公务员回避制度论文.docx

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公务员回避制度论文

浅谈对我国当代公务员

回避制度的认识

专业班级：

人力1101

姓名：

李国梁

学号：

311110030123

2014.5.18

【摘要】公务员回避制度是我国公务员制度的重要组成部分，我国回避制度从东汉正式建立，南北朝市普遍实行，唐、宋时期日趋严密，到了清代，已经形成了包括职务回避、地区回避、公务回避在内的完整的回避制度。

但回避制度发展到现在，回避制度在现实中却很少用于实践，对于什么利害关系也没有明确的解释，回避范围窄。

本文综述我国当代公务员回避制度，然后阐述公务员回避制度存在的问题并提出解决对策，使公务员制度不断完善。

【关键词】公务员回避制度回避内容制度缺陷完善措施

1、我国公务员回避制度的具体内容

所谓回避制度，就是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。

从内容上看，公务员回避制度主要分为：

职务回避、公务回避、地域回避。

（一）任职回避

    任职回避是指公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。

（二）地域回避

   地域回避是指公务员不得在自己成长地担任一定级别的领导职务。

包括乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务。

但自治县县长应由实行区域自治的民族的公民担任；民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。

（三）公务回避

   公务回避是指公务员在执行公务时涉及与本人有利害关系的；涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，以及其他可能影响公正执行公务的情形。

2、我国公务员回避制度现状及问题

（1）我国公务员回避制度现状

2005年我国颁布的《公务员法》中，首次以法律的形式对任职回避、地域回避和公务回避作出了比较系统的规定。

2006年8月，中共中央办公厅发布《党政领导干部任职回避暂行规定》，对领导干部任职回避的适用情形、操作程序等作出了明确规定。

2011年12月，中组部、人力资源社会保障部出台《公务员回避规定（试行）》明确规定：

“公务员回避包括任职回避、地域回避和公务回避。

”这些法律法规都不同程度地规定了有关公务员回避的措施，为推动我国公务员秉公执法，保持公务员队伍的公正廉洁，切实维护公共利益，发挥着积极的促进作用。

（二）我国公务员回避制度存在的问题

尽管我国公务员回避制度日趋完善，取得了很大的成就，但也存在一些问题：

一，现行公务员回避制度的相关规定，散见于不同的法律、法规之中，而且适用范围主要限于行政处罚程序，在行政许可、行政强制等程序中很少有公务员回避的规定。

此外，虽已出台有关公务员回避的专项法规，但现行规定过于概括、简约，往往只规定公务员在执行某项公务时应当回避的原则，而对回避的具体程序及法律后果等未作出详细规定，可操作性不强。

　　二，回避的范围和种类不够全面。

对于回避的范围，目前主要回避亲属关系中的直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。

对于回避的种类，我国刚出台的《公务员回避规定（试行）》中没有对公务员离任回避作出明确的规定，未能真正做到通过“进、管、出”三个环节来对公务员履行职务加以全面限制。

三，回避的法律规定有待完善。

首先，对回避理由的规定不够具体、过于简单。

现有立法对公务员回避理由的相关规定，基本重复了《公务员法》第68条和70条的内容，对于“亲属关系”给出了限制，而对于“利害关系”的界定及范围，《公务员法》和其他有关公务员回避制度的法律法规均未给出详细的规定，一旦行政机关在解释中出现偏差或者失误，必将造成对行政相对人合法权益的侵害。

其次，对回避程序的规定不够详尽。

现行法规对任职回避、地域回避以及公务回避的程序作出了规定，而对该程序启动和运行的各个环节，包括提出方式和时限、举证责任、审查标准、审查方式、决定方式、决定时效、公务员回避后继任人的确定等一系列程序性事项基本未作规定，这必然会降低公务员回避制度的实效性和操作性。

再次，我国现行法律法规中，对公务员未回避而作出的行政行为是无效，还是可撤消或可更正无明确规定;对公务员违反回避程序时所要求承担的法律责任的规定也不具体。

“立法如果不表明公务人员违反公务回避制度所实施的行为是否有效，往往会导致回避制度对国家公务人员行为没有约束力，从而使公务回避制度形同虚设。

”[6]最后，“在我国《公务员法》规定的公务员权利救济制度中，并没有涉及公务员回避的相关条款。

部分地区的规范性文件中虽然对回避救济制度有所涉及，但是仅限于驳回申请决定的公务员可向原决定机关提出行政复议的范围内，救济程序简单，救济途径狭窄。

在实际的职权行使过程中，行政机关、公务员和行政相对人对公务员回避的情况产生争议时，公务员如何寻求救济;或者在公务员本应回避而没有回避时，行政相对人如何寻求救济，立法都未能明确。

四，公务员选拔任用制度缺乏必要的程序保障。

中国公务员选拔任用制度，注意吸取西方公务员选拔任用有关程序的规定，即采取公开考试（招录信息公开、招考方式、考试过程公开、考试结果公开）、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。

但在现实社会生活中，却没有做到，例如公事员测验，分笔试和应聘，虽已向社会公共开放窗口，只有符合测验资历的社会人就能够报考，看似公允、公正、公开。

但实际上这"三公"前边还要加上"相对于"的润色词，在面试时，考官的主观因素占很大比重。

特别是职务晋升的一些关键程序规定有弹性，如规定“任免由领导集体讨论决定”。

而领导集体是如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做到可操作性的规定，程序不确定，就难以保证结果的公正，也就为领导滥用职权留下了余地。

五，公务员选拔任用缺乏民众心理基础。

我国是一个相当重视亲属关系的社会，宗族、亲缘观念根深蒂固，对人们的日常生活乃至政治活动影响极大。

古封建制虽然消亡，但宗法制度并未被彻底破坏，不仅依旧沿袭嫡长子继位、诸子分封制度，而且大肆利用儒家学说宣传“子对父孝”、“臣对君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齐家、治国、平天下”等宗法思想和制度，形成了强大而稳定的宗法制的家庭和家族，君主对臣下“所受光五宗，所怨灭三族”就使宗族之间不仅可以分享荣耀、权力和经济利益，也迫使共同承担祸患。

类似的姻亲关系也成为维系各种关系的纽带。

建国后，虽然我们大力弘扬社会主义精神文明，对传统文化采取了批判继承的态度，但几千年来长期存在的封建文化糟粕对人们的影响根深蒂固，不可能短期内得到根除。

六，对公务员回避制度的功能未能准确定位和灵活应用。

实行公务员回避制度对保持公务员的公正廉洁，促进政府机关的廉政建设无疑具有重要的作用，但如果把回避制度当作医治行政机关管理百病的灵药，那也是不恰当的。

就回避制度解决不正之风的作用来说，它虽然具有很积极的作用，但不能彻底解决一切不正之风，还必须从加强民主监督，建立健全监督制衡机制等入手。

在任职回避中，首先回避范围的确定必须灵活把握，因为这一范围的确定直接关系到任职回避的实施及其作用的发挥，如果定的过宽、过严，会使这一制度脱离实际与其他相关制度矛盾过大，而无法实施；如果定得过窄、过松，可能会使这一制度无法较全面地限制亲属关系，消除其所带来的消极影响，任职回避的作用将大打折扣，失去其实行的意义。

其次在回避的要求和标准上，也要区别对待，因为不同的职权其影响力是不同的，其职权产生的影响和涉及的范围也不同，一般来讲，一个公务员在其职权影响力范围内就不能让其亲属在那里任职。

从不同的岗位和工作来看，对回避的标准也是不同的，有些直接掌管人、财、物的工作岗位，如人事、监察、财务、审计等，对于整个部门来说都是至关重要的，这些工作涉及的是整个部门，部门内部每个人及每件事都在它的监督管理范围之内，这就决定了对他们的回避要求应严格一些。

再次实施任职回避、进行人员调整时，在确定一些基本原则的基础上，应把具体调整工作交给各部门掌握，由各部门根据工作需要进行具体的调整工作。

一般来讲，应该尽可能调整那些在本部门担任职务较低和承担责任较小的人，但在工作特殊需要的情况下，也可采取调整职务较高的一方，保留职务较低一方的做法。

另外，对特殊部门和特殊岗位任职的公务员的回避也应采取一些灵活的方法，适当做一些让步，否则很可能使正常的工作无法进行。

如一些边远的地区，邻近单位很少，就业、生活都很不方便，派夫妻双方一起到那里工作，很多问题就能较好地解决。

而公务员的公务回避也存在灵活把握的问题。

从公务的重要程度来看，确实有轻重之分，有的如公务员的录用、考核、升降、任免、调配等与个人利益密切相关，有的如物资分配、投资计划、金融贷款等与国家的利益紧密相连，涉及到这些公务员的回避必须严格把关，重点强调，当然公务回避绝不应仅仅局限于这些重要的公务，每一项公务都应力求避免非正常的影响，需要公务回避的就应回避，不过可根据不同情况确定不同的回避要求。

公务活动是比较复杂的，它所涉及到的人和事是多方面的，有些还可能是在公务活动开展过程中逐步发现的，这些都要求有关部门灵活处理与对待。

在实行地区回避时也要分层次、有重点地进行。

地区回避是指排除担任一定领导职务的公务员在本籍任职，而不是要求所有公务员都搞地区回避，但有些特殊部门如海关、税务、工商管理等部门，除主要领导外，其他层次的公务员也需适当考虑实行地区回避。

从以上的分析中可以看出，实行公务员回避制度既要从严把关，严格按照国家公务员暂行条例的要求进行调整，但不能强求一律，而要根据各地区、各部门的具体情况，采取切实可行的办法逐步推广、实施。

3、国外公务员回避制度比较

（一）各国公务员回避制度立法依据的比较

　　由于各国政治、经济发展状况以及法律传统、法律文化等的不同，公务员回避制度的立法也存在差异，大体归为以下两类：

一是直接在公务员管理的法律法规中对公务员回避作出规定，如瑞士、奥地利等国;二是将公务员回避规则包含在公务员的职业、行为道德及相关的廉政法规中，对公务员任职等方面的回避制度作了明确规范，如美国、英国、加拿大等国。

通过比较可以看出：

多数国家已建立统一的行政程序法，并且设有专章规定了公务员的回避事由。

在这些国家和地区，公务员回避制度已经成为一项基本制度，普遍适用于整个行政领域。

此外，部分国家出台的相关配套制度较为健全，如美国的《行政部门雇员道德行为准则》、加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为法》等，都是对公务员管理法律法规的重要补充，保证了公务员在执行公务的过程中公私分明，避免因其所属党派和地位而谋取私利。

（二）各国公务员回避制度基本类型的比较

目前，国外公务员回避制度主要集中于任职回避和公务回避。

与此同时，部分国家还规定有离任回避，包括：

“不得利用过去的职务和影响接受酬礼;禁止在与过去有业务关系的机构就业或取得报酬;不得泄露政府机密以谋取好处等，如法国、澳大利亚、墨西哥等。

”通过比较不难发现：

国外发达国家对公务员任职回避规定的种类和范围较宽，如瑞士规定的血亲回避范围为四代以内直系和旁系血亲，日本规定公务员任职还要实行政党、同学回避。

此外，一些国家还对公务员离职后的从业活动进行了严格的法律限制。

4、国外公务员回避制度对我国的启示

国外发达国家公务员回避制度有很多好的做法，值得我们学习和借鉴的地方。

充分借鉴国外公务员回避制度立法等方面的成功经验，可以少走弯路。

（一）构建一个符合我国国情的公务员回避制度体系

　　第一，各国公务员回避制度有共同点，又各具特色。

特色之处就在于它们是本国国情和历史文化传统相结合的产物。

事实上，也只有与本国政治体制、历史条件、文化差异、风俗习惯等相结合，吸收借鉴别国的先进制度经验才有意义，才能成功。

因此，在吸收借鉴西方发达国家的公务员回避制度的同时，应注重研究中国的历史和现状，不是生搬硬套或“全盘西化”，而是对西方先进的公务员制度进行中国化的科学化的实践，从中找出一条适合中国的公务员回避制度发展道路。

　　第二，扩大回避范围，进一步扫除人治的各种因素。

首先，任职回避范围应有所扩大，在一些部门的特殊职务（财务、税务、监督等），有近亲属关系者不仅不得在同一机关而且不得在同一地区的同一层级同时分别担任领导人。

其次，地域回避可与岗位轮换、地区交流结合起来，以使公务员开阔视野、拓宽知识面，同时也有利于带动落后地区的经济发展。

再次，公务回避除了规定的亲属关系外，还应采取适当措施对公务员的故旧关系，如同乡、同学、熟人、战友等关系加以限制，这也是公务回避的重要一环。

最后，“应将回避制度的相关内容从行政处罚程序、监察程序和听证程序扩大到诸如行政强制等其他行政行为的程序，以便更好地发挥回避制度的功效，实现其价值目标。

”[8]

　　第三，完善制度设计，实现对公务员“进、管、出”三个环节的全面管理。

应增设“公务员离任回避”制度。

一些长期担任领导职务或非领导职务的公务员，离职退休后再工作或可能再次涉及影响公务的处理。

因此，应在《公务员回避规定（试行）》中对公务员离任回避作出明确的规定，真正做到从公务员队伍的入口、管理、出口上对其履行职务加以全面限制。

此外，还应注意建立回避登记制度、回避审查制度、回避定期检查制度和随时调整制度、回避监督制度、无因回避制度等等，使得公务员在整个职业生涯中拥有完善的回避制度体系。

（二）尽快完善公务员回避制度的立法

　　第一，完善回避的理由。

在回避理由的规定内容上，我国《公务员法》和其他现行法规仅以“利害关系”作为回避的一个模糊的法定条件，显然是不够的。

因此，应在确定“利害关系”为回避前提条件下进一步详细列举若干种常见的利害关系的表现形式。

否则，法律设定回避制度目的就难以达到。

　　第二，严格回避的程序。

首先，在回避的提出上，应要求行政机关将申请回避的权利以及哪些情形属于法定回避情形等情况告知当事人，并公开公务员的有关情况，进一步落实当事人的知情权;提出的方式既可以是书面形式，也可以是口头形式，依具体回避方式而定;对于提出时限，一般是在公务活动开始之前，但对于行政程序履行过程中发现确有回避需要的，也可在公务活动进行中提出申请。

其次，在回避的审查上，有权限的行政机关在接到当事人的回避申请后，应于法定期限内给予审查并作出批复;审查和批复方式应尽量采取书面形式;审查批复期限以最长不超过3个工作日为宜。

最后，在回避的决定上，决定机关对当事人的回避申请作出审查后，无论回避理由成立与否，都应当做出书面决定并且通知申请人;在做出回避决定时，决定机关应该出具决定理由，以增强决定的说服力和公正性。

　　第三，明确回避的效力。

应在借鉴国外立法实践的基础上，一方面，对违反回避程序情况下实施的行政行为的效力作出具体规定：

“只有当公务员本人是本案的当事人时，由其作出的行政行为才是无效，在其他情形下所作的行政行为是否有效，应当具体问题具体分析。

如果在公务员回避的情况下，其他公务员也会作出相同的行政行为时，就不应当认定该行政行为必然无效。

”[9]另一方面，对违反回避制度的法律责任形式依据违法程度，除对未回避的公务员进行严厉的行政处分外，还可以对其适当处以罚款，追缴非法所获利益，构成犯罪时，应依法追究其刑事责任。

第四，健全回避的救济。

在行政相对人提出回避申请之前，应首先向回避的主管部门提请报告，由主管部门监督回避申请、审查、批复和执行的全过程，必要时监督公务活动的整个过程，这样不仅能够督促办案人员公正处理案件，也能使行政相对人以同意的态度去接受实体处理结果，从而提高行政决定的可接受性。

5、完善我国公务员回避制度的措施和建议

（一）逐步解决原有的问题，对新进人员则应严格把关

由于长期以来我国政府机关没有实行回避制度，存在的问题较多，不可能靠回避制度的推行，在短时间内解决几十年积累起来的问题。

在推行现有国家机关行政人员向公务员过渡的工作中，问题会较多，阻力会较大，因此，要根据公务员的职务、年龄及工作性质分期分批采取不同的方法予以逐步调整、解决。

直系亲属坚决回避，不允许同一机关有直系亲属存在；旁系做适当调整，同一机关有旁系亲属关系的，原则上应调离一方进行回避，确实困难的，可以分步进行，在机关内部主要岗位调整回避，以后逐步调整完善。

而对新进人，则必须从现在起严格把关，必须进一步建立和健全公务员考录体系，录用那些思想正派，工作能力过硬的优秀人才，要坚持原则和标准，坚决剔除不称职不合格人才，在公务员考试录用这个进口中严格执行回避制度的有关规定，避免产生新的亲属聚集现象。

公务员制度过渡的一条重要原则，就是新人新办法。

这一原则在公务员回避制度实施中也同样适用。

（二）实行自我约束和依法回避相结合

公务员在任职和执行公务中，如遇有需要回避的情况时，应按规定主动提出回避。

这需要公务员有较强的回避意识和高度的自觉性。

为此必须对公务员加强培训和教育，积极做好宣传和动员工作，让广大公务员了解亲属聚集所带来的危害，掌握回避制度的有关情况，认识到在我国推行回避制度的必要性和重要性，要形成回避意识，把回避当成一种习惯并积极主动地支持和配合这一制度的实施，同时，回避制度是人事管理中的一项带有很强的限制性的规定。

因此，这项规定就必须要有法律尊严，一经确定，就要坚定不移地贯彻执行，任何人不得违反，如有违反，应追究其法律责任。

本着自我约束和法制原则相结合的精神，应当建立、健全公务员回避的申报和审查制度。

公务员在录用晋升、调配过程中有义务如实向主管的干部或人事部门申报需要回避的亲属情况；各级干部、人事部门在人员录用、晋升、调配过程中应对当事人进行严格的审查，以确定其是否有需要回避的情况；对因联姻等新形成的亲属关系，也应进行经常性检查，确定有无需要回避的情况，并及时做出处理。

各级政府要根据不同部门的特点，制定出切实可行的回避法规，使回避有法可依、执法必严、违法必纠。

对于无正当理由、拒不遵守回避制度、不服从组织安排的公务员，要进行严肃批评，经教育不改的，要给予必要的政纪处分，以维护回避制度的严肃性。

各级政府人事部门应对回避的执行情况进行监督、检查，对违反回避制度的，应及时采取行政措施加以纠正，必要时诉诸法律。

（三）将公务员回避制度与行政监察制度有机结合

保障回避制度的实施必须实行严格的监察制度。

公务员回避制度的执行与行政监察制度有密切的联系，完备的行政监察制度可以加强公务员回避制度的执行。

实行公务员回避制度在一定程度上保证了减少公务员利用职权为自己及亲属谋取私利的可能，对克服任人唯亲、结党营私等不正之风，起到了防患于未然的积极作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以权谋私的现象，不能希望单靠一项回避制度，就能从根本上消除和杜绝各种违法行为，需要行政监察制度的补充、配合，从不同的环节加强监督管理，有效地制约各种徇私舞弊现象。

当然，扭转不正之风杜绝各种违法、违纪行为，也不是单靠监察制度可以实现的。

从理论上讲，完善健全的监察制度可以使回避制度存在的意义缩小、但从我国的实际情况看，传统文化在人们的观念中仍占有重要地位，再加上市场经济体制还不健全，商品经济还不发达，要想通过回避制度把血缘关系和准血缘关系完全逐出上层建筑，消除这些关系的影响还要有一个过程，需要一定的时间。

此外，在这个过程中，监察制度也会受这种根深蒂固的传统观念的影响，需要回避制度来摆脱各种亲属关系的牵制。

回避制度与监察制度的有机结合，既可相互补充各自制度本身不完善的一面，又可为相互的实施创造有利条件，促进相互的发展，以便更好地监督国家行政机关公务员的公正廉洁，依法办事，保证国家行政工作的正常运转。

六、结语

　　自《公务员回避规定（试行）》颁布以来，我国公务员回避制度的理论和实践已取得很大进步。

然而，我们也要看到，回避制度无论是在其实施环节，还是制度本身，仍存在着诸多缺陷与不足，需要在实践中不断加以完善。

　　国外发达国家和地区在公务员回避制度建设方面成绩斐然，在广大公民中赢得了较高的地位和威信。

他们的经验已引起我们的重视，我们必须加以研究，并结合我国国情批判地借鉴和吸收，以期该项制度在维护行政公正和政府形象方面发挥更好的作用。