中国房地产调控与房地产税问题探讨Word格式.docx
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土地出让金
中图分类号:
F293.3文献标识码:
A文章编号:
1008—2700（2011）03—0005—04
目前整个社会都非常关心房地产调控问题及房产税等问题,而且都很动感情.网上的观点以及媒体
的报道大部分都是指责,笔者觉得还是应当更理性和严肃地讨论这个问题.
房地产领域的重要性,复杂性和敏感性随着国家经济的成长,社会体制的转型,前所未有地凸显出
来了.现在的社会发展特征是处于中央反复强调的战略机遇期,落实到"
十二五"
就是2020年实现全
面小康社会目标的关键时期.这个关键时期的特征是:
既是黄金发展期又是矛盾凸显期.
矛盾凸显首先表现为资源和环境的制约.现在中国最稀缺的资源就是土地,这是不动产的前提条件.
在今后几十年,城市化水平要从现在的百分之四十多提高到百分之七十到百分之八十.在这个过程中,
将有很多农民（5亿以上）进入城市,还有很多外部世界的参与者将带着投资或其他要素来到中国,他们
首先会到一线城市来分享土地等方面的不动产的具体使用份额.从这些需求方面的因素看得出来,不断
上升的需求和土地的自然垄断之间的矛盾是非常突出的.
2O世纪90年代,原来的住房福利分配政策明确地转变到市场化轨道上来,这个大方向应当给予肯
定,但当时还未能细化.在应对1998年亚洲金融危机冲击的时候,曾经明确要求长期建设国债筹集的
一
部分资金必须用于经济适用房的建设,即在住房商品化的同时也关注低端的需求,这里所表述的就
是经济适用房的概念.而实践中大量的具体案例表明,在"
经济适用房"
这个概念之下产生的弊病防
不胜防,扭曲丛生,导致管理成本极高而资源错配的可能性极大,从而产生了一系列实际问题.
本次宏观调控与房地产调控新政,应明确树立宏观调控层面的双轨统筹框架目标.政府要明确认识
?
本文根据贾康研究员在国家统计局景气预测中心"
把脉中国经济"
高层研讨会上的发言录音整理.
收稿日期:
2011—04—02
作者简介:
贾康（1954一）,男,财政部财政科学研究所所长,研究员,博士生导师.
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到在房地产这个领域中有"
两轨"
一个是保障轨,一个是市场轨.最高端的层面应当是由政府统筹来管
理,设计好一个总体的全部国土"
顶层计划"
.具体到某一个地方政府,在整个辖区的通盘规划里,要把
所有的相关事情处理好,包括住宅如何建设,从廉租房到公租房,到长租房,到一般商品住宅,到高端
住宅.这是由市场主体怎样来试错也试不出来的,必须由政府牵头做好这种顶层的规划.在下一层面的
保障轨上,政府要管托底,这个底首先从廉租房托起,进而托到适应收入夹心层和年轻白领的公租房,
长租房的需要.如果能让低端收人者和收入夹心层"
住有所居"
从而满足这样的保障性需求,那么政府
在市场轨上就不用紧盯着房价问题,就不必使用那么多的手段去调控房价这么一个指标.
政府应当引导民间资本和社会资金进入建设领域,同时加强对民间资本参加建设低端的保障房的政
策引导.对于在市场轨上运转的商品住宅,产权房,政府主要在管规划后面管规则,让相关主体公平竞
争,让比较有钱的人通过消费者主权自己来做选择.另外管规则的后面还要管收税,除了在交易环节征
税之外,还要在保有环节收税,而这恰恰是过去制度的缺失.要让政府的归政府,市场的归市场.在考
虑市场经济发展与和谐社会大前提下,调控新政的力度不论如何史无前例,如果在信贷手段,行政手段
之外不加上改革深化,制度建设,法制进步和不动产保有环节税收制度这样的内容,就没有体现出"
治
本为上"
的调控高水平,而只是重复原来已经实施过的调控的内容.从全局视野来看,2010年10月1El
之前官方有态度表明要推进试点的房产税,也就是前几年在十个城市曾经做过,现在仍然还在延续的
"
税基评估模拟空转实验"
的物业税,即经济学上说的不动产税和房地产税,应当是正在进行的新一轮房
地产调控新政当中不可缺少的制度内容.
财税制度改革是密切关系全局的,在"
期间,1994年形成基本制度框架的分级分税体制,
应当有一个从上到下的贯通.1994年的改革非常不容易,但在发挥一系列正面效益的同时,也产生了一
系列问题,其中负面的东西现在越来越被人们指责.比如在地方政府层面,有人认为实行分税制后因为
地方政府财力不够,所以发展到所谓的"
土地财政"
.将这个板子打到分税制上,就完全打错了地方,因
为分税制演变至今,在省以下并没有真正进入分税制状态.这个基本判断可以给出思考的逻辑起点:
现
在如果要继续推进财税改革,就要找到一个基本路径,让省以下分税制从不能够到位转变为可以到位.
到位的方式就是省直管县,乡财县管,形成这种改革切人点以后,使财政层级扁平化.中央——省——
市县三级应当都是一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,再配合一级产权和举债权,
将这样一套原则贯通和落实,再配上中央与省两级自上而下的转移支付.
在省以下的地方范围内如何建设地方税体系?
地方税体系的合理性问题有待讨论,但是怎样使之合
理,已经明确,一个重要支柱就是房地产税.征收房地产税不是首先为了房地产调控,而是为了全局配
套.地方税作为一个体系,其中大宗稳定的收入支柱首推房地产税,因为它可以使地方政府内在地形成
种物质利益的合理引导:
地方政府只要专心致志优化投资环境,提升本地公共服务水平,财源就可以
随着政府职能的履行越来越壮大.这种与市场经济导向内洽的机制,也就是房地产税可以发挥出的最主
要的正面效应,可以支撑整个配套改革.房地产税成为地方税体系的支柱,使省以下分税制由不能落实
变为可以落实,使地方政府短期行为得到制度性校正,这是真正可持续的长效机制,当然还要有其他税
制来进行配套改革.这里要强调,这个税种上的改革是不可或缺的,对房地产市场也有正面效应,因为
这一改革显然会在房地产供需双方行为合理化导向上形成经济参数和税负约束,从而促进房地产业健康
发展.
房地产总体的矛盾可以从供需关系上来理解.最前面的制约是自然垄断的土地.有人认为地方政府
形成了对土地的垄断,抬高地价进而提高房价.笔者认为这种认识其实是不成立的.设想如果不是地方
政府拥有土地所有权,不是政府代表国家所有的终极所有权来实施土地批租的管理,任何别的主体,包
括私人管理,也一定是垄断的（最典型的垄断是日本成田机场,半个多世纪了,几个钉子户造成第二条
跑道仍然建不起来,那里的地价高得无法想象,政府用了五六十年时间仍然没有办法把这块地买下来）.
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这个问题是一个伪命题.说是地方政府造成垄断是不正确的,这里的真问题实际上是如何在合理规划之
下形成有效供给.但是最后最基本的问题是在需求方面,即有限供给制约下的需求运行机制如何合理化.
地方政府如果真的把地价压低,而在供不应求的情况下,房子就可以卖出很高的价位,那么哪个开发商
会按低价卖房?
这样地方政府压低地价的行为等于增加开发商的暴利空间.如果开发商以很高的价格拿
地,但是供需双方情况比较平衡,达不到开发商所期望的高房价,那么这种高价拿地的代价只能由开发
商承担.
现在来分析需求,需求的第一种类型是买了房以后自住.有房地产税后,人们大多会考虑实惠而购
买小一些的户型.这种中小户型需求的上升正好符合科学发展观的要求:
集约利用土地,缓解土地这种
最稀缺资源所产生的制约矛盾,财税制度的正面效应首先在这方面可以有很好的体现.
第二种需求是囤房.有人认为存钱不如存房子,房子在自己手上,买的就是自己的社会保障,就是
养老保障.在这种模式之下,如果有了保有环节的税,房主就会考虑,既然房子是空着的,那么就可以
租出去对冲税负压力.这样整个社会没有增加一分钱实际投人,而一下子提供出来很多原来空置的不动
产资源,这显然会提高不动产资源的配置效率,使供需的矛盾得到缓解,这种正面效应是非常明显的.
第三种需求是转手赚差价,可以称之为炒房.笔者不认为可以明确划分投资和投机的界限,所以将
其合为一类.只要在保有环节设置不动产税即房地产税,虽然未必可以使中国的炒房行为立刻消失,但
肯定会使之有所收敛.有人说炒楼可以赚很多钱,不在乎这一年不到1%的税,这句话是有一定道理的.
但是征税改变的首先是整个氛围,同时炒房者自己也会掂量炒什么.他们可能会更多地改炒中小户型,
因为接盘买家很可能需要中小户型来自住.另外,如果担心中小户型出手不顺利,持有成本都要自己承
担,那么炒房者就要收敛一点.比如,原来炒二十套,现在改炒十套八套了;
原来炒十套八套,现在改
炒五套三套.还要注意,这时租房市场将活跃起来,很多空置房将进入租房市场,另外政府的廉租房,
公租房的大量建设,涌现出来大量低端的供给,面对这种情况炒房者敢像原来那样无所顾忌地炒吗?
房
地产税的正面效应可以减少原来的疯炒的力量,不会使住房价格过快上涨,使大起大落的风险随之下降,
整个房地产就会显得更平稳,更少泡沫.从未来几十年的时间段来看,笔者不认为这样一个税可以改变
在中国的城市化率提升到70%～80%的过程中的房价上扬曲线,但是有了这个制度因素之后,上扬曲线
会变得比较平缓,特别是在演变过程当中,大起大落的波动会减少.另外一个正面效应就是社会迫切需
要的收人再分配效应.房地产税可以使住大房,住好房的人对国库多做一些贡献,国库增加这部分收入
后,可以用来扶助低收人阶层,这是市场经济都不约而同承认的按照承受能力抽肥补瘦的原则机制.
房地产税的征收和土地出让金并行不悖.房产税推出之前和之后,老地新地的出让金价位生成机制
不同,会产生台阶差别问题,应考虑区别对待.国有土地所有权和房地产税并行没有冲突,可以从国际
经验和我们自己的改革实践以及理论分析方面得到证明.
另外,在技术和管理方面也不存在硬障碍,这只要稍微了解一下十个模拟空转地区就会知道.中国
其实还有小产权房,经租房等特殊问题,要寻找到具体的对策,在这方面国际经验没有给我们启示,需
要我们自己找出路,但是笔者也不认为是硬障碍.
最后应当指出,这项改革可以按照邓小平同志说的有些事情可以"
先行先试"
大胆去闯,大胆去
试.按照这个精神,房地产税既然不能一下全局铺开,也不可能在一线城市一起铺开,那么就必须承认,
要考虑比较便捷的,在少数城市以征收房产税这个名义先行先试的改革路径.既然这样,不同地区存在
方案差异也是必然的,不能要求所有的试点地区都采用一个方案.重要的是应当先建一个基本框架,然
后让社会各界从方方面面来共同探讨,由粗到细地改进.此事还需要积极征求各方的意见,开明地展开
讨论,特别应当组织各个方面的利益诉求代表,经过认真准备,严肃地在社会大众面前论证,这可以在
很大程度上校正网上的非理性讨论.
试点地区情况的通报也非常重要,包括前期模拟空转的情况通报,数据可以保密,但是情况要有条
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件地公布.现在看起来试点地区房产税的征收最大可能从高端和增量开始.所谓最高端就是独立别墅,
另外笔者认为在一定标准之上的豪华公寓应当包括在内;
如果从增量开始,比如说从第三套房,或者从
第二套房开始,那么从中也可考虑扣除一个人均指标.
就相关问题应当积极安排培训交流活动.在社会心态方面,宣传上应当更多一些理性的声音,不应
当认为这个税种的推出就是要和大多数的中国人为敌.比如说在重庆,保障房要覆盖30%～35%,保障
房的需求者都和商品房,产权房产生的所谓房价问题没有直接关系,更与这个税种没有什么关系,恰恰
是这个税可以使这些人间接地得到更多的政府公共资源的支持和关照,从而改变他们相对弱势的境遇.
对于大量中等收入阶层和公职人员来说,政府不会在这个试点改革推出的时候就把这些人的第一套
房放在实征的覆盖面之下.第一套房一定应当考虑在试点方案里面不覆盖,在第一套房的基础之上要征
多少,可以再考虑.有一部分人所买的二套住房是改善房,也可以给一个人均标准来考虑不征收房产税.
对于高端的人,这个税种要涉及的人,也要和他们讲道理,他们是可以承受的.如果按照国际惯例比照,
做完税基评估以后形式上应当打个七折,然后税率不超过1%,算下来,几百万不动产每年征税一两万,
每个月一两千块钱,他们应当完全可以承受得起.
最后一点,应当冷静看待现在十几个城市纷纷以行政化手段来表明他们调控的决心,这种方法长期
看是不可取的.作为推出试点之前的过渡措施情有可原,但是实际上已经带来了很多行政手段必然造成
的不合理扭曲.北京市第一个推出限购政策,所有家庭只允许再买一套,现在夫妇两个人作为一个家庭
想要购买更多的房,该怎么办?
他们办理离婚,各买一套,把整个程序走完之后再复婚.但这种离婚有
可能弄假成真,造成很多的社会负效应.这种行政手段无谓地增加了社会矛盾.南京限制第三套房听起
来有道理,但是不要忘了,很多人的改善房是处于一个置换的动机之下,他只有把第三套房买到手才敢
把前面的第二套卖掉,这样的做法就封闭了很多市场.还是应当积极考虑经济杠杆,采取依据法律的,
能够跟市场的弹性对应起来的经济手段.因此,上述这种保有环节的税收,是政府制度建设应当关注并
推行的.
AdjustmentonChineseRealEstateMarketandUrbanEstateTax
JIAKang
（ResearchInstituteofFinanceScience,MinistryofFinanceP.R.China,Beijing100142,China）
Abstract:
Therealestateshowsprominentlyunprecedentedimportance,complexandsensitivenessduringthe
socialtransition.Themacro—controlandnewpolicyforrealestateshouldfocusonthetwotargets:
socialsecurity
andmarketdemand.Therealestatetaxshouldfirstlyaimatpromotingtaxesandfinancereform,constructinglocal
taxessystemSOastostabilizedemandandrelievetheconflictbetweensupplyanddemand.Anothertargetisredis—
tributionofincome.Therealestatetaxandlanduserightleasingfeesisanidenticalcourse.whilethereareno
seriousobstaclesintechnologyandmanagement.Weshouldbrainstorm,exploreexperienceofexperimentalzone
andactivelypromotethesuccessfulexperience.Aratherclinicviewofadministrativeregulationsofsomeregions
shouldbehad,whichisnotdesirableinthelong—run.
Keywords:
adjustmentonrealestatemarket;
double—trackpricesystem;
urbanestatetax;
localtax;
land
userightleasingfee
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（责任编辑:
焦建国）
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