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以最近3~5年产量的总值为标准,对被征土地及其附着物公平合理地予以补偿。
当时的征地办法,既体现了加快国家建设的整体利益,又照顾到被征地农民的切身利益,是较为公平合理的。
到了1958年“大跃进”时期,由于“左”倾路线的影响,出现了用牺牲农民利益来加快国家建设的做法,降低了补偿标准,把3~5年产量的总值,改为2~4年。
党的十一届三中全会后,国家经济建设全面开展,1982年5月,国务院颁布了《国家建设征用土地条例》,增加了新的规则。
第一,明确了征地的强制效力,指出:
“凡符合本条例规定的,被征地社队的干部和群众应当服从国家需要,不得阻挠和妨碍。
”第二,细化了补偿项目,规定征地补偿包括土地补偿、青苗及附着物补偿和安置补助费等。
这些规定纠正了以前的“左”倾错误,恢复了新中国成立初期兼顾国家建设和农民利益的做法,重申了国家需要的强制性,也细化了对农民的补偿措施。
为了适应改革开放和加快经济建设的需要,1998年9月,第九届全国人大常委会修订了1987年1月开始实施的《中华人民共和国土地管理法》,用法制手段来规范征地行为和保障农民利益。
其中包括:
一是提出了用途管制和耕地占用与补偿平衡的原则;
二是规定了征地方案、补偿安置和补偿登记制度;
三是提高了补偿的标准,将原来不超过被征地前3年平均产值的20倍,调整为30倍。
2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》开始实行最严格的耕地管理,进一步强调了维护的农民利益:
其一,使被征地农民生活水平不因征地而降低,征地补偿要做到同地同价;
其二,妥善安置被征地农民,使他们的生计有保障;
其三,在征地过程中,要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权。
2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》又指出,“被征地农民的社会保障费用,按有关规定纳入征地补偿安置费用,不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。
2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》的第四十二条规定:
“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序,可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。
”
综观我国土地征用的历史,虽然相关的法律法规建立较早,但是未形成完整的制度体系。
现有的土地征用条例虽然纠正了“大跃进”和“文革”时期的“左”倾错误,更加注重保护被征地农民的利益,但是从总体上讲,还没有突破计划经济体制的束缚,还存在着缺陷和弊端。
二、农村征地制度中的缺陷和弊端
改革开放以来,特别是20世纪90年代以后,由于土地征用制度的缺陷和弊端引发的矛盾和冲突不断激化,主要表现在以下方面。
1.征地范围限定不严
我国的宪法和土地管理办法规定,因公共利益需要可以征用土地,但对“公共利益”没有做出明确界定,因而造成土地征用范围的扩大和征用权的滥用。
1949年以后,我们曾把经济发展作为“特别”公共利益来看待,而当前的土地征用,大部分是为了满足经营性项目和房地产业的需求。
一些地方政府将经营性项目“搭乘”公共利益的“便车”,由此造成征地范围盲目扩大,甚至频繁出现“圈地运动”等征用权滥用的问题。
2.征地补偿不到位
我国征地补偿制度形成于20世纪的五六十时代,带有浓重的计划经济色彩,普遍存在补偿范围狭窄、补偿标准偏低的状况,因而损害了被征地农民的利益。
(1)补偿范围狭窄。
2004年修改后的《中华人民共和国土地管理法》,确定的补偿范围主要包括:
土地补偿、劳动力安置补助、附着物和青苗补偿等。
补偿范围仅限于与土地直接关联的损失,而对于间接关联以及延伸的损失未予考虑,没有顾及失地农民的创业需要和社会保障,更没有顾及他们融入城市所遇到的困难,因此是一种不完全补偿。
在市场经济的今天,对失地农民的补偿,不仅应考虑他们的生存需要,更要考虑他们的发展需要!
(2)补偿标准偏低。
土地管理法规定,征用耕地的补偿费为:
征用前三年平均产值的6~10倍,安置补助费为4~6倍,两项的总和不得超过30倍。
补偿标准虽有提高,但是仍然偏低。
因为随着土地生产力的发展和用途的转变,可能带来的累积效益会远远大于目前的补偿标准。
上海市社科院提供的数据表明,长三角农地征用价格为37.5万~45万元/公顷,农地出让价格为210万~525万元/公顷(一级市场),农地市场价格为1125万~2250万元/公顷(二、三级市场)。
由此看出,农村集体及农民所得大概为出让价格的1/10,而农地出让价格仅为农地市场价格的1/5。
按土地原有用途进行补偿,不能体现土地的潜在收益和供需变化。
事实证明,农地一经征用,其用途改变使地价大幅上升,本应由农民获得的收益被征用者拿去了。
3.征地程序不规范
征地程序不规范,对被征地者的权益不尊重,在他们的利益受损时得不到申诉和救助等,导致征地者和被征地者矛盾的激化。
(1)征地的相关规定不明确和不完善。
一是宪法对农村土地的产权主体——农村集体,没有指明是哪一级组织,是按份所有还是公共所有,使土地的集体产权难以落实和合理维护;
二是对土地征用的审查没有纳入规范程序,有些必要过程被人为省略,使部分投机者有机可乘,获取非法征地收益;
三是土地征用程序与农地转用、建设用地等审批程序混杂在一块,在立法规范上缺乏条理性和清晰度,使相关规定和政策难以贯彻落实。
(2)被征地农民缺乏知情权和参与权。
一些地方只强调农民必须服从国家利益,而忽视了他们的知情权、参与权。
调查发现,征地工作缺乏透明度,参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农村集体的个别领导,而被征地的农民却没有话语权。
虽然《征用土地公告办法》规定了相关程序,但往往“公告”时征地已获批准,剥夺了农民维护自身权益的机会。
(3)对被征地人的申诉和救助措施不力。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;
协调不成,由批准征地的人民政府裁决”,这样的规定是计划经济的产物,今天是否还适用?
补偿标准是政府定的,有了争议还找政府,这是错位的裁决方法,是征地保障机制缺失的体现。
因此,现行立法应对征地的司法申诉和行政救助等做出明确、全面和合理的规定。
三、农村征地制度存在问题的原因
征地中产生的矛盾和冲突,其表层原因很多,包括土地所有制的缺陷,征地农民、用地单位和地方政府的地位不平,以及定价机制不完善等;
而根本原因是征地制度及其法规不合理和不健全。
1.集体土地的所有权不完整
我国宪法和相关法律规定,农村土地包括宅基地和自留地、自留山属于集体所有。
但是,对于“农民集体”作为土地所有权主体及其运行原则,对于“农民集体”作为产权代表和执行主体的地位和作用,对于“农民集体”与农民个人之间的利益关系等实质性问题,没有明确界定。
“农民集体”难以对土地进行管理和监督,造成集体土地所有权的虚置。
具体地说,农民集体既不能根据自己的意愿将土地卖给其他农民集体,也不能购买其他农民集体的土地,更不能购买国家所有的土地。
可见,农民的土地所有权是不完整的。
2.农民不能维护土地权益
城市化和工业化导致土地价值增殖。
按理讲,应当是土地的所有者——农民集体直接受益。
但事实上,在土地补偿上农民没有力量参与博弈,甚至没有议价的权利。
有些地方的土地交易是黑箱操作,徇私舞弊,农民极度不满。
农民转移给国家的是土地的所有权,其价钱很便宜;
而国家出让给开发商的是土地的使用权,其价钱比征地价还高出几倍乃至几十倍。
农民赖以生存的土地,正在以前所未有的速度,以合法的名义被掠夺。
地方政府与开发商瓜分土地资产,这是权力与资本的联盟。
而诸多失地农民由于缺乏话语权,只能眼睁睁地忍受这种不公的待遇。
3.用地单位的利益驱动
集体土地征用为国有土地,征地补偿费不是由政府支付,而是由用地单位支付,由此,每个用地单位关注的焦点是如何降低开发成本。
据《中国农业统计资料》统计,近三年来,每天平均约有57个村落结束它们的历史。
也就是说,非公共利益的征地剥夺了土地所有者的发展权,给农民集体带来了巨大损失。
非公共利益的征地,除了不符合社会主义正义原则外,还会带来“征而不用”、“征而迟用”的浪费现象。
近年来土地价格快速上涨,土地在融资、保值、增值方面的作用显著。
用地单位在申请时想多要土地,有的采取了未批先占、少批多占等手段。
一些开发商通过违规操作拿到很多土地,然后进行倒卖,从而获得丰厚收益。
4.地方政府的角色错位
在土地交易中,政府既当“裁判员”,又当“运动员”,这种角色的错位,不仅违反了公共法人不得谋利的原则,也损害了征地农民的权益。
当前,“土地财政”成为城市经济发展和基础设施改善的重要财源,成为地方政府获取“政绩”的经济支柱。
当然,“土地财政”的形成还有其客观原因:
那就是在现有税收体制下,中央获取过多,地方获取过少。
于是地方政府便选择出卖土地、扩大征地规模,甚至不按国土规划提前和超额征用土地等来补偿,这就不足为奇了。
5.征地定价机制的缺陷
一是征地价格不公平。
按照马克思的地租理论,土地价格实质是土地索取(地租)权的价格。
目前,不论是来自理论界的诟病,还是实践中农民对征地的抵抗,以及高发的征地上访都充分说明:
现行征地补偿标准的不合理。
法定补偿标准过低属于规则不公,造成的后果则是结果不公。
二是按产值倍数制定的标准欠科学。
按照土地估价理论,基本原则是定价要以土地的最高、最佳使用为前提。
按征用前3年平均产值计算,有一个种植结构问题,如果不是最佳使用,计算标准就不公平。
且“土地年产值”是个不易确定的数值,计算时主观性很强,增大了征地补偿的随意性。
三是征地补偿未包含土地的增值部分。
由于征地制度形成于计划经济时期,强调的是农民要支援国家建设,农民集体的土地从来没有被作为商品看待,征地补偿不是按市场定价,而仅是维持农民的生存。
时至今日被征农地的用途已改变,地价飘升。
征地前期的计划性运作和征地后的市场化运作,存在着巨大的利益落差。
四是对地区地价的差异欠考虑。
一个地区的基础地价是由区域经济状况决定的,任何土地价格的形成均受区域经济的制约和影响。
农地产值趋向一致,无法反映各地区的地价差异。
征地补偿机制的缺陷,严重阻碍了失地农民转为市民的进程。
大量失地农民由于不能得到合理补偿,无力在城市购买住房,使他们成为身份在农村、打工在城市,需要长距离迁徙的“候鸟”。
四、改革和完善农村征地制度
改革和完善征地制度,一方面,要充分肯定政府依照法定的权限和程序征用农民集体土地;
另一方面,要在制度上制约政府的权力,以保证被征地农民和集体的合法权益。
1.明确各方法律地位
(1)赋予集体土地与国有土地平等的权利。
目前,我国对两种公有制的土地不能“一视同仁”,形成严重的二元体制。
这就要求赋予集体与国家平等的所有权,在坚持土地公有的前提下,实行“同地、同权、同价”。
(2)赋予农民参与征地谈判的权力,使农民有知情权、参与权、监督权和申诉权,对政府征用土地的必要性、可行性、合法性,进行有效的监督和制约。
(3)依法解决被征地的主体不到位的问题。
由于代表农民的集体经济组织是虚置的、缺位的,造成非农村集体组织的领导、部门、单位越位、抢位、侵权,这种无视被征地主体的做法,必须通过立法予以纠正。
2.合理界定征地范围
我国的宪法和土地管理法规定,因“公共利益”需要可以征用土地,因此对“公共利益”要有明确解释和严格界定。
(1)明确公共利益的界限,严格控制征地范围。
可引入“公共产品”的概念,按其属性来判别和界限公共利益,把公共事业项目与经营赢利项目严格区分开来,避免赢利性项目搭乘公共利益的“便车”。
(2)明确“纯公共产品”与“准公共产品”的判别标准。
在征地中要根据纯公共产品与准公共产品的区别,制定不同的安置政策和补偿措施,以便更好地维护被征地农民的权益。
3.明确政府管理职责
(1)正确行使征地权力。
征地权是国家的强制性行政权力,政府是这一权力的执行者和维护者,应当严格遵守征地用于公共利益的原则,决不允许以国家建设的名义,牟取非法的超额利润。
(2)通过土地规划来调控建设用地。
通过征收土地所得税或土地增值税,来调节土地市场的运行,真正发挥市场配置土地资源的基础性作用。
(3)政府部门必须依法征地。
在征地中要“为民谋利”,而不是“与民争利”。
要逐渐构建一套公正、合理、规范的征地程序和操作标准。
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4.坚持市场定价原则
从市场经济的角度看,不管是谁来征用土地,实质都是土地使用权的转移,必须依照市场价格给予合理的补偿。
因此,要让农民平等地参与补偿谈判,具体建议如下:
(1)修改土地管理法中按“平均年产值”倍数计算征地补偿的规定,制定出更加合理、规范和能为多数人接受的计价方法。
征地补偿既要包括被征地者的直接损失,又要包括他们的间接损失;
既要考虑被征地者的眼前利益,又要考虑他们的长远利益。
(2)不应以农用地的价格来确定补偿标准,而应以建设用地的价格来评估与确定补偿标准,避免土地一级市场与二、三级市场的过大差价。
(3)农民作为弱势群体,除了按照市场机制补偿以外,还要对农民实行倾斜性保护政策,使他们在保证生存的基础上,还能得到可持续发展。
5.合理调配补偿费用
分配征地补偿费时,应合理规定集体留存的比例。
土地补偿费在农民和集体间的分配,目前还缺乏细化的、可操作的规章。
实践中各地的做法不一,处于无序状态。
在土地补偿资金的分配中,乡、村、组层层截留的现象比较普遍。
在资金的分配比例、发放时间、发放对象上随意性较大。
建议规范征地补偿费的比例,在承包地被征用后,农民与集体可参照原先承包收益的比例分配补偿费,并为失地农民建立稳定的社会保障制度。
6.健全调解和诉讼制度
加强法律法规建设,健全调解诉讼制度,是强化利益保障机制的必要手段。
补偿安置纠纷是征地中最集中、最多发的矛盾,应采取有效的法律途径予以缓解和化解。
如果无法达成协议,政府和农民都可将案件送交法院处理。
独立于政府的法庭可以要求双方聘请独立的资产评估师,提供土地评估报告,并由法庭做出调解或判决。
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