经济权力的宪政之维公共性事件的触角Word文档格式.docx
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但是,在社会处于正常状态时,国家经济权力同样不会轻易放弃对私人产权的侵犯,近年来在中国各大城市出现的“拆迁热”及由此导致的一系列社会和法律问题便证明了这一点。
再如,春运期间铁路票价上涨引出的是一个政府运用经济权力对消费品的定价问题,而半世纪前经过了全国最高权力机构讨论通过而建设起来的三门峡工程,目前也出现了公众对其存在的合理性的质疑,使我们不得不开始思考,当初的经济权力决策过程是否合理?
而如今又应当如何对其进行纠错和问责?
诸此等等,不再枚举。
混杂其间的是国家经济权力本身的合法性以及权力运行的轨道即程序这样两个主要问题。
只有合法的权力才能在宪政和法治的框架之中存在,也只有在正常轨道上运行的权力,才符合宪政的精神内涵。
霍布斯曾将国家喻为力大无穷的猛兽“利维坦”,它天生就是一种具有侵犯性的暴力,而在宪政框架下的国家应该是一个契约共同体,并设想以契约原理来控制国家的暴力倾向,那么任何合法的强制就都必须以社会契约为前提。
国家凭借政治优势去掠夺他人产权的经济暴力相较政治暴力侵犯性更强,因此对经济暴力的合法性解释、范围的控制以及程序的设计也就显得更为迫切和必要。
正是由于国家是一种不得不为之的恶,才更需要宪政这样一套较优的治恶机制来使其权力走上良性运行的轨道,而经济权力又是一个异常活跃的权力范畴,更有必要对之进行专门区分并为其设计运行轨道和基本规则,令其天然的暴力性与控制性在善的目的、善的机制上运行。
这就是经济权力的宪政之维。
一、紧急状态下的国家经济权力
因突发事件或紧急状况而导致的,在整个国家范围或在某些地区内出现的特殊状态,称之为紧急状态,亦可称为紧急事件、紧急情况、非常状态等。
比如2003年人人闻之色变的“非典型肺炎”事件。
2003年11月26日,首例非典型肺炎病例在广东省佛山市禅城区发现,在此后半年多的时间里,国人的心理经历了从刚开始对这一种神秘疫病的恐慌到逐渐接受的平静再到“众志成城齐抗煞”的坚忍这一变化过程。
与之相伴的是,相关商品的价格波动也由早期的口罩、板蓝根、白醋成为抢购对象到个别商家乘风起浪、哄抬物价再发展到政府出面运用经济权力控制价格水平,确保物价安全这样一个逐渐由畸形到正常的历程。
此外,对于民航、旅游、餐饮、商贸、出租车等受非典影响较大的行业,中央和地方都减免了行政性收费并予以适当的财税优惠政策。
财政大幅增加公共卫生方面的开支,这样就带动了相关行业和领域的短期超常增长。
这些措施的施行,导致中国的经济不仅没有出现事前许多人所预计的大幅倒退,相反,中国经济去年第四季度增长9.9%,使中国2003年全年的经济增长率达到七年来最高点。
2003年全年国内生产总值（GDP）增长9.1%,达11.67万亿元人民币（合1.409万亿美元）,当之无愧的成为全球最强劲的经济体。
[i]
“非典”是对政府能力的一场大考验。
这种能力不仅表现在政府面对突发事件中的信息不足、信息不对称甚至信息错误时作为一种干预主体介入市场上,而且表现在政府通过各种财政措施平抑物价、稳定经济,使国家经济运行不致遭受毁灭性打击上。
首先,政府作为超越于私人主体之上的公共组织,其综合收集信息能力及处理信息能力要明显强于任何一个私人主体,加上“非典”这种突发性公共卫生危机的发生具有不确定性,情况复杂多样,政府应该充分利用其组织优势,这样就能大大降低民众获取综合、全面、真实信息的成本。
市场的良性运行依赖于价格信号的正确性,但它也常常被人为扭曲,成为一种错误信息,影响微观效率和宏观秩序。
在市场存在较多错误信息时,政府权威的存在将会使其提供的信息非常具有公信力,因此没有比政府更合适的辟谣主体了。
在“非典”时期,卫生部吸取疫情发生较早阶段的教训之后,从2003年4月21日起,开始每天公布全国疫情报告;
并且从2003年9月开始,全国医院开始全面试行“非典”病例网络直报系统,这一系统是国内第一个疾病直报系统,地方医院通过这一网络将刚发现的疑似病例直接上报中国疾病控制中心和卫生部。
政府敢于直面突发事件,并敢于直陈事实真相,一方面能证明政府的负责任能力,另一方面也是在公信基础上对民众情绪的公开抚慰。
在现代社会之中,政府作为资源中心和信息中心的地位难以为私人取代。
从政府的信息生产能力、信息成本支付能力、公共控制能力来分析,政府有能力并且有责任保证在信息失灵情况下,使真实信息为社会成员所共享,并且保障这种信息机制处于公开和透明状态,达到信息渠道畅通、信息机制灵敏的较优信息状态。
而对信息弱势群体而言,则应享有接受政府信息扶持的权利。
其次,出现“非典”这一紧急状态之后,政府的当务之急是保障社会成员的基本生存权,这就需要国家财政资金的大量投入。
在此次“非典”暴发、流行时期,中央和地方政府投入“非典”防治的资金总共达到100亿元。
这些资金来源于各级人民政府的财政准备金。
这笔资金主要用于两个方面:
一是为受到疫情威胁的民众提供最低经济保障,使他们能够继续维持日常经济活动和满足日常生活需要;
二是为因紧急事件而蒙受损失的企业、产业提供财政支持,使其不因此而丧失竞争能力,如香港特别行政区政府在“非典”期间提出的救市措施中第4项规定;
“为旅游、饮食、零售及娱乐四个行业设立由政府财政保证的35亿元贷款计划,由银行提供短期贷款,支持短期薪金以保障员工。
”
“非典”阴影下的国家经济权力的运行,主要着眼于防止“非典”这一疫情引发的经济不安全。
今天说来,维护经济安全的目标有:
（1）物价安全。
人们为了应对突如其来的困难,会争相提取存款、储备现金、抢购相关商品,这样,这些与疫情有关的商品和日常生活用品的价格就会大幅上涨,影响物价水平的稳定,加重消费者的负担。
加之人们的恐慌心理和个别商家哄抬物价,使得这些物资在这一时期显得矜贵,一时间均告售磬,市场秩序出现了严重混乱的局面。
在这种情形之下,国家必须迅速作出反应,不要求其在紧急状态下立即实现总供给与总需求的平衡,只要它能满足紧急状态下物价方面的“瓶颈”需求同时又不至于影响总供给与总需求的长远之平衡即可。
对于经营者不执行政府指导价、政府定价以及对于经营者违背价格法之规定从事不正当价格行为的,应该依法给予及时果断的处置。
（2）保障国民经济运行系统不至于丧失再生再发能力。
由于非典的袭击,中国的经济增长因此受阻,经济零增长甚至负增长都有可能发生。
但是,由于运用了政府这只“看得见的手”来推行积极的财政政策,投入大量资金来挽救市场,缓解困境,从而保障了国民经济运行系统的再生再发能力。
但是,“非典”的背影还未远去,2004年春,一场席卷中国16个省区的“禽流感”又让人们再度意识到了公共性卫生危机的可怕。
由于“非典”已经给我们积累了不少应对突发性公共卫生事件的经验,这次的疫情没有像上次那样令人手忙脚乱。
2004年1月27日,农业部宣布:
国家禽流感参考实验室最终确诊广西隆安县丁当镇的禽只死亡为H5N1亚型高致病性禽流感。
这是中国内地首次确诊禽流感疫情。
同时,湖北省武穴市一林场养鸡专业户和湖南省武冈市一养鸭户也出现禽只死亡,后被确诊为高致病性禽流感。
1月30日湖南邵阳武冈市疫点周围三公里内的十三点二万羽家禽已被全部扑杀。
中国广西隆安县丁当镇爆发禽流感后,方圆三公里的一万四千多只鸭、鸡等家禽全部在数天内遭到灭杀。
据新华社北京2月4日电:
对高致病性禽流感疫点周围半径3公里范围内所有家禽进行扑杀,是控制烈性传染病的最有效做法,也是国际通行做法。
因为这一范围内的禽只最容易受到感染,发病率和死亡率可达100%。
此外,我国对疫区周围5公里范围内的所有易感禽类实施了疫苗紧急免疫接种。
[ii]此后,财政部和农业部宣布,鉴于近日我国部分地区发生高致病性禽流感疫情,根据1月29日国务院常务会议精神,为消除疫区养殖户的后顾之忧,确保依法扑杀和免疫防治措施迅速地、不折不扣地实行,国家将对疫区病禽和疫点周围3公里范围内扑杀的家禽给予合理补偿,地方政府根据实际情况制定具体的补偿标准。
同时,根据防疫需要,国家将对疫区周围5公里范围内所有禽只实行强制免疫,所需免疫费用全部由国家承担。
非强制免疫地区进行免疫所需的免疫经费由国家和养殖户分担。
国家负担的防疫资金由中央财政和地方财政按比例承担,中央财政将对中西部地区给予重点倾斜。
[iii]3月16日,农业部宣布解除广西南宁和西藏拉萨疫区的封锁。
中国内地前一阶段已确诊的49起高致病性禽流感疫情已经全部扑灭。
高致病性禽流感阻击战取得阶段性成果。
问题产生了。
因为对疫区禽类的宰杀、免疫等强制措施,明显是对私人产权的强制性剥夺,即使事后有相应的经济补偿,这种经济暴力如何才能被证明为是合理且合法的?
产权是财产性质的权利,而财产权是其他性质的权利得以存在和维持的前提,是人的尊严得以保障的基石,正所谓“风能进,雨能进,国王不能进”。
但这种产权绝对不能侵犯的做法在紧急状态下是难以做到的。
禽流感是一种感染性极高的瘟疫,如果没有国家的强力介入,难保不会有个别利欲熏心的私人将带有病菌的禽类带入市场,这种后果是相当危险的。
1986年,英国兽医人员首次发现疯牛病,可惜当时英国政府不知其严重性,没有进行有效控制,英国牛肉产品继续在国内外市场上销售。
直到1988年8月,疯牛病疫情恶化,政府才明令销毁病牛。
但由于政府仅向农场主赔偿部分损失,因此一些农场主继续“以病充好”,向市场输送病牛肉,加速了疫情的扩散,最终造成局面失控。
因此,此时的国家经济权力的强制介入是有必要的,不能为了保障每个个体的产权安全而放弃公共安全诉求。
紧急状态下的产权安全所追求的只能是要求产权秩序不至于被完全和根本性地被颠覆,基本的产权秩序未遭致破坏。
产权是一种社会制度。
“它不是指人与物的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”[iv]（P204）这些关系界定或划定了个人对于某些特定的财产,如鸡、鸭等禽类动物,所拥有的特权的范围。
这种财产的私人所有权可以包括很多种不同的权利,其中包括阻止非所有者进入的权利,将资源转让给其他人的权利。
如果没有发生这场来势汹汹的“禽流感”,每个禽类养殖户对于自己所有的禽类是具有绝对产权的,这种产权非经正当程序不得被任何外来者甚至包括国家这一强大的“他者”所剥夺。
但事实是,危害公共卫生安全的疫情发生了,国家出于维护社会公共利益的目的,必要的时候会打破作为正式制度安排的产权制度所确立的原则,国家这只手会伸到私人财产使用与分配的领域之中。
这种变动对于资源使用决策的制定会产生至关重要的影响,当然,也会影响私人经济行为的绩效。
即使私人产权在遭致破坏后的确获得了一定的补偿,但补偿本身并不能必然说明这种未经双方谈判和博弈就进行的破坏就是合理和合法的。
唯一可以接受的解释是确实发生了传播性强、感染率高的疫情,政府的强制宰杀与免疫措施才能是合理的。
这种政府强制措施并非中国独有。
在2004年1月28日曼谷举行的禽流感形势部长级会议上,与会者一致认为严格管制疫区、禁运和捕杀禽类是控制禽流感的最有效手段。
2003年美国发现首例疯牛病后,美国农业部宣布,计划对10倍以上的家畜进行疯牛病检测工作,以应对美国国内自去年12月以来发现的疯牛病案例。
农业部于3月15日宣布的这一计划将于6月开始,在12至18个月内对超过22.1万只家畜进行检测工作。
而在吸取了80年代的教训之后,英国在面临疯牛病威胁的紧急情况下,成立了英国肉类卫生服务局,专门监察病牛的屠宰和焚烧。
时至今日,这个隶属于英国农业和农村开发部的机构,一直在监管牲畜、家禽、鱼类的疫情处理。
到2002年,英国共屠宰病牛1100多万头,经济损失达数百亿英镑。
[v]可见,各国政府在面临公共卫生危机时所采取的强硬态度是有共通之处的。
而2003年的淮河蓄洪与2004年的北京密云水库紧急调水事件,政府在面对这类自然因素所引发的紧急状态时的态度就值得我们从另一个角度认真思考了。
自从黄河夺淮以后,因为入海受阻,淮河变得暴戾起来,只要一遇历时长、强度大的雨,两岸不是内涝就是洪水。
从2003年6月底开始的降雨,让淮河变得焦躁不安。
河里水位迅速抬高,防汛情势紧急。
7月3日凌晨,国家防汛抗旱总指挥部决定开启王家坝闸门,启用蒙洼蓄洪区。
安徽省阜南县蒙洼蓄洪区位于淮河中游,辖王家坝、曹集、老观、郜台等四个乡镇、七十三个村、十五点四七万亩耕地、两万七千零二十二户、十五点二万人。
蒙洼行洪后,现居住在淮堤上七点九万人、蒙堤上两点九万人,住在庄台上四万余人。
居住在行洪区的近2万居民被转移。
[vi]
由于连续四年干旱,北京的密云水库入不敷出。
2004年3月1日8时,北京该年首次调水工作正式启动,北京海拔最高的水库——延庆白河堡水库将向密云水库调水5000万立方米。
据延庆白河管理处相关负责人介绍,此次调水历时一个月,跨经延庆、怀柔和密云,输水沿途约120公里。
补水河道在延庆境内,流经千家店镇六道河等8个行政村、23个自然村,关系到5819口人的安危。
[vii]
“两权相较取其重,两害相较取其轻”,在这种思维定势下,蒙洼蓄洪区和白河堡水库做出了牺牲。
但是,权利无法以简单的数字来衡量孰轻孰重,而我们在面对蒙洼蓄洪区和补水河道沿岸人民所遭受的产权威胁之时必须要问,这样的结果是否经过了议价?
出于不同的谈判立场和动机,变更产权的行为中有三方利益集团:
私人产权要求者（即产权被变动者）、议会（以西方为例）与政府。
首先,私人产权要求者包括大量对产权拥有最终决策权的个人和享有从财产占有权和使用权上获取利益的广泛的群体,它具体又包括两类人群:
一是产权的在位所有者（原所有者）,如“禽流感”事件中的大量禽类养殖户、淮河蓄洪事件中的蒙洼蓄洪区的普通民众,二是寻求产权重新分配的新所有者,如淮河下游因蒙洼蓄洪区蓄洪而免遭洪水之灾的广大地区的民众以及获得了5000万立方米水资源支持而受惠的北京地区的民众。
这两类私人产权要求者之间应当保持一种对话的姿态,并由议会作为中间人来主持双方的谈判。
当然,这需要原所有者与新所有者在更大的政治空间之中内部首先达成一致,采取集体行动。
双方都希望对其有利的产权分配能够得到国家的认可,在这种博弈的过程之中,双方的地位是应该平等的,对政策的影响力也应当是势均力敌的。
双方博弈的场所应该就是议会。
由于不可能满足所有的对产权的要求,议员们必须认真权衡利弊做出取舍,以应付双方利益集团的竞相游说。
如何使一方获得利益的同时,使另一方遭受的损失降到最低程度,是议员们必须考虑的问题。
也就是说,制度变化所带来的预期总收益越大,资源共有造成的损失越小,博弈成功的几率就越大。
最后,议价完成的结果应当由政府来执行。
政府拥有立法者授予的权力来实施包括产权的界定、实施、调整和使用等方面一系列具体的政策。
所以,政府在议价过程中扮演的应当就仅仅只是一个政策执行者的角色,它不应以经济权力的强制性粗暴干涉整个谈判过程。
政府站在了本来实力平均的双方中的一方,其结果只能是一方因为获得了政府的支持而变得异常强大起来,另一方却因无力与之抗衡而只能丧失谈判机会而默默退出谈判,这样达成的谈判结果是令人遗憾的。
在淮河蓄洪事件与密云水库紧急调水事件中,我们没有看到任何损益双方直接或间接对话的迹象,我们只听到了政府下令蓄洪或者调水的声音。
受损一方的产权就这样没有经过任何正当程序的政府命令之下悄无声息地被剥夺了。
这种非正式制度变迁即使取得了经济上的效果和大局上的稳定,也是不符合现代宪政原则与要求的。
具体的经济合理性否定了法律的正当程序,私人权利被政府经济权力以正当名义所颠覆。
制度设计的经济方法关注的是效果而非对过程的分析,它不是运用动态方法考察制度的发展与变化,而只是对制度的恰当性进行功能测试,因而它是规范性而非分析性的。
但是,经济制度的安排应当是民众议价以及民众与政府议价的产物,保障民众议价权是经济宪政的重要内容。
政府在议价中不应当处于居高临下的姿态,也即是说,政府运用经济权力的范围及程序应当严格受到限制,而不应该在议价过程中对利益冲突双方中的任何一方颐指气使,将既定的制度安排强加于民众。
议会则是社会成员对社会公共管理的模式与制度进行选择的博弈场所,作为民众与政府利益协调场所与利益中间人,议会应该为民众提供与政府议价的机会,并在民众与政府议价时立场保持不偏不倚,中立的态度不等于放弃权力,社会成员委托政府进行公共管理的范围与成本一旦通过议会议价来完成,就意味着双方必须对这种议价所形成的结果无条件接受,即使这种结果是不利于己方的。
但是,在淮河蓄洪与密云水库调水事件之中,行政单方命令取代了双方议价。
二、常规状态下的经济权力
紧急状态毕竟不是国家经济权力行使条件的常态,其发生也是基于特定的自然因素或社会因素,这些因素并非恒久存在着,有其时效性,故国家经济权力更多是在没有任何特殊事件发生的常规状态下向经济领域延伸。
由拆迁引起的纠纷是近年来中国社会出现的一大问题。
据国家信访局研究室专家朱颖提供的对于拆迁问题累积的数据解析:
2002年,拆迁信件数量13513件,占信访总量3.65%;
到2003年8月31日为止,拆迁信件数量11641件,占信访总量4.43%。
群众因拆迁纠纷上访人数2002年共2081批次,6998人次;
到2003年8月31日为止,共1473批次,5360人次,同比上升14.01%和47.19%。
以上海为例,上海的房屋拆迁总量在10万户以内,实际动迁居民有8万户,自1990年以来,上海累计已拆除4000万平方米旧房简屋,有约85万户、250万人被动迁。
[viii]中国大规模的城市扩张和旧城改造始于上世纪九十年代,随中国经济的迅速崛起而表现出强烈的城市化渴求。
而目前的房屋拆迁,大致可以分为三个类别:
市政建设拆迁、环境整治拆迁（即通常所说的“危房改造”）和房地产开发拆迁。
在国家允许土地使用权作为一种特殊商品进入市场之后,城市土地的巨大价值逐渐显现,但在危改和拆迁过程之中,私房的土地使用权却没有得到承认和公平的补偿,同时造成了房屋拆迁补偿价格与其市场价格产生巨大差异。
在一系列惊人数字的背后,政府的职能是发人深省的。
哈耶克认为“最重要的就是清楚地划分政府两种截然不同的职能”,政府在其第一种角色,即作为“保障性机构”,必须垄断地占有“游戏规则”的仲裁和执行人的职责;
在其第二种角色,即作为“生产性机构”,它只是游戏中的一位参与者而已,为履行其服务性职能,它毋须被赋予垄断性权力。
[ix]在拆迁与危房改造的问题上,我们很难说政府是在单纯履行保障性机构职能抑或生产性机构职能,或者说,两种职能兼而有之。
单纯为了增进民众福利,拆迁征收后的土地用于营造绿地、公园等公共福利设施,可说是出于社会公共利益在履行保障性机构职能,即便如此,它也必须依照“游戏规则”办事,这限定性规则关涉的是政府作为社会契约的受托人可以做什么,政府权力的界限应当由社会契约来划定;
关于拆迁的另一种可能是房地产开发商与政府达成一致意思,开发商借政府之手强制获得土地使用权用以原始资本的积累。
这种做法的结果是政府成为了游戏参与者（其代表的不再是公共利益,而是开发商的商业利益）,它就不应当再具有垄断性权力,而是应当与作为利益关联人的民众在平等的位置上相互议价,才能实现经济公平。
而我们目前所看到的,却完全是另一幅景象。
拆迁户因不满政府强制拆迁而怨声载道,1998年轰动京城的“张娩贞诉北京市东城区房产局案”就是明证（80岁的张娩贞在国子监大格巷拥有21间私房,占地500平方米,1942年购房共花了9205块大洋,在1998年的北京市场上,这样一个院子市值约400万以上,但开发商拆迁时只给了3万多元的补偿和6套没有产权的安置房）,政府完全凌驾于“游戏规则”之上实施经济暴力,而开发商却是背后最大的实际获益人。
洛克曾经认为,政府不应当是目的,而是工具。
政府的权威必须以保障人的生存、自由和财产的权力。
如果政府不能服务于这个目标,人们就有废除原来契约的权利。
而这种社会契约是符合理性的国家赖以产生的基础,人们依据自然法的原则在完全平等的基础上自愿结合,建立国家、制定法律、赋予政府权力以保护每个人的天赋权利,即自由、生命和财产。
它是人们自身之间的结合行动。
以这样的条件组成的集合体,体现了人们最高的共同意志,其精神内核与我国的人民民主专政的国家性质是相符合的,但是,在拆迁、危改的问题上,我们既没有看到这样的契约,也没有看到人们的共同意志,结局难免是令人遗憾的。
值得欣慰的是,这一社会问题日益受到社会各界包括最高层的关注。
在2004年3月14日举行的十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中,对于完善土地征用制度和保护私产作出了规定。
（第十条第三款:
国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定,对土地实行征收或者征用,并给予补偿。
第十三条:
公民的合法的私有财产不受侵犯。
国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收。
）这一问题进入了国家根本大法的关注视野,不能不说是法治的一大进步,但事实上又从另一个侧面反映了这类问题的确已成为中国社会的沉疴痼疾。
拆迁征收问题仅仅是常规状态下国家经济暴力行使不当的一个方面。
税收则是经济暴力的另一种形态。
在产权正义的前提下,非产权人是不可以参与他人产权分配的。
而在社会正义的幌子下,以税收方式参与到他人的产权分配,实质上是以侵犯他人产权为代价的,这种侵犯如何才是合理的?
社会成员向国家支付公共管理成本,这是社会成员必须承担的一种产权义务,另
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