中国社会保障制度面临的严峻形势文档格式.docx
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发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平情况下出现的，而且建立了较健全的养老保险体系。
例如，美国1935年建立社会保障体系，当时还没有进入老龄化社会；
日本进入老龄化社会时人均国民收入已经达到1689美元，有较充裕的财力建立养老保险制度。
中国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，到2000年，65岁人口占总人口的7%以上，步入老龄化社会，人均GDP也不过800美元，这迫使中国在经济还不够发达的时期解决比发达国家还严重的老龄化问题。
2.人口老龄化对社会保障的压力
人口老龄化对养老保险制度造成的压力已经有比较充分的研究成果，正因为如此，中国基本养老保险制度才决定从现收现付模式转向社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式。
这里再提人口老龄化，是想强调人口老龄化对社会保障制度的压力是全面的，并不仅限于养老保险方面。
医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。
据国内外的有关资料，人均医疗费用和年龄密切相关，一般情况下，60岁以上年龄组的医疗费用是60岁以下年龄组医疗费用的3～5倍。
美国、日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，除了医疗技术发展造成的费用增加，主要是人口老龄化。
1998年，中国29个省市的公费医疗统计表明，人均医疗费支出，在职人员为477元，退休人员为1247元。
卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告提出，即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47%，如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，中国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12%左右。
再有，人口老龄化还直接带来劳动力市场供求关系的变化，从而影响失业保险。
中国经济发展处在产业和技术结构调整的重要时期，必然要求劳动力的产业和技术结构相应进行调整，而老年职工在这样的调整过程中处于相对不利地位，大量中老年职工过早退出就业的趋势和老龄化所要求的推迟退休年龄形成了尖锐的矛盾，不论政策导向偏重于那一方，最终都是对整体社会保障制度的压力。
此外，人口年龄结构的变化对社会福利、社会救济，以及优抚安置等等社会保障项目都将产生不同程度的影响，而这些问题，目前研究得还很不够。
3.养老保险基金不能满足人口老龄化的要求
1990年代中期，在设计基本养老保险基金模式时，曾反复测算过人口老龄化对养老基金的压力，选择了社会统筹和个人账户相结合的部分积累基金制。
当时认为采用企业约20%的统筹缴费率与个人8%左右的缴费率比较适中。
做出这一测算的假设条件是在50年左右时期内，工资增长与储蓄利率基本同步增长，且积累基金的回报率比储蓄利率高2%。
按这一方案，企业平均缴费率在20%左右就可以渡过中国的人口高峰，而且到2050年还可以有6%的部分积累。
考虑老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人账户积累，为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”过重的问题，曾设想个人账户中企业交纳的部分先作为“空账”，通过保持较高的企业交费率今后逐步填实。
但实际情况是不仅个人账户中企业缴纳的部分没有填实，连职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金，一些地方的交费率高达29%，仍然入不敷出，不仅个人账户全部被透支，就连过去实行现收现付时略有结余的积累基金也都花光了。
从全国看，1998年全国基本养老保险基金收入1459亿元，比上年增长9.1%；
支出1511.6亿元，比上年增长20.8%；
期末滚存结余611.6亿元，比上年减少10.4%，首次出现当年基本养老保险收支赤字。
到1999年个人账户空账已近上千亿元。
预计今后一段时间个人账户还将以每年名义积累500亿元左右的速度增加，实际积累却在减少，个人账户“空账”规模在迅速扩大。
从长远看，个人账户基金“空账”将导致改革的初衷落空。
在目前情况下，如要做到个人账户实积累，势必大幅度提高企业缴费率，这将给国有企业雪上加霜，并影响非公有制企业参加基本养老保险制度。
如个人账户长期“空账”运行，社会统筹基金将继续向个人账户基金大量透支，最终使统账结合蜕变为养老金的一种计发办法，部分积累制名存实亡。
1998年，国务院加快了基本养老保险的省级统筹和属地管理步伐，这对于扩大基金的共济性，解决一些地方养老金发放困难起了积极作用。
但是，在现制度范围内，通过省级统筹或属地管理等方式，以一些地区或行业历年滚存结余基金来缓解当前养老金拖欠问题，从整体和从长远看，仍是向个人账户透支，动用本来已经积累不足的个人账户。
如不尽快做实个人账户积累基金，进一步完善基本养老保险制度，势必引起基金支付风险，无法渡过老龄化高峰。
从中国人口金字塔所显示的发展趋势看，至少到2030年之前，人口老化的压力都不会减弱。
应当充分认识人口老龄化始终是中国社会保障制度改革和社会保障事业建设的一个客观背景，把当前的紧迫问题和长远的重大问题结合起来统筹解决。
二现行社会保障制度难以满足经济转轨的要求
一是国有企业改革的任务还远没有完成，行政机构和事业单位的改革起步不久，改革初期要求国有单位在内部消化冗员的政策已经转变为下岗分流，尽快将隐形失业转化为社会失业；
二是非公有制经济的迅速发展，要求尽快把长期只适用于国有单位和部分集体企业的社会保险制度扩大覆盖范围；
三是居民收入分配格局发生了巨大的变化，解决平均主义已经逐步被防止或克服两极分化所代替。
当前，经济体制转轨进入攻坚阶段，以上3个问题对社会保障制度的建设提出了新的要求。
1.转型期间的高失业风险
国有企业和机关事业单位的改革将进一步向社会释放大量冗员。
如果中国的经济体制转轨能够在21世纪前10年基本完成，以1998年为起点，这期间国有企业应完成战略性改组和下岗分流任务，预计将向社会释放1/3以上的冗员，大致在3000万～3500万人。
同期国家行政机关的改革要分流约400万人，事业单位的冗员按1/3估算，也有近1000万人。
考虑下岗分流人员中约有20%因年龄可以提前退出劳动力市场，还有约3000多万需要社会为他们提供新的就业岗位。
此外，据国家信息中心经济预测部的测算，“十五”期间仍是劳动年龄人口增长高峰期，每年将净增1000多万人。
如果“十五”期间中国国内生产总值平均每年增长7%，按“八五”时期每增长一个百分点可新增75万就业人员估算，5年只能容纳2600多万人。
这样，经济体制转轨所造成的体制性失业和人口自然增长、产业结构调整造成的就业压力，有可能使中国的失业率在近5年内实际达到12%左右。
目前，中国的登记失业率不到4%，这是以企业内部容纳上千万下岗职工和大量提前退休为背景的。
按一般市场经济国家的标准，4%是“自然失业率”，说明就业形势非常好了。
近年来，美国由于技术结构、产业结构调整加快，结构性失业增加，把“自然失业率”调高到6%。
而我们承认面临严重的就业问题，失业率却一直保持在3%左右，一些城市的登记失业率在2%以下，还提出压低失业率的目标，结果造成大量冗员仍然滞留在国有企业内部，大量应当进入失业行列的人员错位进入了养老队伍。
据劳动部门的典型调查，一些城市领取养老保险的人员平均年龄仅51.4岁。
这说明有大量人员在40岁或更小的年龄就过早退休了。
这是把失业保险对社会的近中期压力扭曲为养老保险对社会的长期压力。
实际上，40多岁的人退休了也不会真的退出劳动力市场，他们拿着养老金再去求职，反而把劳动力市场的竞争秩序搞乱了。
这是经济转型期间必须尽快认真解决的重要问题。
2.转型期间的社会保障覆盖面
在经济转型时期，扩大社会保障覆盖面问题主要表现在社会保险方面。
近年来，城镇社会保险的覆盖面有所扩大。
但除了养老、失业保险，其他保险的实际覆盖面都过小，医疗保险连国有企业职工的覆盖面都不大。
即使覆盖范围最大的企业职工基本养老保险，集体企业和其他经济类型企业职工的覆盖面也不大。
这不符合经济转型时期所有制结构调整的需要，既不利于不同所有制企业之间平等竞争，也不利于保护非国有企业职工的应有的权益。
但要扩大社会保险覆盖面，又遇到许多具体困难。
一是基本保险制度改革不到位，扩大覆盖面可能产生“高福利、广覆盖”的问题。
一般来说，社会保险的覆盖面越广，互济功能越强。
但是，中国社会保险制度是在计划经济体制下建立起来的，其特点是“高福利、窄覆盖”，即低工资高福利，主要覆盖全民单位。
在这样的条件下，如果社会保险制度改革不到位，“高福利”没有降下来就急于扩大覆盖面，可能出现“高福利、广覆盖”的局面，国家财政将不堪重负。
中国社会保险只能保基本。
改革的目标之一是把国家单一保障模式转变为多层次保障模式，同时把原来国家过高的保障水平降到基本保障线。
在这样的前提下，才能扩大覆盖面，达到“低水平、广覆盖”。
例如基本养老保险交费率在一些地区高达29%，远远超过国际上一般15%～20%的水平，外商投资企业、私营、个体经济组织自然不愿被这样高的交费率覆盖进来。
因此，扩大城镇社会保险覆盖面方向是正确的，但具体实施要根据不同项目的改革进度加以确定。
二是劳动力市场不健全，隐形就业、退休人员再就业现象大量存在，使许多地方扩大覆盖面工作严重受挫。
据江苏省徐州市1999年的一次“拉网式”调查，在15000多个私营、个体从业人员中，约有国有企业下岗职工6400人、退休人员2700人、停薪留职1300人、从事第二职业的180人，休病假的100人，占私营、个体从业人员的70%。
余下的，还有1380多领取失业保险金的“失业人员”和2000多农民工。
这个典型调查证明了一些经济学者的推测，即有相当数量的国有单位职工享受着国有单位的社会保险和住房等福利，却通过各种途径在为私营企业和个体工商业者打工。
这在一定程度上减轻了国有企业下岗职工对社会的压力，但也应看到，这种情况将导致许多国有企业变相成为私营和个体经济组织的社会保险机构，使其在市场竞争中处于极为不利的地位，也使扩大社会保险覆盖面的工作处于尴尬局面。
三是社会保障立法滞后，现有的法规立法层次不高，扩大覆盖面的法律约束力不强。
1979年以来，全国人民代表大会及其常委会审议通过了几百部法律，没有一部属于专门调整社会保障关系的基本法律。
社会保障制度改革多是以部门行政规定出台，有的以改革指导意见出台，对企业的约束力有限。
已经颁布的一些部门行政规定，在实施过程中也存在缺乏法律责任制度的问题。
一些企业不参加社会保障，靠社会保险机构的工作人员“说破嘴皮、跑破鞋底、撕破脸面”去做工作，这与一般市场经济国家通过立法强制推行社会保障的力度相差甚远。
近年来，中国在扩大社会保障覆盖面方面加大了行政力度，特别是1999年提出全覆盖的目标，下达“扩面指标”。
“扩面指标”根据城镇就业人员与已经覆盖人员的差额计算。
结果各地难以完成“扩面指标”，多数只能完成指标的20%左右。
这其中既有立法滞后，执法力度不够的问题，也有行政指标过高的问题。
实际上，即使是在发达市场经济国家，也不是都要求基本养老保险全部覆盖所有就业人员的。
例如，国际劳动组织1967年通过的《残疾、老年和遗属津贴公约》第37条规定，“凡立法保护雇员的国家，下列人员可不包括在覆盖范围之内：
a.临时工作人员；
b.居住在雇主家并为雇主工作的雇主的家庭成员；
c.其他类别的雇员，其人数不超过全体雇员的10%。
”
3.转型期间的公平与效率问题
改革初期，收入分配方面的主要问题是平均主义。
要打破长期形成的平均主义并非易事，我们不仅在一次分配中大力贯彻按劳分配原则，改变过去企业吃国家的大锅饭、职工吃企业的大锅饭的局面，允许一部分人先富起来，还提出在二次分配领域也要坚持效率优先，公平与效率相结合的方针。
经过20多年的努力，中国的收入分配格局发生了巨大的变化，城镇居民收入普遍提高，越来越多的家庭摆脱了贫穷，实现了小康。
近年来，尽管在一些行业和部门内部依然存在一定的平均主义，但从全社会看，近年来，城镇居民收入增长趋缓，特别是低收入户收入增幅较小、减收面较大，贫富差距呈现扩大趋势，贫富悬殊问题日益突出。
根据国家统计局的有关统计数据，按五等分组分析，中国20%高收入户与20%低收入户人均年收入之比，1990年为4.2倍，1993年为6.9倍，1998年扩大到9.6倍。
而美国1990年代末20%高收入组与20%低收入组的分配差距是10倍。
中国社会科学院中国居民收入分配课题组的一项研究成果表明，1988～1995年全国的基尼系数由0.382上升到0.452，已经超过美国0.4左右的分配不公程度。
十等分组的分析结果同样表明这样一种趋势。
1988年最高收入组所占的收入比例相当于最低收入组的13.5倍，而1995年这一比例高达17.7倍。
其中城镇内部的个人可支配收入差距基尼系数1995年比1988年提高了44%，收入差距扩大速度超过了农村。
此外金融资产在城镇居民之间的分布也很不平衡。
有资料显示，1997年，中国城乡共有家庭户33963.2万户，大体可划分为4个阶层：
第一阶层占总户数的1.3%，却拥有31.5%的金融资产；
第二阶层占总户数的7.4%，拥有28.5%的金融资产；
第三阶层占总户数的47.6%，拥有37.0%的金融资产；
第四阶层占总户数的43.7%，只拥有3%的金融资产。
从1997年中国居民拥有金融资产户间分布结构看，城乡居民的贫富差距是很大的。
第一阶层无疑属于最富有的，其户均金融资产是第三阶层的31.2倍，第四阶层的360.2倍。
根据现有资料推算，处于第四阶层的居民大都分布的农村贫困地区，即使扣除这一因素，城镇居民之间拥有金融资产的差距也不小，保守估计也在30倍左右。
加上房产、汽车和高档耐用消费拥有的差距，中国出现了“有钱的无消费意愿，有消费意愿的无钱购买”的局面，成为近年来居民消费需求不足的重要原因之一，已经影响经济的发展。
这意味着当前中国贫富差距程度不仅违背了公平原则，也损害了效率原则。
这种状况本来是自由市场经济国家都曾经历过的，也是他们建立社会保障制度，以期通过社会共济适当缩小收入差距的出发点。
历史经验证明，平均主义不能调动广大职工的积极性，贫富悬殊同样不利于全社会提高经济效率，不利于国家的长治久安。
当前，加强对城镇居民贫富差距的调节，防止两极分化，已成为全局性的大事。
本来社会保障制度应当具有缩小贫富差距的功能。
例如，加拿大通过税收和社会保障转移，不仅在不同收入群体间实行一定的共济，也在富省和穷省之间调节基本保障和福利水平，使收入最高的1/5家庭与收入最低的1/5家庭的收入之比由21∶1，缩小为扣税和转移支付后的5∶1。
面对日益扩大的收入分配差距，中国社会保障制度改革的着力点没有及时得到相应调整，在总的原则上，还停留在改革启动时期，强调效率高于公平，注意向低收入者倾斜不够，在某种程度上还有加大分配差距的问题。
例如，据国家统计局1995年对2.5万户的调查，城镇居民从国家和单位得到的各种保障和福利收入有逆向转移倾向，富裕户比贫困户多得87%，其中养老保险待遇高低两组相差4.2倍，医疗保险相差62%。
再加上住房补助和其他福利，经过二次分配，中国居民收入差距，包括地区差距和国有经济内不合理的行业差距、部门差距反而进一步扩大了。
如何通过保障和福利的转移支付缩小一次分配差距，同时避免重蹈“大锅饭”或陷入“福利病”，是经济体制转轨新阶段中社会保障制度面临又一严峻挑战。
三现行社会保障制度难以适应宏观经济的波动
建立社会保障制度的初衷主要是实行社会共济，保护社会困难群体，维护社会稳定。
同时，这项制度一旦建立起来，就有大量的基金可以使用，而如何恰当地调整用人单位和职工的交费率，调整不同项目、不同群体的社会保障费用支付比例，又会对积累和消费产生巨大作用，影响宏观经济。
二次世界大战后，发达市场经济国家一直没有发生像1920年代末大萧条那样的经济波动，国外许多学者认为社会保障制度起了重要作用。
典型的例证是美国在经济大萧条期间研究社会保障问题，于1935年颁布《社会保障法》，开始对社会困难群体和低收入者实施各种社会保障补贴。
最新的例子是1998年亚洲金融危机中，新加坡在经济下滑时，企业与职工各减少5%的公积金交费率，使公积金总交费率从工资总额的40%大幅度减少到30%，从而降低劳动力成本，刺激企业投资，以利于国际竞争。
中国社会保障制度是在计划经济下建立起来的，那时根本不可能考虑如何适应市场经济的宏观经济波动问题，改革以来，又长期处于通货膨胀的压力下，只是近两年才遇到通货紧缩形势，如何建立一整套正常的调整机制，灵活调节和运用社会保障资金，在经济过热时促使其降温，在经济下滑时促使其增长，还十分缺乏经验。
1.面临双重压力的社会保障制度改革
1998年以来，在分析中国出现的通货紧缩趋势时，社会保障制度改革受到两方面的指责：
一些人指责社会保障制度改革滞后，致使国有企事业单位养老、医疗以及冗员负担始终难以减轻，而同时非国有企业职工大多数未被社会保障制度覆盖，致使社会保障的二次分配作用难以发挥，这是助长通货紧缩的原因之一；
另一些人则认为对传统社会保障制度改革的力度过大，养老、医疗、失业保险以及住房等都加大了国有企业职工个人的负担，致使职工收入预期减少而支出预期增大，直接影响到居民的当期消费，从而不利于启动经济。
国外的分析也注意到社会保障制度对中国通货紧缩的影响，如施罗德金融季刊2000年第17期指出，中国“国有企业改革的深入和提供养老金、教育、住房、医疗等方面的改革改变了大多数城市居民的传统的酬劳方式。
稳定的收入和政府的各种补贴正在成为过去。
需要确定的新的机构设置一方面给人们的收入以更小的安全性，另一方面又有更高的潜在支出。
于是消费者花钱更少而存钱更多。
”“消费需求增长的疲软和供应的增长导致了大量商品价格下降。
这时许多公司，特别是国有企业的财务状况恶化，反过来又使得国有企业改革更加紧迫。
但国有企业改革的强化意味着更多的人下岗和消费者信心的进一步削弱，从而形成了恶性循环。
不论中国社会保障制度改革是滞后了，还是一些重要项目的改革力度过大了，中外学者以及政府有关部门都注意到中国的社会保障制度还不适应宏观经济波动的需要，也可以说，社会保障制度还没有发挥其在熨平经济波动中的应有功能。
2.提高职工个人缴费比率与增加职工支出预期
一般情况下，建立社会保障制度可以减少职工的支出预期，有利于职工把收入投向当期消费。
因为有了明确的养老、医疗和失业保险等，职工消除了“后顾之忧”，就可能多花钱。
特别是对于低收入阶层，社会保障转移支付还将增加他们未来的实际收入，对刺激他们的当前消费作用更大。
一些经济理论工作者也是这样分析中国的社会保障制度的，认为加快这项制度的改革将有利于启动居民消费。
但中国社会保障制度建立和变革的情况与西方国家典型的社会保障制度有很大的不同。
中国在计划经济下建立的社会保障制度，其特点是国家出资、单位管理、主要覆盖国有职工。
1990年代初中央把社会保障制度改革提到重要议事日程，提出资金来源多渠道，保障方式多层次，权利和义务相对应的改革目标，这是符合社会主义市场经济要求的。
改革的一项重要内容，就是改变国家包揽的供款制度，实行国家、企业、职工三方负担。
这样，中国社会保障制度的改革在一定时期、一定程度上必然要增加职工个人负担，例如基本养老保险，职工将从不缴费逐步提高到按工资的8%缴费，还有医疗保险、失业保险和住房公积金等，按目前改革方案，职工个人的总缴费率将逐步提高到本人工资的21%。
同时，还明确要减轻政府负担，较大幅度地降低基本养老保险替代率，设定基本医疗保险统筹基金支付封顶线等。
因此，对于国有单位职工来说，现阶段社会保障制度改革的具体措施增加了他们的边际储蓄倾向，减少了他们的边际消费倾向，再加上住房和教育改革的影响，这种倾向性变化就更加明显了。
1990年代初、中期，通货膨胀严重，职工工资增长过快。
那时改变国家包揽过多的社会保障供款办法，增加职工的社会保障负担，不仅有利于提高职工的自我保障意识，减少社会保障基金的浪费，还有利于抑制通货膨胀。
1997年以后，中国出现了前所未有的通货紧缩趋势，物价连续3年下降，职工工资增幅下降，低工资收入阶层还出现了收入绝对下降的情况。
据国家统计局抽样调查，占调查户10%的最低收入户人均年收入1997年下降0.6%，1998年仅比上年增长1.9%。
1997年全国城镇居民家庭减收面达39%，按收入分组，占调查总体的20%低收入户减收面达60%。
但社会保障制度改革中加大职工负担，增加职工支出预期的一些具体措施及其实施力度没有得到适当调整。
在这种背景下，简单拿中国与美国1935年建立社会保障制度时的情况对比，认为社会保障制度对稳定收入和支出预期方面有不可替代的重要作用，所以要加大改革力度，尽力扩大覆盖面等，就过于笼统了。
3.坚持长远改革目标与调整具体实施力度
结合中国的具体情况，应当从两方面分析社会保障制度改革对宏观经济的影响：
一是对于原来国家包揽过多的国有单位职工，必须坚持经费来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相结合的改革目标，逐步降低国家的负担，适时增加职工的缴费水平。
不能因为近年来出现了通货紧缩的情况就否定这一目标，要看到经过多年的改革实践，从过去完全依靠国家和单位的保障转到个人交纳一定保障费用，不仅是制度的转变，还是广大国有单位职工保障观念的转变，这是难能可贵的改革成果之一。
但在通货紧缩的情况下，应当考虑增加职工缴费对当前消费的影响，可以适当放慢增加职工缴费的实施力度，如缓提职工个人的基本养老保险缴费比率，或者延缓增加职工负担的改革步骤，如缓增基本医疗保险报销中的个人负担比重，等等。
在宏观经济形势进一步好转，通货紧缩趋势得到根本扭转后，再加大这方面的实施力度。
二是对于原来没有被社会保障制度覆盖的群体，应适时扩大社会保障覆盖面，以利于他们消除后顾之忧，促进当期消费。
但扩大覆盖面的重要前提条件是传统的“高福利”项目应基本改革到位。
由于社会保障各项目的改革进度快慢不一，扩大覆盖面只能按不同保障项目的改革进展情况分别确定。
考虑到社会保障水平和工资水平一样，也具有一定的“刚性”，待遇标准高了很难减下来，所以扩大覆盖面宜谨慎推行，不能只考虑当前收费多少，更要考虑将来的支付能力。
扩大覆盖面问题前面已经分析过，这里要强调的是，对于社会保障最后的防线——城市居民最低生活保障制度来说，则需尽快把应纳入的人群覆
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