市场一体化解读Word文件下载.docx

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先后制订了《成都市人民政府关于大力开展社区就业工作的通知》、《成都市人民政府关于已征地农转非人员社会保险有关问题的通知》、《成都市人民政府关于健全完善城乡劳动者职业教育培训制度的意见》、《成都市人民政府关于乡镇公立卫生院规范化建设的实施意见》、《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》等文件，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置，推动城市公共优势资源向农村覆盖，使城乡居民共享改革发展成果。

（六）城乡管理体制一体化，为城乡统筹提供了制度保障。

成都先后对30多个部门进行了职能整合和归并，建立起适应城乡一体化的大部门管理体制，促进公共管理和公共服务向农村覆盖和延伸。

制订了《成都市人民政府关于开展数字化城市管理工作的实施意见》、《成都市公安局关于推行一元化户籍管理制度的实施意见》、《成都市人民政府办公厅关于对农民集中居住区实行社区化管理的意见》等文件，推进了城乡管理体制一体化。

很多村、组自发诞生了“监事会”、“公共资源管理委员会”等群众自治组织，农民在参与经济发展和民主管理中当家作主，发挥了主体作用。

上述体制机制的建立，使城乡一体化改革形成了政府引导、群众参与、市场推动，政府与群众、政府与市场良性互动的可持续发展格局，为加快城乡全面现代化进程提供了强大的动力与活力，值得我市借鉴和推广。

推进城乡一体化的科学体制

概述：

城乡一体化，从根本上说是要建立起城市和农村的经济社会发展一体化的体制机制，使城市和农村同发展共繁荣。

成都市通过推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化等“六个一体化”，全方位地破除城市和农村分割的二元结构，来构建城乡统筹、科学发展的体制机制。

1.城乡规划一体化

规划是龙头和基础，要增强规划意识，高度重视城乡一体规划工作。

打破城乡规划分割的格局，建立城乡一体规划的管理新体制。

着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总体规划和城市总体规划修编，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体发展的各项规划。

规划要突出以人为本的理念，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济的特色。

要加强规划制定和实施的依法监督、管理，坚决杜绝违法违规行为。

——中共成都市委、成都市政府《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》

按照城乡一盘棋和“全域成都”的理念对城乡进行统一规划，形成城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现城乡规划编制、实施和监管全覆盖。

——《成都市统筹城乡发展情况》

解读：

任何城市的发展，规划都是先行的。

城乡规划一体化，就是要将城乡看作“一盘棋”，改变重城市、轻农村的发展局面，站在全域成都（指包括成都所有城市和农村范围）的高度，全面考虑城镇、产业和城乡基础设施布局，在农村和城市实施统一规划，注重城市农村规划的配套和衔接，实现城市和农村经济社会的共同发展。

规划上要求注意城乡经济发展状况，当地自然地貌特征，本着促进人的幸福生活为目的，在农业、工业、服务业发展、基础设施建设等各个影响经济社会发展的重要方面都要求做到协调发展。

同时加强对规划的监督管理，防止违法违规行为。

做法和成效：

成都的城乡规划一体化发展，大体经历了从“城市规划”到“城乡规划”，再到“全域成都规划”的过程。

成都最初的规划状况与国内不少城市一样，只管城不管乡，城市和农村处于分割状态，不利于城乡一体化的发展。

因此，成都首先将广大农村纳入城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划的范围，把城市和农村作为一个整体进行考虑，形成统一的城乡规划体系。

其次，在成都被批准设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”之后，成都对城乡规划一体化进行了新的突破，提出了“全域成都”的理念，把成都124万平方公里幅员面积作为一个现代化的都市区来统筹发展，按照这一理念，成都规划提出了“一区、两带、六走廊”的“全域成都发展格局”。

所谓“一区”，是指成都市主城区，是城市化工业化的主要发展区；

“两带”是指龙门山、龙泉山生态旅游发展带，是自然生态保护带和旅游发展带；

“六走廊”则包括北部走廊、成灌走廊、成温邛走廊、南部走廊、成金走廊、成龙走廊，依托高速路、快速路、轨道交通等基础设施，高度集聚各类生产生活要素，集中集约发展。

在统一规划的同时，成都改革了规划管理体制，加强了对规划的监督执行，对不符合规划的项目不予批准，对违反规划的建设项目严肃处理，从而保障了城乡规划的严格执行。

城乡规划一体化勾画了城市和农村同发展共繁荣的蓝图。

经过多年的发展，“摊大饼”式的、城乡分割的发展模式成为历史。

成都市规划不再仅限于598平方公里的中心城区，也不仅限于3681平方公里的城市规划区，而是扩大到全市124万平方公里，为其他五个“城乡一体化”奠定了基础。

案例：

彭州市磁峰镇鹿坪村按照发展性、多样性、相融性、共享性的原则进行规划选点、总体布局，形成了“一心、一带、两环、多聚落、发散式”的“鹿鸣荷畔”建筑形态和建筑风格。

“一心”指处于中心位置的千亩荷塘，“一带”指贯穿整个村落的手工艺和文化创意产业景观带，“两环”指荷塘周围的旅游休闲环和外围的产业经济环，“多聚落”指多个集中居住的区域因地制宜，使农民的生活与未来的产业发展一脉相承。

“鹿鸣荷畔”成为灾后重建科学发展的典范。

2.城乡产业发展一体化

对各区（市）县产业发展进行规划定位和重新布局，实行“一区一主业”，努力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。

在全市范围内优化资源配置，统筹安排项目、资金、资源，推动产业集中集约集群发展，促进产业由主要依靠二产带动向三次产业协同发展转变。

产业是城乡发展的经济支撑。

只有农村产业快速发展，才能够从根本上改变农村经济社会落后的局面。

推进城乡产业发展一体化，就是要根据城市与农村各自的资源条件，全面地考虑城乡产业发展方向、重点和布局。

通过对成都各区（市）县的规划、定位，对产业实现重新的布局和整合，要求做到一个工业发展区重点支持和发展一个主导产业，从而形成各项重点产业共同快速发展的局面。

其中现代服务业（如金融、现代物流等）和总部经济（指各个大企业在成都建立总部实现经济运转的经济方式）是核心，优先发展高新技术产业（主要包括电子、生物、医药等新兴产业），同时做强现代制造业（如汽车制造）和现代农业（主要指各种农产品规模化生产和农业深加工等）。

促进农业、工业和服务业三大产业在城乡之间进行广泛联合。

要求在全市范围内进行资金、土地等资源的统筹安排，提升产业发展的强度和效率。

同时，要求产业从过去主要以依赖工业发展到促进工业、农业、服务业共同协调发展。

首先，优化了区域产业布局。

全市划分13个市管产业功能区和19个区（市）县管产业功能区，明确各功能区的重点发展产业；

制定《成都市工业发展布局规划纲要（2003年-2020年）》、《关于优化工业布局规划促进产业集约集群发展的通知》等政策，明确各区（市）县的主导产业定位；

将工业布局规划与城市总体规划、土地利用总体规划结合起来，确立了“21+10”（21个重点工业集中发展区和10个重点工业集中发展点）的工业发展空间布局。

其次，推动了产业集群化发展。

通过实施“三个集中”，推行“一区一主业”，改变原来“村村点火、户户冒烟”的城乡工业散乱格局，重点发展高新技术产业、现代制造业和现代农业，推动成都工业集中集约发展。

第三，推动了三次产业互相促进，融合发展。

譬如通过产业形态的创新促使产业相互融合，比较典型的有锦江区三圣乡的“五朵金花”、温江区花卉休闲观光产业，将农业与旅游有机结合起来，有效推动了一三产业之间的融合。

通过城乡产业发展一体化的推进，优化了产业的空间布局，较好地避免了区域间的盲目发展、恶性竞争，使产业资源的配置更加合理，促进了产业的集中、集约发展，初步形成了三次产业互动、城乡经济相融的体制机制。

2003年开始，锦江区充分利用三圣乡花卉种植传统优势和地处城市通风口背靠大城市的地缘优势，因地制宜，围绕城市反哺农村，工业反哺农业的思路，以提升农业产业和带动农民增收为出发点，借举办四川省首届花博会的契机，创造性地打造了花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色等“五朵金花”，有效促进了一三产业的融合发展。

目前已经形成了3000余亩的花卉种植规模，成为全国花卉产业的重要基地。

如今，这里已经不是单纯的种花、卖花的单一模式，而是发展到以观光、赏花为主题，对花卉的科研、生产、包装、旅游等方面进行全方位深度开发的复合型观光休闲农业产业。

3.城乡市场体制一体化

把改革创新作为农村发展的根本动力，稳妥推进以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，促进土地、劳动力、资本、技术等在城乡自由流动、优化配置。

市场不仅指产品贸易市场，还包括了土地交易市场、劳动力交易市场、资本流动市场、技术转移市场等。

过去城乡封闭的一个重要表现就是城乡之间要素（产品、土地、劳动力、资本、技术等）流动被人为隔离。

城市市场一体化，就是要通过各种形式的创新，以农村产权制度改革为基础，建立城市和农村各种要素统一流动的市场。

一是推进投融资体制改革。

出台了《关于加快成都市投资体制改革的决定》及其相关配套文件，并且规范和完善相关法律措施，改善了投融资环境。

比如减少市场准入限制，对所有的投资主体，不管属于国有、集体所有还是私有，不管是国内的或是国外的，也不管投资额的大小和企业规模的大小，都一视同仁，实行国民待遇，大大地拓宽了投融资渠道。

二是推进城乡金融体制创新。

特别是2008年以农村产权制度改革为契机，设立了市县乡三级农村产权交易中心，组建了市县现代农业发展、小城镇投资和农业物流投资公司，成立了村镇银行和小额贷款公司，并且制定了农村产权抵押融资办法，引入农业担保和保险机制。

三是推进农村剩余劳动力转移。

通过改革户籍制度，比如规定农民在城镇具有合法固定住所、或在城镇租房就可以入户，再比如通过建立城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业援助等等，促进农村劳动力向城镇流动。

这些做法成效是明显的。

一方面解决了城乡建设“钱从哪里来”的问题；

另一方面，促进了土地、资金、劳动力等生产要素按照市场规则在城乡之间自由流动，提高了城乡资源配置的效率。

2009年10月13日，成都最大金融机构——成都农村信用联社股份有限公司（下称“成都农信社”）筹建成都市农村商业银行正式获得银监会批复，这标志着成都市农村信用社改革取得重大进展。

目前，成都农信社网点分布637个，其中，城区254个，乡镇383个。

已发放的涉农贷款种类包括短期农业贷款、短期农业经济组织贷款、短期农村工商业贷款、农户小额信用贷款、抵押农户贷款、抵押农业经济组织贷款、抵押农村工商业贷款、涉农企业贴现等，为成都市城乡群众办理贷款业务提供了方便。

4.城乡基础设施一体化

以构建城乡一体、高效便捷的现代交通体系为目标，统筹规划、加快推进市域路网建设；

加快县城、区域中心镇和优先发展重点镇建设，增加城镇产业集聚功能和带动周边农村的能力；

统筹考虑并推进市政公用设施向乡村覆盖，加快实施城乡水电供应以及污水、生活垃圾处理一体化。

城乡基础设施包括公路交通设施、水电

供应设施、污水处理及生活垃圾处理等设施。

这些基础设施直接关系到农民生产生活，是当前提高农村经济发展和农民生活质量的主要瓶颈。

城乡基础设施一体化就是要在整个成都市城乡范围，全面考虑布局基础设施建设，统一规划，将城市的各项基础设施公共产品延伸到农村，使农村能够享受到城市的公共服务。

首先加快建设城乡一体的现代交通体系，实施市域高速公路网、多通道路网、县道公路网、加密乡村公路网等“五网”建设，启动了连接一、二、三圈层的“三轨九路”重大交通设施建设，推动城市公交向农村延伸。

其次，推进市政基础设施向农村延伸。

比如，结合农民集中居住区建设，认真做好水、电、气、路、电视、电话、网络等基础设施全面配套，实行了农村垃圾集中处理。

第三，加强了城乡生态环境建设和保护。

比如，通过多种渠道筹措资金开展了龙泉山和龙门山两带植绿工程，推进了灾后生态恢复建设；

对市域内56条中小河流进行治理；

加强了农村乡镇污水处理站和管网建设，保护了城乡生态环境。

通过推进城乡基础设施一体化，城乡特别是乡村的基础设施条件得到了改善：

农村客运通村率达98%，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路和城乡客运一体化，提升了城乡居民出行的便利程度；

缩小了城乡的生产生活差距，促进了农民生产生活方式的转变；

城乡环境得到整治，巩固和提升了成都宜居城市水平，为成都下一步的发展奠定了良好的生态基础。

2003年，双流县三星镇以南新村、双堰村为试点，结合土地整理、土坯房改造、农村沼气建设和乡村清洁示范等工程，加大对村内田、水、路、林、村综合整治，完善了道路、供电、通讯、沼气等基础设施，配备了文体、卫生等公益设施。

建成沼气物业管理合作社，对旧场镇实施“小三线”下地、风貌整治、绿化配套等全面改造，村村通水泥路，中心区住户先后实现了通自来水、通电、通网、通气等。

一系列惠民工程的建设，给三星镇群众生产生活带来了极大的方便，让三星镇群众充分享受到了城乡基础设施一体化的建设成果。

5.城乡公共服务一体化

建立涵盖城乡的就业实名制管理体系和就业服务网络，形成城乡一体的劳动力市场；

完善面向农民的养老和医疗保险体系，基本实现社会保险制度城乡全覆盖和相互衔接；

实施农村中小学、乡镇卫生院、村卫生站标准化建设，推动教师、医务人员互动交流，促进优质教育、卫生资源向农村倾斜；

构建覆盖城乡的文化设施网络。

有效推进城乡基本公共服务均等化，形成城乡社会事业均衡发展的可喜局面。

公共服务包括促进就业、医疗、养老、社会保险、基础教育、文化设施网络等。

它们的共同特征是，主要由政府直接出资、组织和管理并向社会公众统一提供。

城乡公共服务一体化要求不能再区分农村和城市，要努力做到公共服务城乡均等。

比如，建立城市农村统一的就业实名制（指用真实名字进行就业登记）和就业服务（包括就业登记、工作介绍、劳动保护等）体系；

建立城乡统一医疗保险和养老保险的体系，使所有农民能够享受到均等的服务；

加强农村中小学、乡镇卫生院、村卫生站的标准化建设（指按照统一标准实施建设），广泛促进城市教师、医生向农村流动，从根本上提高农村的医疗和教育水平；

在农村普遍建设好、电影院、文化馆、网络等文化设施。

2003年以来，成都始终将城乡公共服务均等化作为缩小城乡差距、促进城乡公平的重要措施，从就业、社会保障、教育、医疗卫生和文化等方面着手，全面推进城乡公共服务的均衡化发展。

一是通过开展就业培训、开发就业岗位、实施就业援助、加强就业监督等促进城乡居民比较充分就业；

二是建立城乡社会保障体系，具体措施包括：

统筹推进城乡基本养老保险，比如在提高城镇基本养老保险水平的同时，推进新型农村社会养老保险、被征地农民应保尽保、为农民工量身定做“综合保险”；

扩大城乡基本医疗保险的范围，提高保障水平，实现城乡基本医疗保险全覆盖；

加大城乡社会救助力度，比如对城乡低保户应保尽保、实施帮困助学、帮困建房、帮困助医等救助工程；

三是努力改善农村地区的教育条件，促使农村和城市教育均衡发展。

具体措施包括，实施优质名校进新区促进新区发展、进园区促进产业发展、进山区促进灾后重建的“三进三促”活动；

大力推进农村中小学标准化学校建设，解决进城农民工子女读书困难问题等；

四是完善公共卫生服务体系建设规划，建立健全以专业公共卫生机构为骨干，以基层医疗卫生服务网络为基础，分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，力争“小病不出村，大病不出乡，疑难病不出县”，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务；

五是加大农村公共文化设施建设，如修建图书室、文化活动中心；

提供丰富多彩的文化服务，如看坝坝电影，努力促进农村公共文化建设与城市均衡、协调发展。

通过几年的实践推进，成都的城乡公共服务一体化、均衡化发展成效显著。

城乡实现了比较充分就业；

基本实现城乡社会保障全覆盖；

城乡教育、卫生资源得到了均衡配置；

城乡的公共文化服务取得了较大进展。

龙泉驿区坚持用统筹城乡的思路和办法加强公共服务建设，不断促进城乡基本公共服务均等化，促进城乡群众共创共享公共服务建设成果。

目前，已建成标准化学校19个，建成标准化卫生院11个，建成标准化文化站12个，建成标准化村（社区）活动中心134个，各村（社区）活动中心设置了村委会办公室、计生服务室、卫生科技服务室、法律咨询室、信息服务室、流动图书室、村民议事室、综合文化室、农资服务站等，为广大农民群众享受公共服务提供了保障；

已组建10余支区艺术团、卫生帮扶队等，队任达1000余人。

6.城乡管理体制一体化

打破城乡分治的行政管理格局；

实施规范化服务型政府建设，便民和社会服务中心一直延伸到乡镇、村（社区）；

建立财政支农稳定增长机制，创新城市支持农村机制，发挥政府投入启动社会投资的杠杆作用，吸引大量社会资金参与农村建设。

通过这些举措，推动原来注重服务城市的政府职能向农村有效延伸和覆盖。

城乡管理体制一体化就是要打破原来城市农村不同的行政管理制度，建立城乡统一的行政管理体制，积极推进服务型政府建设。

一是通过大力整合部门职能、深入推进乡镇综合配套改革，推行城乡一体行政管理体制改革。

比如，针对以前行政部门存在重叠、多头管理，缺乏统一协调性、容易出现管理错位和缺位的情况，对30多个部门职能进行了整合；

针对有些乡镇人员多、负担重的状况，从精简乡镇机构和人员、转变乡镇职能、减轻乡镇财政负担着手，全面深化乡镇党政机关和事业单位机构改革，实行乡镇“转型、瘦身、减负”。

二是通过减少行政审批项目、优化行政审批流程，加强服务平台建设，打造“阳光政府”等，不断深化规范化服务型政府建设，优化政府服务质量，特别是努力将政府的政务服务下沉，将便民和社会服务中心延伸到乡镇、村（社区）；

三是建立农村多元化投入机制，比如将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算并且随着经济发展稳定地增加，每年把城市土地较大部分收益用于支持农村，或者由政府先行启动投入来吸引资金参与农村建设。

通过这些措施，成都城乡管理体制不断优化。

2005年，“政府审批与管制指数”在全国排名第二；

2007年，在仲量联行发布的一项调查报告中，成都成为中国内陆地区投资标杆城市，同时也是中西部地区唯一入围的台商极力推荐城市，获得了“2007中国城市管理进步奖”、“第四届中国地方政府创新奖”。

截至2010年1月，世界500强企业已有139家落户成都。

成都城乡管理体制的优化，带动和促进了成都经济社会的整体发展。

龙泉驿区西河镇根据实际，科学编制了村级公共服务和社会管理建设规划，从镇一级统筹管理项目建设，以资金更节约、资源能共享、受益面最大、需求最迫切为原则，因村制宜，突出重点，以试点村所在镇为单位，充分发挥村民议事的主动性，按照人口密度、与中心城镇的距离等，统一规划农村公共服务和社会管理设施布局，合理配置公共资源，避免了公共服务平台“村村布点”、“小而全”。

目前，按照公共服务“1刻钟”服务圈理念，西河镇重点建设了新市民集中居住区、阙家、上游3个片区服务中心，辐射周边7个村公共服务站，承接提供周边村（社区）无法提供的公共服务。