我国农村征地制度的改革和完善Word文档下载推荐.docx

1、以最近35年产量的总值为标准，对被征土地及其附着物公平合理地予以补偿。当时的征地办法，既体现了加快国家建设的整体利益，又照顾到被征地农民的切身利益，是较为公平合理的。到了1958年“大跃进”时期，由于“左”倾路线的影响，出现了用牺牲农民利益来加快国家建设的做法，降低了补偿标准，把35年产量的总值，改为24年。党的十一届三中全会后，国家经济建设全面开展，1982年5月，国务院颁布了国家建设征用土地条例，增加了新的规则。第一，明确了征地的强制效力，指出：“凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得阻挠和妨碍。”第二，细化了补偿项目，规定征地补偿包括土地补偿、青苗及附着物补偿和

2、安置补助费等。这些规定纠正了以前的“左”倾错误，恢复了新中国成立初期兼顾国家建设和农民利益的做法，重申了国家需要的强制性，也细化了对农民的补偿措施。为了适应改革开放和加快经济建设的需要，1998年9月，第九届全国人大常委会修订了1987年1月开始实施的中华人民共和国土地管理法，用法制手段来规范征地行为和保障农民利益。其中包括：一是提出了用途管制和耕地占用与补偿平衡的原则；二是规定了征地方案、补偿安置和补偿登记制度；三是提高了补偿的标准，将原来不超过被征地前3年平均产值的20倍，调整为30倍。2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定开始实行最严格的耕地管理，进一步强调了维护的农民利益：其一

3、，使被征地农民生活水平不因征地而降低，征地补偿要做到同地同价；其二，妥善安置被征地农民，使他们的生计有保障；其三，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权。2006年国务院关于加强土地调控有关问题的通知又指出，“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。2007年10月1日起施行的中华人民共和国物权法的第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安

4、排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”综观我国土地征用的历史，虽然相关的法律法规建立较早，但是未形成完整的制度体系。现有的土地征用条例虽然纠正了“大跃进”和“文革”时期的“左”倾错误，更加注重保护被征地农民的利益，但是从总体上讲，还没有突破计划经济体制的束缚，还存在着缺陷和弊端。二、农村征地制度中的缺陷和弊端改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，由于土地征用制度的缺陷和弊端引发的矛盾和冲突不断激化，主要表现在以下方面。1.征地范围限定不严我国的宪法和土地管理办法规定，因公共利益需要可以征用土地，但对“公共利益”没有做出明确界定，因而造成土地征用范围的

5、扩大和征用权的滥用。1949年以后，我们曾把经济发展作为“特别”公共利益来看待，而当前的土地征用，大部分是为了满足经营性项目和房地产业的需求。一些地方政府将经营性项目“搭乘”公共利益的“便车”，由此造成征地范围盲目扩大，甚至频繁出现“圈地运动”等征用权滥用的问题。2.征地补偿不到位我国征地补偿制度形成于20世纪的五六十时代，带有浓重的计划经济色彩，普遍存在补偿范围狭窄、补偿标准偏低的状况，因而损害了被征地农民的利益。（1）补偿范围狭窄。2004年修改后的中华人民共和国土地管理法，确定的补偿范围主要包括：土地补偿、劳动力安置补助、附着物和青苗补偿等。补偿范围仅限于与土地直接关联的损失，而对于间接

6、关联以及延伸的损失未予考虑，没有顾及失地农民的创业需要和社会保障，更没有顾及他们融入城市所遇到的困难，因此是一种不完全补偿。在市场经济的今天，对失地农民的补偿，不仅应考虑他们的生存需要，更要考虑他们的发展需要!（2）补偿标准偏低。土地管理法规定，征用耕地的补偿费为：征用前三年平均产值的610倍，安置补助费为46倍，两项的总和不得超过30倍。补偿标准虽有提高，但是仍然偏低。因为随着土地生产力的发展和用途的转变，可能带来的累积效益会远远大于目前的补偿标准。上海市社科院提供的数据表明，长三角农地征用价格为37.5万45万元公顷，农地出让价格为210万525万元公顷（一级市场），农地市场价格为1125

7、万2250万元公顷（二、三级市场）。由此看出，农村集体及农民所得大概为出让价格的110，而农地出让价格仅为农地市场价格的15。按土地原有用途进行补偿，不能体现土地的潜在收益和供需变化。事实证明，农地一经征用，其用途改变使地价大幅上升，本应由农民获得的收益被征用者拿去了。3.征地程序不规范征地程序不规范，对被征地者的权益不尊重，在他们的利益受损时得不到申诉和救助等，导致征地者和被征地者矛盾的激化。（1）征地的相关规定不明确和不完善。一是宪法对农村土地的产权主体农村集体，没有指明是哪一级组织，是按份所有还是公共所有，使土地的集体产权难以落实和合理维护；二是对土地征用的审查没有纳入规范程序，有些必要

8、过程被人为省略，使部分投机者有机可乘，获取非法征地收益；三是土地征用程序与农地转用、建设用地等审批程序混杂在一块，在立法规范上缺乏条理性和清晰度，使相关规定和政策难以贯彻落实。（2）被征地农民缺乏知情权和参与权。一些地方只强调农民必须服从国家利益，而忽视了他们的知情权、参与权。调查发现，征地工作缺乏透明度，参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农村集体的个别领导，而被征地的农民却没有话语权。虽然征用土地公告办法规定了相关程序，但往往“公告”时征地已获批准，剥夺了农民维护自身权益的机会。（3）对被征地人的申诉和救助措施不力。中华人民共和国土地管理法实施条例规定“对补偿标准有争议

9、的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决”，这样的规定是计划经济的产物，今天是否还适用?补偿标准是政府定的，有了争议还找政府，这是错位的裁决方法，是征地保障机制缺失的体现。因此，现行立法应对征地的司法申诉和行政救助等做出明确、全面和合理的规定。三、农村征地制度存在问题的原因征地中产生的矛盾和冲突，其表层原因很多，包括土地所有制的缺陷，征地农民、用地单位和地方政府的地位不平，以及定价机制不完善等；而根本原因是征地制度及其法规不合理和不健全。1.集体土地的所有权不完整我国宪法和相关法律规定，农村土地包括宅基地和自留地、自留山属于集体所有。但是，对于“农民集体”作为土地所有

10、权主体及其运行原则，对于“农民集体”作为产权代表和执行主体的地位和作用，对于“农民集体”与农民个人之间的利益关系等实质性问题，没有明确界定。“农民集体”难以对土地进行管理和监督，造成集体土地所有权的虚置。具体地说，农民集体既不能根据自己的意愿将土地卖给其他农民集体，也不能购买其他农民集体的土地，更不能购买国家所有的土地。可见，农民的土地所有权是不完整的。2.农民不能维护土地权益城市化和工业化导致土地价值增殖。按理讲，应当是土地的所有者农民集体直接受益。但事实上，在土地补偿上农民没有力量参与博弈，甚至没有议价的权利。有些地方的土地交易是黑箱操作，徇私舞弊，农民极度不满。农民转移给国家的是土地的所

11、有权，其价钱很便宜；而国家出让给开发商的是土地的使用权，其价钱比征地价还高出几倍乃至几十倍。农民赖以生存的土地，正在以前所未有的速度，以合法的名义被掠夺。地方政府与开发商瓜分土地资产，这是权力与资本的联盟。而诸多失地农民由于缺乏话语权，只能眼睁睁地忍受这种不公的待遇。3.用地单位的利益驱动集体土地征用为国有土地，征地补偿费不是由政府支付，而是由用地单位支付，由此，每个用地单位关注的焦点是如何降低开发成本。据中国农业统计资料统计，近三年来，每天平均约有57个村落结束它们的历史。也就是说，非公共利益的征地剥夺了土地所有者的发展权，给农民集体带来了巨大损失。非公共利益的征地，除了不符合社会主义正义原

12、则外，还会带来“征而不用”、“征而迟用”的浪费现象。近年来土地价格快速上涨，土地在融资、保值、增值方面的作用显著。用地单位在申请时想多要土地，有的采取了未批先占、少批多占等手段。一些开发商通过违规操作拿到很多土地，然后进行倒卖，从而获得丰厚收益。4.地方政府的角色错位在土地交易中，政府既当“裁判员”，又当“运动员”，这种角色的错位，不仅违反了公共法人不得谋利的原则，也损害了征地农民的权益。当前，“土地财政”成为城市经济发展和基础设施改善的重要财源，成为地方政府获取“政绩”的经济支柱。当然，“土地财政”的形成还有其客观原因：那就是在现有税收体制下，中央获取过多，地方获取过少。于是地方政府便选择出

13、卖土地、扩大征地规模，甚至不按国土规划提前和超额征用土地等来补偿，这就不足为奇了。5.征地定价机制的缺陷一是征地价格不公平。按照马克思的地租理论，土地价格实质是土地索取（地租）权的价格。目前，不论是来自理论界的诟病，还是实践中农民对征地的抵抗，以及高发的征地上访都充分说明：现行征地补偿标准的不合理。法定补偿标准过低属于规则不公，造成的后果则是结果不公。二是按产值倍数制定的标准欠科学。按照土地估价理论，基本原则是定价要以土地的最高、最佳使用为前提。按征用前3年平均产值计算，有一个种植结构问题，如果不是最佳使用，计算标准就不公平。且“土地年产值”是个不易确定的数值，计算时主观性很强，增大了征地补偿

14、的随意性。三是征地补偿未包含土地的增值部分。由于征地制度形成于计划经济时期，强调的是农民要支援国家建设，农民集体的土地从来没有被作为商品看待，征地补偿不是按市场定价，而仅是维持农民的生存。时至今日被征农地的用途已改变，地价飘升。征地前期的计划性运作和征地后的市场化运作，存在着巨大的利益落差。四是对地区地价的差异欠考虑。一个地区的基础地价是由区域经济状况决定的，任何土地价格的形成均受区域经济的制约和影响。农地产值趋向一致，无法反映各地区的地价差异。征地补偿机制的缺陷，严重阻碍了失地农民转为市民的进程。大量失地农民由于不能得到合理补偿，无力在城市购买住房，使他们成为身份在农村、打工在城市，需要长距

15、离迁徙的“候鸟”。四、改革和完善农村征地制度改革和完善征地制度，一方面，要充分肯定政府依照法定的权限和程序征用农民集体土地；另一方面，要在制度上制约政府的权力，以保证被征地农民和集体的合法权益。1.明确各方法律地位（1）赋予集体土地与国有土地平等的权利。目前，我国对两种公有制的土地不能“一视同仁”，形成严重的二元体制。这就要求赋予集体与国家平等的所有权，在坚持土地公有的前提下，实行“同地、同权、同价”。（2）赋予农民参与征地谈判的权力，使农民有知情权、参与权、监督权和申诉权，对政府征用土地的必要性、可行性、合法性，进行有效的监督和制约。（3）依法解决被征地的主体不到位的问题。由于代表农民的集体

16、经济组织是虚置的、缺位的，造成非农村集体组织的领导、部门、单位越位、抢位、侵权，这种无视被征地主体的做法，必须通过立法予以纠正。2.合理界定征地范围我国的宪法和土地管理法规定，因“公共利益”需要可以征用土地，因此对“公共利益”要有明确解释和严格界定。（1）明确公共利益的界限，严格控制征地范围。可引入“公共产品”的概念，按其属性来判别和界限公共利益，把公共事业项目与经营赢利项目严格区分开来，避免赢利性项目搭乘公共利益的“便车”。（2）明确“纯公共产品”与“准公共产品”的判别标准。在征地中要根据纯公共产品与准公共产品的区别，制定不同的安置政策和补偿措施，以便更好地维护被征地农民的权益。3.明确政府

17、管理职责（1）正确行使征地权力。征地权是国家的强制性行政权力，政府是这一权力的执行者和维护者，应当严格遵守征地用于公共利益的原则，决不允许以国家建设的名义，牟取非法的超额利润。（2）通过土地规划来调控建设用地。通过征收土地所得税或土地增值税，来调节土地市场的运行，真正发挥市场配置土地资源的基础性作用。（3）政府部门必须依法征地。在征地中要“为民谋利”，而不是“与民争利”。要逐渐构建一套公正、合理、规范的征地程序和操作标准。窗体顶端。4.坚持市场定价原则从市场经济的角度看，不管是谁来征用土地，实质都是土地使用权的转移，必须依照市场价格给予合理的补偿。因此，要让农民平等地参与补偿谈判，具体建议如下

18、：（1）修改土地管理法中按“平均年产值”倍数计算征地补偿的规定，制定出更加合理、规范和能为多数人接受的计价方法。征地补偿既要包括被征地者的直接损失，又要包括他们的间接损失；既要考虑被征地者的眼前利益，又要考虑他们的长远利益。（2）不应以农用地的价格来确定补偿标准，而应以建设用地的价格来评估与确定补偿标准，避免土地一级市场与二、三级市场的过大差价。（3）农民作为弱势群体，除了按照市场机制补偿以外，还要对农民实行倾斜性保护政策，使他们在保证生存的基础上，还能得到可持续发展。5.合理调配补偿费用分配征地补偿费时，应合理规定集体留存的比例。土地补偿费在农民和集体间的分配，目前还缺乏细化的、可操作的规章

19、。实践中各地的做法不一，处于无序状态。在土地补偿资金的分配中，乡、村、组层层截留的现象比较普遍。在资金的分配比例、发放时间、发放对象上随意性较大。建议规范征地补偿费的比例，在承包地被征用后，农民与集体可参照原先承包收益的比例分配补偿费，并为失地农民建立稳定的社会保障制度。6.健全调解和诉讼制度加强法律法规建设，健全调解诉讼制度，是强化利益保障机制的必要手段。补偿安置纠纷是征地中最集中、最多发的矛盾，应采取有效的法律途径予以缓解和化解。如果无法达成协议，政府和农民都可将案件送交法院处理。独立于政府的法庭可以要求双方聘请独立的资产评估师，提供土地评估报告，并由法庭做出调解或判决。【参考文献】1颜文强.试论我国农村征地制度的缺陷与完善J.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011（1）.2何楠.社会冲突视角下的农村征地制度改革J.科教导刊,2010（1）.3都首锋.我国农村征地制度改革的对策研究J.北华大学学报（社会科学版），2008（6）.4钱忠好等.中国土地征用制度：反思与改革J.中国土地科学，2004（5）.5刘燕平.征地制度创新与合理补偿标准确定J.中国土地，2002（3）.