住环境，使之不落后于新建的居民小区。
总体来看，作为市场经济国家的新加坡，政府干预和介入程度很大。
它的组屋系统就是由政府负责的，并不全是靠市场。
在这样的背景下，为了更好地解决中低收入者住房问题，组屋系统也越加完善，逐步向“居者有其屋“的目标靠近。
4.1完善多层次住房保障体系的原则和基本思路
我国住房制度改革进程的加快人，改善了部分人住房条件，但存在一部分中等偏下和低收入家庭难以依靠自身力量通过市场解决住房困难的状况。
要转变政府职能，通过一套有效的法律制度和政策安排，利用国家职能对国民收入进行二次分配，对中等偏下和低收入住房困难家庭。
给予必要的求助和扶持，实现“城乡居民居住条件得到较大改善”的目标，促进社会和谐。
多层次住房保障体系，是主要针对中等偏下和低收入（含最低收入）住房困难家庭的一系列制度安排和政策措施。
中等偏下和低收入家庭的划分，由各地根据国家统计局城镇家庭收入分组发放确定；
住房困难标准由城市政府结合当地居民住房状况和经济发展水平确定。
建设部会同民政部对全国城镇最低收入家庭住房情况进行了详细调查。
截至2005年底，全国人均建筑面积10平方米以下的城镇低保家庭400万户。
据建设部对全国城镇低收入家庭租住房困难状况预算，目前全国城镇低收入家庭中约有住房困难户近1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。
随着经济社会发展及城镇化进程加快，对农村进城务工人员及其它特殊群体的住房问题，也应不断完善政策，逐步改善其居住条件。
同时，通过对香港，新加坡，日本等国家地区政府在解决城市住房问题是采用的各种政策和措施，以及对相应住房保障体系的研究分析发现，共同的特征是：
住房保障的水平也应该具有层次性，不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一种经济合理的保障制度，即住房保障手段的多元化。
适应于不同的经济政策安排、不同住房发展阶段和不同的居民保障需求。
住房保障的对象、标准等也要随着经济的发展而及时进行动态调整。
4.1.1我国住房保障体系构建的原则
1、政府主导、社会参与
政府要承担起住房保障的责任，综合运用经济、法律和必要的行政手段，建立起中央和地方政府以及社会参与的住房保障制度的扶持和求助体系。
2、因地制宜、突出重点
在国家统一政策指导下，各地区根据实际情况，有计划、有步骤地实施住房保障。
要优先解决最低收入家庭住房困难，逐步解决其它低收入家庭中的住房困难户，并推动对中等偏下收入家庭的保障。
3、循序渐进、保障有度
根据基本国情和发展阶段，合理确定保障标准，要与政府财力及其他资金支持能力相适应。
随着经济社会发展和人民生活水平提高，逐步提高保障水平。
4、完善体系结构，根据国民经济发展水平和保障群体总量两大要素，构建经济租用房制度，以先解决大多数人“有房住”逐渐过渡到“持有产权”。
使我国住房保障体系结构更符合我国国情。
4.1.2我国住房保障体系构建的基本思路
我国住房保障体系构建主要分以下三个层次进行：
1、对低收入住房困难家庭，主要通过实施廉租住房制度来解决。
近期，最低生活保障家庭中的住房困难户实现应保尽保，逐步扩大到低收入家庭住房困难户。
由政府组织建设或政策引导组织一批房源作为租赁房。
对低收入家庭，按照家庭收入和负担能力实行反向递减补贴租金。
目前主要的政策是廉租住房制度。
2、对有一定支付能力的低收入家庭，能过改进和规范的经济住房制度来解决包括经济适用房和经济租用房两大类。
考虑到低收入家庭的实际购房能力，经济适用住房（含集资合作建房）供应可由中等偏下收入家庭逐步过渡到有一定支付能力的低收入家庭，但从政府保障性住房政策惠及面的角度要对处于“夹心层”群体（即无能力解决房屋产权，但收入又超过居住谚房条件群体）建立定位于市场租房价与谚房价之间的经济租用房价。
严格控制建设标准，规范供应对象，明晰产权关系。
在解决这部分人群的居住情况时，目前我们主要采用的是经济适用房制度。
因此我们在今后的工作中应该加强和完善该项制度的实施效果。
同时为了使政府的政策能惠及更多人群，应该建立经济适用房与谚房之间的经济租用房制度。
并且扩大经济租用房所立保障性住房供应量的比重。
3、建设限价商品房，改善住房供应结构，降低住房价格，满足普通市民的住房需求。
我国目前商品房市场的结构性矛盾依然存在，部分地区宏观调控力度不足，房地产开发结构不尽合理，而向中低收入家庭的住房供应不足，经济适用房、廉租房规模偏小。
作为住房保障体系中的一个环节，政府应在限价商品房建设和控制普通商品房价格过快上涨这一问题上加大工作力度。
4.2现行住房保障体系主要环节的完善措施
在理清了完善我国多层次住房保障体系的思路后，下面具体的谈一下如何完善这个体系。
主要包括三个方面内容：
即健全廉租房制度，改进、规范适当限制经济适用房制度和建立完善经济租用房制度。
4.2.1健全廉租住房制度
我国廉租房制度自制定并实施以来，从他的发展现状来看，已经取得了一定的成效，但仍然存在一定的问题，使他与政策的目标和居民的期望产生了一些关距。
1、廉租住房存在的问题
（1）、保障对象狭窄，实施进程缓慢
根据目前的规定和各地的做法，廉租房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即享受低保同时人均居住面积低于某一标准的家庭。
在廉租房体系的建设初期这种比较狭窄的范围规定对社会的稳定起到了重要的作用。
但从低收入群体的定义以及我国目前居民的居住情况看，这一保障范围无疑是十分狭窄的。
2006年12月，建设部通过媒体通报全国已有512个城市建立并实施了廉租住房制度，仍有70个地级
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