我国国家公务员制度的基本特点分析Word文件下载.docx

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现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家。

国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。

我国的公务员制度与西方文官制度如果以英国1855年5月21日公

布的《关于录用王国政府文官的枢密院令》作为现代公务员制度（也称文官制度）正式确立的标志，到20世纪80年代，公务员制度的历史不过130多年。

公务员制度是人类文明发展的共同成果，比如，中国的科举制度便为其注入大量经验。

经历100多年发展的公务员制度，引入、发展、创造出许多反映现代社会化生产规律的管理方法、管理制度，如分类管理体制，公开、平等的激励竞争机制，专业化管理，完整的法律法规体系，等等。

　　当然，必须清醒地看到，西方文官制度是脱胎于资本主义经济、政治制度之上的，在政治层面存在许多与我国的社会主义制度格格不入的东西，如政治中立、政务官与事务官两官分途、人才主义用人标准、封闭化的官僚体系等。

此外，就管理而言，西方的公务员制度也存在着很多自身难以克服的弊病。

既然西方公务员制度存在许多弊病、有许多同我国基本政治制度格格不入的东西，我们为什么在改革政府人事制度过程中还是决定引入这一制度？

当然，我们建立的公务员制度决非西方文官（公务员）制度在中国的翻版，但两者的相似决不仅仅是共用一个概念（公务员），两者在框架结构、形式、具体制度上有相当多的相似点（如果不是一致点的话）。

抛开政治因素不说，西方公务员许多管理方法、运行制，恰恰是我国传统的干部人事制度所忽略、欠缺的，如较完备的法律法规体系、公开性、部分机制、分类管理、高流动带来的新陈代谢能力、系统化的制度框架等等。

这一切，使得它在我们对政府人事管理制度创新时，具有极强的示范作用，实行“拿来主义”，便是很自然的事情。

当然，我国传统的干部人事制度，特别是近十多年来在干部人事制度方面的改革与探索，还是基本上反映了人事管理的某些共同规律，其中在管理层面上，我国的人事制度与西方文官制度在许多方面是相通的，没有一道天堑能将具有共同规律的各国人事制度（当然存在国别、文化传统、政治制度的差别）绝对地分开，这是我们为什么可以、的客观依据。

除此而外，我们建立公务员制度还有其他一些具体原因。

经历多年的干部人事制度改革之后，传统干部人事制度中的许多弊端正在克服，好的传统与经验被进一步光大。

但当我们试图将优良的传统、可贵的经验整合成一套体系完整、更能与改革开放的实际进程相一致的制度结构时，我们恰恰缺少一个以立法为基础的人事制度框架。

所以，当我们睁眼看世界时，发现一个已形成100多年、并为当代大部分国家使用的、在许多方面反映人事管理，特别是现代人事管理共同规律的制度框架时，大胆地引进，并批判性地进行改造、利用，就应是顺理成章的事了。

作出这一选择是不容易的。

一方面，引进、改造、消化是一个艰巨的工程，这点可从公务员法规拟制过程的漫长、艰苦中看出，从1986年下半年开始起草11稿时，经中央领导同意正式启用《国家公务员暂行条例》名称，至1993年8月14日李鹏总理正式签发，这期间又九易其稿。

另一方面，勿庸讳言，这一选择是承担一定政治风险的。

但国家最高决策层的态度是明确的，意志是坚定的，并始终把握这样一个基本原则：

进行干部人事制度改革、推行公务员制度决不是全盘西化、照搬照抄西方文官制度，我国的公务员制度首先是中国的，是党的组织路线的组成部分。

在根据新情况，对原有框架与具体内容作部分调整后（如不再将公务员分为政务类、业务类），党中央、国务院果断、适

时地于1993年10月1日正式推行公务员制度。

第二节我国公务员制度的建立历程

随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了议事日程。

根据形势发展的需要，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定。

并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。

从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段。

一、调研准备阶段（1984一1989年）

主要以研究、草拟法规为工作重点。

为落实小平同志指示，1984年下半年，中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。

1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。

1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。

1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。

二、试点运行阶段（1989一1993年）

根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。

1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。

试点工作的实践进一步完善了条例的内容。

三、推行实施阶段（1993一1999年）

1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。

之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署，提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。

同年，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》（国发〔2003〕78号）作为制度推进的依据。

各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下积极做好推行工作。

推行工作在维护社会稳定的前提下，采取了“整体推进，突出重点，分步到位”的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标。

到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地（市）、县、乡（镇）五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。

四、健全完善阶段（1999一）

1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，莫定了良好的基础。

2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。

2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证等。

这些要求进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。

第二章当前我国公务员制度的现状

一、干部队伍笼统庞杂

从国际角度看，在一些社会主义国家中（包括前苏联、罗马尼亚、南斯拉夫、捷克等）“干部”一词都有着非常广泛的涵义，包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、工、青、妇、教、科、文、卫等事业单位的工作人员。

中国过去也同世界上其它社会主义国家一样，广泛使用干部的概念。

新中国成立若干年来，随着各项事业的不断发展，干部的涵义愈加混乱，外延日益扩大，队伍越来越庞杂，管理越来越困难。

近3000多万人的干部队伍，包括有各行各业的管理人员。

对如此庞杂的管理对象，根本无法进行有针对性的具体管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。

特别是把执行国家公务的人员与从事一般社会职业的人员混为一谈，这就难以

根据前者的特殊工作性质，提出明确的任职要求，以保证国家行政机关的效率与活力。

二、管理权限过于集中

虽然干部队伍范围很广，但是管理权限却相当集中，这种矛盾的现象必然会导致管理中的问题。

长期以来，把党管干部的原则落实在微观的具体管理工作中，由党委及其组织部门对干部实行集中统一的管理，由于权力的扩展是必然的趋势（政治学中的“寡头政治”铁律），所以往往会造成管业务的行政首长管不了人，而管人的又对行政业务不承担任何责任这样一种颇为尴尬的局面，使管人与治事相脱节，造成业务部门与组织部门在干部管理问题上的尖锐矛盾，真正用人的部门其积极性和工作效率都受到一定程度的影响。

如果组织部门对干部管得过多、统得过死，实际上不但管不了，而且管不好。

三、管理方式陈旧单一

以往的干部管理，多采用延安时期沿用下来的管理办法，即对所有干部都采用管理党政干部的单一模式，强调思想工作，注重政治管理，没有考虑各类干部的具体工作性质、社会责任和职业特点，这种传统的方法虽然操作简便，并为组织部门所熟悉，但不利于按照工作的不同特点，对工作人员进行有针对性的管理，远远不能适应客观形势发展的需要。

不仅如此，社会上还逐渐形成了所有职业都套用行政级别的问题。

由于工作和生活待遇都要与行政职级挂钩，无形中强化了整个社会的“官本位”意识，从而造成“千军万马奔官来，百万雄师争挤独木桥”这样一种不良局面，非常不利于干部管理工作的开展。

四、管理制度很不健全

新中国成立几十年来，虽然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但总的来看，还缺乏严格的自上而下的行政法规和责任制。

主要表现在：

（一）在录用工作中，只有笼统定性的政治考察，没有公开竞争的考试制度。

（二）在干部使用上，缺少严格的任期规定，造成能上不能下，死抱铁饭碗的问题。

（三）在干部调配上，只有计划机制，没有流动机制，强调“个人是块砖，哪里需要往哪搬。

”

（四）缺乏岗位责任制。

职责不清，权力交叉，相互推诿，办事拖拉的问题普遍存在。

（五）在干部的考核、奖惩、任免、升降、工资、福利、退职、退休、教育、培训等方面缺少明确的规章制度，

由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，领导部门和领导者的主观随意性很大，表现出浓重的人治色彩。

五、缺乏监督机制

长期以来，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使

监督机制受到忽视。

监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。

查案办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险，从而导致一些不良现象的滋生。

“一种权力一旦失去监督与约束,其发展就必然会走向腐化与堕落。

”这巳经成为政治上公认的定律。

政府的公共权力应该是为公众利益服务的，国家的干部应该做好人民的勤务员。

然而,如果缺少监督机制，这种服务就难以实施，这种主仆关系就必然颠倒，权力就会异化，腐败就难以避免。

上述干部人事制度中存在的弊端，使我们长期面临两大问题：

一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，“铁皮箱环境”随处可见；

二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。

这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和拌脚石。

因此，改革干部人事管理制度的问题就成为当时一项刻不容缓的任务。

第三章中国国家公务员制度的特点

中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。

公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。

因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。

一、不搞"

政治中立"

　　中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。

建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。

所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。

而西方文官制度则强调所谓"

的原则，要求文官不得参加党派等政治活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。

二、坚持党管干部

　　中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。

在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。

而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外，"

不受任何党派干预"

，"

与党派政治脱钩"

，是独立的管理系统。

三、不搞"

两官分途"

　　我国公务员制度没有"

政务官"

与"

事务官"

的划分。

这是由于我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。

而西方文官制度则实行"

，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化，这是两个截然不同的职官体系，相互之间不能转任。

四、坚持服务于民的宗旨

　　做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。

中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。

而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。

总而言之，中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。

它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。

由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，所以只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法。

在执行过程中，还应逐渐建立和完善与之相配套的制度体系。

五、坚持四项基本原则

坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，坚决执行党的路线、方针和政策。

中国公务员制度是适应社会主义现代化建设的需要而建立的，同时也是实现党的改革开放方针、政策的组织保证，它要为党以经济建设为中心的政治路线服务。

第四章我国公务员制度与西方公务员制度的区别

各国公务员制度不仅不同程度地反映着政治文明建设的普适价

值，也扎根于自身所处的具体社会和历史条件之中

　　中国公共管理中的人事制度，主要体现为国家的公务员制度。

它脱胎于革命战争年代的干部制度，而与西方的公务员制度有明显

区别。

　　首先，从我国公务员制度体现的基本精神上看。

公务员制度作为各国公共管理体制的一部分，与一国的基本国情有着密切的关系。

各国公务员制度不仅程度不同地反映着政治文明建设的普适价值，也扎根于自身所处的具体社会和历史条件之中，是人类政治文明成果和本国经济、政治、意识形态、文化历史传统等因素的综合体现。

其次，从我国公务员制度的特色来看。

我国公务员制度与中国特色

社会主义政治制度相适应，具有鲜明的中国特色。

第一，根据我国《公务员法》的定义，我国公务员是指“依

法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

这个定义比西方国家公务员的范围要宽泛得多。

在西方国家，“公务员”一般是指通过非选举程序被任命担任行政机关职务的工作人员。

而我国则包括中国共产党各级机关、各级人大及其常委会机关、各级行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关中除工勤人员以外的工作

人员。

　　第二，我国公务员队伍要接受党的领导，坚持社会主义方向，参与政治活动。

在西方国家，法律规定公务员在国家政治活动中要保持“中立”，公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。

而在我国，公务员不仅可以参加政党和政党的活动，而且应积极参与国家的政治生活，对机关及其领导人员的工作提出批评和建议。

同时，公务员中的共产党员，还有义务贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，积极完成党的任务，参加党的组织生活，接受党组织的监督并宣传党的主张。

这与西方国家公务员在国家政治

活动中要保持“距离”是不同的。

　　第三，我国由公务员主管部门负责公务员的综合管理工作。

西方国家实行两党制或多党制。

为了避免执政党的更替而造成政府工作人员更替的混乱，强调公务员是一个独立的管理系统，与党派脱钩，党派不直接管理公务员，而是由独立的机构进行管理。

而在我国，按照现行公务员管理体制，党委组织部门具体负责干部路线、政策的贯彻执行，直接管理机关中较高职务层次的公务员。

为了适应对公务员队伍的依法统一管理的需要，《公务员法》明确公务员主管部门，在实际工作中由党委组织部门和政府公务员管理部门根据职责分工履行公务员管理的职责。

这与西方国家强调公务员是一

个独立的管理系统，不受政党干预是不同的。

第四，我国对公务员没有政务类和事务类的划分，并可通过规定的程序和条件进行交流。

西方国家公务员的基本类型的划分可能不完全相同，但适用于《公务员法》的公务员主要是实行职务常任、不与内阁共进退的职业文官，而不适用于《公务员法》的公务员基本上是经选举产生或政治任命的官员。

因此，公务员大致可以分为政务官和事务官两大类型，各有各的管理办法。

而在我国，不存在多党轮流执政的情况。

各级机关中，不论是领导成员或是一般公务员，不论是选任制或委任制，也不论领导职务或非领导职务，都是适用于《公务员法》的公务员。

而且，公务员队伍不是一个封闭系统，也没有中央和地方公务员的区分。

机关公务员和其他系统从事公务的人员，可以通过规定的程序和条件，以调任、转任和挂职锻炼等方式进行交流。

第五章我国中国公务员制度的完善和意见

一、指导思想

（一）公务员制度以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。

这就是要求我们运用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的立场、观点和方法来指导公务员管理的实践，来研究、分析、解决建立健全公务员制度中遇到的问题，并将马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的基本精神体现在公务员制度的管理原则和制度规范之中，致力于建设中国特色的公务员制度。

（二）公务员制度贯彻社会主义初级阶段的基本路线。

公务员管理要服从和服务于经济建设这个中心，围绕发展生产力这个根本任务来运行，公务员制度内容既要坚持和体现四项基本原则，也要坚持和体现改革开放的精神。

这是公务员制度正确的政治方向。

（三）公务员制度贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。

公务员制度要贯彻党的任人唯贤，按照德才兼备的标准选拔干部的干部路线，贯彻党的革命化、年轻化、知识化、专业化的干部方针，保证党对干部工作的领导权和对重要干部的管理权。

二、对策和意见

（一）在公务员制度中科学贯彻党管干部原则。

（二）继续探索公务员的科学分类机制。

（三）完善公务员的考核机制。

公务员考录制度的推行是被社会认可的干部人事制度的一项成功改革，充分体现了以人为本、纳贤引才指导思想。

但随着时代和社会的发展，考录制度不可避免地还存在一些问题。

本文从公务员招录制度的发展现状出发，认识公务员考录制度的现实意义、发现其存在的问题并提出完善考录制度的途径。

（四）继续推进公务员配套制度改革。

（五）推进公务员管理的信息化。

（六）加强公务员监督机制。

公务员是执行国家公务的人员，必须忠于宪法和法律，忠于国家，忠于职守，是其法定的义务。

公务员是法律的仆人，非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退、政纪处分，这是其法定的权利。

只有依法履行职责，才受法律保护。

公务员是属于管理多数人的少数人，必须予以监督。

第六章绪论

建立和推行国家公务员制度是中国干部人事制度的重大改革。

中国以往干部人事制度中存在一些问题，如干部队伍笼统庞杂、管理权限过于集中、管理方式陈旧单一、管理制度很不健全、缺乏有效的监督机制等。

这些问题的存在，严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程。

2005年4月27日经十届全国人大常委会第十五次会议通过并于今年1月1日起正式施行的关乎600多万公务员的管理法———《公务员法》。

是建国50多年来我国第一部干部人事管理的综合性法律，是党中央着眼于我国全面建设小康社会的实践进程，适应发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治的要求作出的一项重大决策，是深化干部人事制度改革，实现干部人事工作科学化、民主化、制度化的重要举措，具有里程碑的意义。

这项制度的建立是一个渐进决策的过程，按部就班、修修补补的渐进主义或许看上去不象是英雄，但它作为足智多谋的问题解决者在决策领域扮演着非常重要的角色。

中国公务员制度不搞“政治中立”，不搞“两官分途”，注重中国共产党的领导，坚持为人民服务的综旨，具有鲜明的制度特色。

建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献就是确立了经过竞争性考试择优录用公务员的基本原则，从而为人才能够脱颖而出创造了制度条件。

公务员制度从19世纪中期诞生以来，很快得到推广。

现代国家公务员制度就是国家通过制定法律和法规，对国家公务员依法进行管理的制度。

是一套实现法制化管理，以知识和专业考核人才，政治中立，管理科学的严密的人事管理制度。

是人类集体智慧结晶。

对保证各国政治的高效、廉洁起到非常巨大的作用。

现在几乎所有的国家都推行了这样一种人事管理制度，当然每个国家有每个国家的特点。

英国的文官制度的管理是以品位分类为基础的，美国文官制度的管理是以职位为分类基础。

我国在整个公务员制度设计的过程中，除了充分得吸收、借鉴国际上公务员管理的经验，如公务员制度的三个基本原则：

公开、平等、竞争、择优的原则，法制化管理的原则，以功论赏的功绩制原则。

还必须确立一套适合我国国情的公务员制度。

尤其是在法制经济社会的今天，国内、国外的经济发展对我国政府尤其是公务员队伍都提出了更高的要求。

如何完善健全我国的公务员制度以适应社会的发展实属当务之急。