我国农村征地制度的改革和完善Word文档下载推荐.docx
《我国农村征地制度的改革和完善Word文档下载推荐.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国农村征地制度的改革和完善Word文档下载推荐.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
以最近3～5年产量的总值为标准，对被征土地及其附着物公平合理地予以补偿。
当时的征地办法，既体现了加快国家建设的整体利益，又照顾到被征地农民的切身利益，是较为公平合理的。
到了1958年“大跃进”时期，由于“左”倾路线的影响，出现了用牺牲农民利益来加快国家建设的做法，降低了补偿标准，把3～5年产量的总值，改为2～4年。
党的十一届三中全会后，国家经济建设全面开展，1982年5月，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，增加了新的规则。
第一，明确了征地的强制效力，指出：
“凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得阻挠和妨碍。
”第二，细化了补偿项目，规定征地补偿包括土地补偿、青苗及附着物补偿和安置补助费等。
这些规定纠正了以前的“左”倾错误，恢复了新中国成立初期兼顾国家建设和农民利益的做法，重申了国家需要的强制性，也细化了对农民的补偿措施。
为了适应改革开放和加快经济建设的需要，1998年9月，第九届全国人大常委会修订了1987年1月开始实施的《中华人民共和国土地管理法》，用法制手段来规范征地行为和保障农民利益。
其中包括：
一是提出了用途管制和耕地占用与补偿平衡的原则；
二是规定了征地方案、补偿安置和补偿登记制度；
三是提高了补偿的标准，将原来不超过被征地前3年平均产值的20倍，调整为30倍。
2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》开始实行最严格的耕地管理，进一步强调了维护的农民利益：
其一，使被征地农民生活水平不因征地而降低，征地补偿要做到同地同价；
其二，妥善安置被征地农民，使他们的生计有保障；
其三，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权。
2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》又指出，“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。
2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》的第四十二条规定：
“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
”
综观我国土地征用的历史，虽然相关的法律法规建立较早，但是未形成完整的制度体系。
现有的土地征用条例虽然纠正了“大跃进”和“文革”时期的“左”倾错误，更加注重保护被征地农民的利益，但是从总体上讲，还没有突破计划经济体制的束缚，还存在着缺陷和弊端。
二、农村征地制度中的缺陷和弊端
改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，由于土地征用制度的缺陷和弊端引发的矛盾和冲突不断激化，主要表现在以下方面。
1.征地范围限定不严
我国的宪法和土地管理办法规定，因公共利益需要可以征用土地，但对“公共利益”没有做出明确界定，因而造成土地征用范围的扩大和征用权的滥用。
1949年以后，我们曾把经济发展作为“特别”公共利益来看待，而当前的土地征用，大部分是为了满足经营性项目和房地产业的需求。
一些地方政府将经营性项目“搭乘”公共利益的“便车”，由此造成征地范围盲目扩大，甚至频繁出现“圈地运动”等征用权滥用的问题。
2.征地补偿不到位
我国征地补偿制度形成于20世纪的五六十时代，带有浓重的计划经济色彩，普遍存在补偿范围狭窄、补偿标准偏低的状况，因而损害了被征地农民的利益。
（1）补偿范围狭窄。
2004年修改后的《中华人民共和国土地管理法》，确定的补偿范围主要包括：
土地补偿、劳动力安置补助、附着物和青苗补偿等。
补偿范围仅限于与土地直接关联的损失，而对于间接关联以及延伸的损失未予考虑，没有顾及失地农民的创业需要和社会保障，更没有顾及他们融入城市所遇到的困难，因此是一种不完全补偿。
在市场经济的今天，对失地农民的补偿，不仅应考虑他们的生存需要，更要考虑他们的发展需要!
（2）补偿标准偏低。
土地管理法规定，征用耕地的补偿费为：
征用前三年平均产值的6～10倍，安置补助费为4～6倍，两项的总和不得超过30倍。
补偿标准虽有提高，但是仍然偏低。
因为随着土地生产力的发展和用途的转变，可能带来的累积效益会远远大于目前的补偿标准。
上海市社科院提供的数据表明，长三角农地征用价格为37.5万～45万元／公顷，农地出让价格为210万～525万元／公顷（一级市场），农地市场价格为1125万～2250万元／公顷（二、三级市场）。
由此看出，农村集体及农民所得大概为出让价格的1／10，而农地出让价格仅为农地市场价格的1／5。
按土地原有用途进行补偿，不能体现土地的潜在收益和供需变化。
事实证明，农地一经征用，其用途改变使地价大幅上升，本应由农民获得的收益被征用者拿去了。
3.征地程序不规范
征地程序不规范，对被征地者的权益不尊重，在他们的利益受损时得不到申诉和救助等，导致征地者和被征地者矛盾的激化。
（1）征地的相关规定不明确和不完善。
一是宪法对农村土地的产权主体——农村集体，没有指明是哪一级组织，是按份所有还是公共所有，使土地的集体产权难以落实和合理维护；
二是对土地征用的审查没有纳入规范程序，有些必要过程被人为省略，使部分投机者有机可乘，获取非法征地收益；
三是土地征用程序与农地转用、建设用地等审批程序混杂在一块，在立法规范上缺乏条理性和清晰度，使相关规定和政策难以贯彻落实。
（2）被征地农民缺乏知情权和参与权。
一些地方只强调农民必须服从国家利益，而忽视了他们的知情权、参与权。
调查发现，征地工作缺乏透明度，参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农村集体的个别领导，而被征地的农民却没有话语权。
虽然《征用土地公告办法》规定了相关程序，但往往“公告”时征地已获批准，剥夺了农民维护自身权益的机会。
（3）对被征地人的申诉和救助措施不力。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；
协调不成，由批准征地的人民政府裁决”，这样的规定是计划经济的产物，今天是否还适用?
补偿标准是政府定的，有了争议还找政府，这是错位的裁决方法，是征地保障机制缺失的体现。
因此，现行立法应对征地的司法申诉和行政救助等做出明确、全面和合理的规定。
三、农村征地制度存在问题的原因
征地中产生的矛盾和冲突，其表层原因很多，包括土地所有制的缺陷，征地农民、用地单位和地方政府的地位不平，以及定价机制不完善等；
而根本原因是征地制度及其法规不合理和不健全。
1.集体土地的所有权不完整
我国宪法和相关法律规定，农村土地包括宅基地和自留地、自留山属于集体所有。
但是，对于“农民集体”作为土地所有权主体及其运行原则，对于“农民集体”作为产权代表和执行主体的地位和作用，对于“农民集体”与农民个人之间的利益关系等实质性问题，没有明确界定。
“农民集体”难以对土地进行管理和监督，造成集体土地所有权的虚置。
具体地说，农民集体既不能根据自己的意愿将土地卖给其他农民集体，也不能购买其他农民集体的土地，更不能购买国家所有的土地。
可见，农民的土地所有权是不完整的。
2.农民不能维护土地权益
城市化和工业化导致土地价值增殖。
按理讲，应当是土地的所有者——农民集体直接受益。
但事实上，在土地补偿上农民没有力量参与博弈，甚至没有议价的权利。
有些地方的土地交易是黑箱操作，徇私舞弊，农民极度不满。
农民转移给国家的是土地的所有权，其价钱很便宜；
而国家出让给开发商的是土地的使用权，其价钱比征地价还高出几倍乃至几十倍。
农民赖以生存的土地，正在以前所未有的速度，以合法的名义被掠夺。
地方政府与开发商瓜分土地资产，这是权力与资本的联盟。
而诸多失地农民由于缺乏话语权，只能眼睁睁地忍受这种不公的待遇。
3.用地单位的利益驱动
集体土地征用为国有土地，征地补偿费不是由政府支付，而是由用地单位支付，由此，每个用地单位关注的焦点是如何降低开发成本。
据《中国农业统计资料》统计，近三年来，每天平均约有57个村落结束它们的历史。
也就是说，非公共利益的征地剥夺了土地所有者的发展权，给农民集体带来了巨大损失。
非公共利益的征地，除了不符合社会主义正义原则外，还会带来“征而不用”、“征而迟用”的浪费现象。
近年来土地价格快速上涨，土地在融资、保值、增值方面的作用显著。
用地单位在申请时想多要土地，有的采取了未批先占、少批多占等手段。
一些开发商通过违规操作拿到很多土地，然后进行倒卖，从而获得丰厚收益。
4.地方政府的角色错位
在土地交易中，政府既当“裁判员”，又当“运动员”，这种角色的错位，不仅违反了公共法人不得谋利的原则，也损害了征地农民的权益。
当前，“土地财政”成为城市经济发展和基础设施改善的重要财源，成为地方政府获取“政绩”的经济支柱。
当然，“土地财政”的形成还有其客观原因：
那就是在现有税收体制下，中央获取过多，地方获取过少。
于是地方政府便选择出卖土地、扩大征地规模，甚至不按国土规划提前和超额征用土地等来补偿，这就不足为奇了。
5.征地定价机制的缺陷
一是征地价格不公平。
按照马克思的地租理论，土地价格实质是土地索取（地租）权的价格。
目前，不论是来自理论界的诟病，还是实践中农民对征地的抵抗，以及高发的征地上访都充分说明：
现行征地补偿标准的不合理。
法定补偿标准过低属于规则不公，造成的后果则是结果不公。
二是按产值倍数制定的标准欠科学。
按照土地估价理论，基本原则是定价要以土地的最高、最佳使用为前提。
按征用前3年平均产值计算，有一个种植结构问题，如果不是最佳使用，计算标准就不公平。
且“土地年产值”是个不易确定的数值，计算时主观性很强，增大了征地补偿的随意性。
三是征地补偿未包含土地的增值部分。
由于征地制度形成于计划经济时期，强调的是农民要支援国家建设，农民集体的土地从来没有被作为商品看待，征地补偿不是按市场定价，而仅是维持农民的生存。
时至今日被征农地的用途已改变，地价飘升。
征地前期的计划性运作和征地后的市场化运作，存在着巨大的利益落差。
四是对地区地价的差异欠考虑。
一个地区的基础地价是由区域经济状况决定的，任何土地价格的形成均受区域经济的制约和影响。
农地产值趋向一致，无法反映各地区的地价差异。
征地补偿机制的缺陷，严重阻碍了失地农民转为市民的进程。
大量失地农民由于不能得到合理补偿，无力在城市购买住房，使他们成为身份在农村、打工在城市，需要长距离迁徙的“候鸟”。
四、改革和完善农村征地制度
改革和完善征地制度，一方面，要充分肯定政府依照法定的权限和程序征用农民集体土地；
另一方面，要在制度上制约政府的权力，以保证被征地农民和集体的合法权益。
1.明确各方法律地位
（1）赋予集体土地与国有土地平等的权利。
目前，我国对两种公有制的土地不能“一视同仁”，形成严重的二元体制。
这就要求赋予集体与国家平等的所有权，在坚持土地公有的前提下，实行“同地、同权、同价”。
（2）赋予农民参与征地谈判的权力，使农民有知情权、参与权、监督权和申诉权，对政府征用土地的必要性、可行性、合法性，进行有效的监督和制约。
（3）依法解决被征地的主体不到位的问题。
由于代表农民的集体经济组织是虚置的、缺位的，造成非农村集体组织的领导、部门、单位越位、抢位、侵权，这种无视被征地主体的做法，必须通过立法予以纠正。
2.合理界定征地范围
我国的宪法和土地管理法规定，因“公共利益”需要可以征用土地，因此对“公共利益”要有明确解释和严格界定。
（1）明确公共利益的界限，严格控制征地范围。
可引入“公共产品”的概念，按其属性来判别和界限公共利益，把公共事业项目与经营赢利项目严格区分开来，避免赢利性项目搭乘公共利益的“便车”。
（2）明确“纯公共产品”与“准公共产品”的判别标准。
在征地中要根据纯公共产品与准公共产品的区别，制定不同的安置政策和补偿措施，以便更好地维护被征地农民的权益。
3.明确政府管理职责
（1）正确行使征地权力。
征地权是国家的强制性行政权力，政府是这一权力的执行者和维护者，应当严格遵守征地用于公共利益的原则，决不允许以国家建设的名义，牟取非法的超额利润。
（2）通过土地规划来调控建设用地。
通过征收土地所得税或土地增值税，来调节土地市场的运行，真正发挥市场配置土地资源的基础性作用。
（3）政府部门必须依法征地。
在征地中要“为民谋利”，而不是“与民争利”。
要逐渐构建一套公正、合理、规范的征地程序和操作标准。
窗体顶端。
4.坚持市场定价原则
从市场经济的角度看，不管是谁来征用土地，实质都是土地使用权的转移，必须依照市场价格给予合理的补偿。
因此，要让农民平等地参与补偿谈判，具体建议如下：
（1）修改土地管理法中按“平均年产值”倍数计算征地补偿的规定，制定出更加合理、规范和能为多数人接受的计价方法。
征地补偿既要包括被征地者的直接损失，又要包括他们的间接损失；
既要考虑被征地者的眼前利益，又要考虑他们的长远利益。
（2）不应以农用地的价格来确定补偿标准，而应以建设用地的价格来评估与确定补偿标准，避免土地一级市场与二、三级市场的过大差价。
（3）农民作为弱势群体，除了按照市场机制补偿以外，还要对农民实行倾斜性保护政策，使他们在保证生存的基础上，还能得到可持续发展。
5.合理调配补偿费用
分配征地补偿费时，应合理规定集体留存的比例。
土地补偿费在农民和集体间的分配，目前还缺乏细化的、可操作的规章。
实践中各地的做法不一，处于无序状态。
在土地补偿资金的分配中，乡、村、组层层截留的现象比较普遍。
在资金的分配比例、发放时间、发放对象上随意性较大。
建议规范征地补偿费的比例，在承包地被征用后，农民与集体可参照原先承包收益的比例分配补偿费，并为失地农民建立稳定的社会保障制度。
6.健全调解和诉讼制度
加强法律法规建设，健全调解诉讼制度，是强化利益保障机制的必要手段。
补偿安置纠纷是征地中最集中、最多发的矛盾，应采取有效的法律途径予以缓解和化解。
如果无法达成协议，政府和农民都可将案件送交法院处理。
独立于政府的法庭可以要求双方聘请独立的资产评估师，提供土地评估报告，并由法庭做出调解或判决。
【参考文献】
[1]颜文强.试论我国农村征地制度的缺陷与完善[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011
（1）.
[2]何楠.社会冲突视角下的农村征地制度改革[J].科教导刊,2010
（1）.
[3]都首锋.我国农村征地制度改革的对策研究[J].北华大学学报（社会科学版），2008（6）.
[4]钱忠好等.中国土地征用制度：
反思与改革[J].中国土地科学，2004（5）.
[5]刘燕平.征地制度创新与合理补偿标准确定[J].中国土地，2002（3）.^
升级会员 