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发展过程中所出现过的问题。
同时我国古代的一些政治制度也为我国公务员制度的发展提供
了许多有益的启示。
公务员考核制度是公务员制度中的一个重要组成部分，由于其对提升政府工作效率和提
高公务员素质具有重要作用，因此公务员考核制度的改革和完善往往成为各国公务员制度建
设的一个突破口。
随着我国社会的不断发展，对于公务员的业务水平、道德水准提出了更高
1
的要求，公务员制度中的公务员考核制度在这种新的形势下就显得尤为重要。
公务员考核制
度能够通过客观的衡量、检验和评价公务员的工作水平和状态，以及与考核结果相对应的奖
惩措施来实现公务员队伍人力资源的优化，并通过这种优化不断地改善和提高政府的工作效
率。
公务员考核制度作为公务员制度中的一个重要组成部分，一方面能够起到检验和督察作
用，对于公务员的工作是一种监督和促进，另一方面和选拔和任用制度紧密相连，通过对公
务员道德品质、工作能力等诸多方面的考察，为公务员的晋升和降职提供有效的依据。
目前
我国对于公务员的考核制度的研究还不够系统、全面、深入，没有形成一个较为完整的理论
体系。
这与我国社会主义市场经济建设、政治体制的改革以及领导干部人事制度改革等现实
要求是不相衬的。
二、本文研究方法说明
本文采取实证分析与理论分析相结合、定性分析和定量分析相结合的方法，采用图表、
数字、调查等多种形式对公务员考核系统构造的技术和方法进行了系统的理论研究和实证分
析，对公务员考核及考核制度通过理论与现实的对比，从考核对象、主体、考核内容、方法
程序以及考核等次和结果的使用等方面，采用历史学、政治学、公共管理学、心理学等角度
相结合的方法对此问题进行分析考证，并在此基础上对产生问题的原因进行了比较深入的探
究。
最后，从优化考核理念、完善考核制度、创新考核体系三个方面分层提出了对我国公务
员考核制度改革的建议，力图提高考核的客观性、公平性、可操作性和实效性，以期对公务
员考核工作有关的政策法规的修订和考核工作的改革，略尽绵薄之力。
三、本文的新观点
在考核主体中提出了尝试建立由民间评估机构作为主体。
在考核的等次中提出了在现有
四个考核等次的基础上再增加一个等次，建立五个考核等次。
在平时考核中尤其是对德的考
核提出要扩展到八小时以外的考核，要建立平时考核手册。
在考核对象上提出了对考核对象
的考核绩效要结合对部门总体绩效考核。
在考评指标权重设置时要根据被考评对象的不同实
行分类变权。
在考核中引入末位淘汰制时要结合部门总体绩效考核适度引进。
二、我国公务员考核存在的问题及原因
“社会政治系统、社会经济系统和社会文化系统，构成了我国国家公务员制度“社会生
[2]态环境”，构成了我国国家公务员制度“赖以生存和发展的基础和前提”，同时，这一社会
生态环境又对公务员制度的推行与发展产生种种影响和制约。
虽然自实施国家公务员考核制
度以来，我国各级政府及其各部门都制定了相应的实施方案，普遍地开展了公务员考核工作，
收到了良好的效果。
但在我国国家公务员考试录用制度的实施过程中，仍然出现了经济、社
会、政治、丈化等环境方面的不协调因素。
当然，考核制度的不完善也是我国公务员的考核
2
过程中还存在诸多问题的重要根源。
一、公务员考核对象与主体
（一）考核主体素质对考核工作的影响
考核主体是指对员工的绩效进行考核的人员，依据我国公务员法考核主体主要是群众与
主管领导。
在考核时，由于群众不可能了解每个人的情况，很难形成自己的评价，那么主管
领导和本机关负责人的意见占有很大的权重，在一定程度上由他们拍板定案。
而考核者往往
根据自己的主观印象来决定考核等次。
一则因为缺乏对被考核者平时的充分观察和了解，加
之人很容易犯的“晕轮效应”，难以将“人”和“事”，客观的分开，所以造成了“会叫的孩
子有奶吃”的现象。
二则因为主观认识的偏差，将考核下属的权力私有化脱离了职位和工作，
当作是个人权力，根据个人的好恶判断下属的工作绩效和表现。
“因此考核者主观色彩浓厚
一定程度上会使考核结果出现偏差而有失公平公正，而且还极易形成被考核者为了得到一个
好的等次而投机取巧的不良风气。
再者，在考核开始以前对考核者没有进行专业的培训。
他们的考核技能不高，责任心和
正义感不是很强，对考评工作缺乏正确认识。
考评主体的低素质一定程度上会严重影响到考
评结果的质量，无法实现考评所要求的公正、客观，也降低了考评的整体效果。
我国公务员
法还没有实施考评责任制，在现实考核操作中，部分领导对公务员考评工作重视程度不够，
没有把考核置于战略位置在考评工作中，结果导致了考核结果的主观随意性，有的领导干部
因不愿意得罪人而不敢坚持原则，不敢坚持标准;
有的甚至自己想获得优秀等次，或希望将与自己亲近的人评为优秀，因此不想按原则按标准办。
公务员考评主体责任不清、失职失误
后无法追究，也引发了一些单位和部门对考评工作认识不够，宣传不力，部分公务员对量化
考评政策缺乏足够的了解，缺乏参与意识。
（二）考核重结果轻程序
考核程序，按照我国《公务员法》规定:
先由个人总结，再由主管领导人在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或考核小组审核后，由部门负责
人确定等次将考核结果以书面形式通知被考核人。
而实际操作中，许多部门、单位对考核程
序并不重视，有的在对考核结果反馈时，只反映考核等次;
有的只反映领导的评语，有的甚
至不反馈。
在考核结果反馈调查中，仍有29.2%公务员不清楚自己的考核结果。
从激励角度来看，如员工根本无法知晓自己的绩效等级，那么绩效评估将不具有激励作用。
调查数据显
示，相当一部分公职人员根本没有机会和直接领导进行绩效面谈，看来，大多数的公职人员
并不知晓自己获得绩效等级的原因，更不清楚自己需要哪些改进。
[3]而且在考核结束时，档
案入档经常发生考核表格缺项，无本人签署意见，填写潦草等现象。
不少机关单位从领导干
部到一般公务员，对实施公务员考核制度已缺乏热情。
总感到考核工作除了确定几个优秀等
次以外，没有多少实际意义。
因此，考核工作往往图形式、走过场，甚至采取了优秀等次“轮
流坐庄”，的方式。
考核结果反馈调查
3
公务员绩效面谈调查
（三）重年度考核轻平时考核
考评是一种连续的管理过程，因而必须定期化、制度化。
考评既是对公务员能力、工作
绩效、工作态度的评价，也是对他们未来行为表现的一种预测，因此只有程序化、制度化地
进行考评，才能真正了解公务员的潜能，发现组织中的问题，从而有利于组织的有效管理，
提高组织的效能。
国家人事部1994年3月8日就发文规定:
“年度考核以平时考核为基础，要健全平时考核制度，由工作人员如实填写平时工作记录，为年度考核提供依据”。
我国现
行公务员法第34条规定:
公务员的考核分为平时考核和定期考核。
定期考核以平时考核为基
础。
考核工作的管理日常性和基础性，决定了必须注意平时考核。
但在考核的实践操作中，
平时考核还是我国公务员考核制度的软肋，不少部门没有实行平时考核，或者平时考核与年
度考核的关系没有明确。
这种只重视年度考核而忽视平时考核的情况比较普遍，甚至不看工
作好坏，一律按部门、按比例四舍五入分配优秀等次，致使公务员考核结果不准确、不真实。
此种行为使年度考评缺乏准确的客观依据，降低考评的“效度”与“信度”。
二、公务员考核的内容、方法和程序
（一）考核的方式简单化
考核方法，是指根据法定的考核要素和标准对公务员进行考核的方式，是评价公务员的
手段。
《公务员法》第三十四条规定:
定期考核以平
时考核为基础。
但这通常情况下只能解决正常考核，而在实践中，确实更有实际意义的特殊
事项考核的存在致使上述方式难以应付，如录用考核、调任考核、晋升考核、任期考核、专
项特殊考核。
所以还应增加专项特殊考核等种类。
[4]
此外，考察方法较为单一。
除个别谈话、自述、民主测评以外，其他一些行之有效的方
[5]法如情景模拟法、心理测试法等还没有被广泛采取。
而仅凭上述几种简单的考核办法又往
往难以获得真实、科学的信息。
难以达到理想的考核效果。
（二）考核内容和标准仍需细化
2006年1月1日起施行《中华人民共和国公务员法》第五章第三十三条规定:
对公务员
的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
公务
员考核标准的确立应该科学、合理，应以其职位职责和所承担的工作任务为依据，对不同岗
位职责及工作任务的公务员，其考核标准也应有所区别。
事实上，由于公务员制度建设刚刚
4
起步，且受到传统干部人事制度的影响，就目前而言，公务员制度对公务员考核标准的规定
还显得过于笼统。
虽然《国家公务员考核实施细则》对公务员的考核标准作了进一步的解释
和说明，但是“由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考
[6]核者无所适从”。
再者，我国政府部门由于历史和现实的种种原因，对工作岗位缺乏科学的工作分析和明
晰的岗位说明书。
由于缺少这些前期基本工作，无法对绩效评估目标作出界定，在工作岗位
和职位说明书基础上形成的绩效考核表就缺乏相应的信度和效度。
客观公正、注重实绩是公务员考核制度的基本原则，而这种较笼统、不细化的考核，不
仅违背了考核的目的和原则，达不到考核的效果，而且也使考核失去了严肃性，阳氏了公务
员参与考核的热情。
（三）考核方法偏于定性
进行定性考核，是对工作人员素质、职能和绩效进行评价。
它注重“质”，的方面，而
不是“量”，的方面。
而定量考核，则通过一定数字量度显示工作人员的功能特质。
虽然公
务员考核强调应采取定性和定量相结合的方法，但考核标准的设计过于笼统，加之考核技术
方法的限制，使得公务员考核实践中定性考核较为容易，而定量考核的实施较为困难。
以至
“一些单位缺乏考核公务员的量化测评指标体系，而即使在已经制定了公务员考核量化指标
体系的单位或部门中，实际考核时仍然多采用定性的方法，对公务员的评价依然是公式化、
概念化、简单化”。
[7]
从另一方面来讲，定性考核一般都是建立在经验、感觉和印象的基础上，受考核人员素
质、情绪影响较大、信息量小、准确性差、容易造成考核上带有相当的主观性和随意性。
因
此，科学合理的定性考核，必须以定量为客观基础。
然而，在实际考核过程中，由于缺乏明
确的考核标准，定性分析往往掩盖机关内部存在的问题。
近些年来，虽然不少单位实行了群
众评议、领导述职、民主投票、现场公布结果等公务员考核办法，一定程度上予以弥补减少
了定性的大误差，但这些考核制度是建立在标准不确定基础之上的，考核的结果往往是:
工
作业绩不突出，但人际关系良好的公务员获得优秀;
而那些工作努力，但不善于处理人际关
系的公务员却难以得到好评。
因此，单纯定性的考核方法缺乏科学性，容易忽视定量测评，
不能适应现代公务员考核的需要。
（四）考评指标体系中缺少社会评价指标和动态评价指标
我国公务员考评指标体系存在一定的局限性。
首先，当前的考评过程多限于内部，缺乏
外部介入，难以体现全方位考评。
政府部门的多层次性决定了政府公务员的多层级性，不同
层级的公务员有不同的服务范围。
许多地区的考评办法则无视这种多层级性，考评指标体系
中缺少社会评价指标这一项，对所有公务员的考评一律由所在单位进行，在某种程度上忽视
了政府部门本身作为一个公共服务部门的特点，降低了公务员的服务意识。
其次，由于公务
员工作的特殊性，许多职位的工作重复率低，变动性较大，而且往往有临时性的重要任务（考
5
评计划外任务）。
缺乏对动态评价指标的考评，使得考评内容不全面，不能客观、真实、公
[8]正地反映公务员的综合表现。
（五）民主评议机制相关法规及保障机制的缺位
由于缺乏事前监督控制与事后救济机制，有些部门或单位不能严格遵守公务员考核的基
本程序，个别单位或部门不进行公开述职，或者根据行政主管的个人好恶，随意内定公务员
的优劣等次;
或者为缓和、减少单位内部矛盾，以一团和气代替公平与竞争，通过轮流坐庄，
使考核程序形同虚设。
更有甚者，还有一些单位或部门违反考核程序，使考核结果缺少公开
性和透明度，不将考核结果反馈给被考核者而是进行“暗箱”操作，对本单位群众不理睬，
对外单位服务对象的意见更不采纳。
考核结束后就将考核结果直接存档，有的虽然也有民主
测评的程序，但只是走个过场。
“优秀”成了个别领导得人心、送人情的个人赏赐。
“暗箱”操作致使公务员在考核结束后也不知道自己的考核成绩如何，是否和自己平时
工作的成绩相符，对于可能出现的对考核等次的不同意也没有有效的申诉和复议机制，使得
公务员内部权利缺乏相应的救济途径。
在此意义上来说，我国的公务员法中存在民主评议机
制相关法规及保障机制的缺了立。
（六）考核主体责任制的缺失
在《公务员法》中要求主管领导人在听取群众意见的基础上，对被考核人写出评语，提
出考核等次意见。
但在现实考核中，公务员权力层次不清晰，主管部门负责人“一竿子插到
底”的工作方式比较普遍。
在我国，如果主管部门负责人事无巨细、亲历亲为，往往被认为
是负责任的表现;
而在许多发达国家则认为这是一种破坏行政生态环境，滥用职权的表现。
由于缺乏必要的权力分级，决策者往往不承担责任，而执行者又不能够承担责任。
如果行政
首长现场办公拍板定案，那么一旦出现决策失误，就很难直接追究法律责任。
而目前，我国
公务员法尚未有对考核主体追究相关责任的针对性法律法规。
三、公务员考核的等次和结果的使用
（一）考核结果等次仍然偏少
先前《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》均规定了公务员年度考核
结果分为优秀、称职、不称职三个等次，后来版布的公务员法将其改进为四个等次。
但从理
论和各地方、各部门的公务员考核工作实践来看，考核等次还偏少。
特别是由于规定评为“优
秀”的比例最多不能超过15%（现行考核中通常优秀的比例一般为10%，最多不能超过总人数
的巧%）。
[9]为了照顾到大小不同邵门，一般单位的做法是，按照各部门实际人数乘以巧%的
比例和四舍五入的方法，将名额分配下去，结果产生了两个问题，一是不管部门工作优劣，
一律按人数分配指标，有指标就可评优，挫伤了公务员的积极性;
二是四舍五入的办法使人
数少的部门获得的评优机会，反而比人数多的部门多。
称职等级较容易确定，这其中既包括
相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员，也包括一部分德才表现和工作实绩比较
差的公务员。
然而，他们都享受同样的待遇，没有任何差别，难以起到奖优罚劣的激励作用。
6
[10]
当然，从深层次讲，考核等次较少，这与我国传统文化密切有关，中国人比较重人情、
好面子、榕守中庸之道，大家同在一处工作，在工作标准不细化的情况下，考核分出三六九
等，心理上不易接受，且不利于单位的稳定，优秀的较少，不称职的更少，大家都处于称职
等级，彼此都一样，容易形成你好我好大家好的局面。
这对于调动公务员的主动性、积极性，
创造性是一大障碍。
因此建议适当增加考核等次，突破这一大障碍，是有其重要理论价值和
实践意义的。
（二）考核结果运用机制仍需改进
科学运用考核结果，充分发挥年度考核的激励鞭策作用对分务员考核意义重大。
考核的
基本目的是奖优罚劣，其落脚点在于使考核结果同公务员的升降、奖惩、去留等切身利益直
接挂钩。
而其在现实考核中主要表现为两种情况:
一是对优秀等次公务员的奖励不够;
二是对
不称职等次公务员的处理过轻，从而影响考核的公正性和合理性。
另外，在实践中，作出显著成绩和突出贡献的，只有公务员个人的奖励，没有对公务员
集体的奖励，这样不利于培养公务员集体主义的思想和团队精神，所以，在奖励制度中有必
要设立对公务员集体进行奖励的有关规定。
[11]
（三）考核的监督机制尚需健全
从考核工作的监督检查上看，各级人事行政部门注重收集汇总考核结果，但由于缺少强
有力的监督检查措施，考核工作认真与否，考核结果的客观公正性如何，完全取决于单位、
部门领导的重视程度和单位组织人事部门的工作水平，这种缺乏客观的调控措施与检查力度
的现象，影响了考核工作的权威性。
更有甚者，在实际考核中，有些单位的部门领导碍于情
面，怕得罪人，将优秀等次的确定交由群众无记名投票表决，结果使一些政绩突出而平时不
太注意人际关系的人榜上无名，相反，一些政绩平平但“人缘好，，的人却被评为“优秀”。
“老好人”容易被推选为优秀等次，因为他人缘好，工作也还过得去。
正如邓小平那句话“是
非功过不清，赏罚不明，干得好的反而受打击，什么事不干的、四平八稳的成了不倒翁。
”[12]
在这种情况下，那些工作突出、原则性强，但人际关系较紧张或有一些缺点的公务员往往难
以获选“优秀”。
另外，公务员法规定了申诉权利，但规定只能是对定期考核定为不称职才可以进行申诉。
这种考核结果的救济程序还不够完善，救济是与“权利”相对的第二权利，“救济是一种纠
正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中对方当事人违反义务行
[13]为造成的后果。
”救济的价值正在于把纸面上的规范权利转化为生活中的现实权利，倘若
权利救济机制并不能为公务员自由权利的实现提供切实公正的法律尺度，那么该救济几近于
虚设。
所以在我国公务员考核核制度还不够健全的条件下，给予被考核的公务员一些应有的
权利从理论上来讲是必要的，在现实实践中来讲也是可行的。
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三、改革和完善我国公务员考核制度的构想尽管我国公务员考核制度存在着诸多问题，但只要我们能够善于吸收经验，总结教训，
我国公务员考核制度必将是一个日趋完善的过程。
本章节从考核方法角度改革和完善公务员
绩效考核制度；
从流程方面改革和完善公务员绩效考核制度；
从配套措施上改革和完善公务
员绩效考核制度；
从监管机制上改革和完善公务员考核机制；
从法制角度改革和完善公务员
考核制度五个方面来阐述完善我国公务员考核制度的构想。
一、从考核方法角度改革和完善公务员绩效考核制度
1、实行360度考核。
360度考核是一种比较先进的考核方法。
入选《财富》杂志的1000家著名企业，至少已经有90%引进或部分引进了这种考核方法。
[16]国家机关是一个面向全社会的服务型、管理型机构。
它们的工作既要对上级机关负责，也要对服务与管理对象负责。
因此，全面实施360度考核，更为必要。
运用到公务员考核工作实践中，360度考核的考核者在机关内部应该包括被考核者的上级、同级和下级，在机关外部应该包括行政行为相对人
（服务对象）、上级机关、下级机关、兄弟机关等。
2、实行量化考核。
公务员考核要实行量化考核是比较困难的:
一是公务员的工作业绩难于量化。
国家公务员的工作大多属于高智商的创造性劳动，其工作的业绩往往很难量化，而
且工作目标的完成情况受客观因素影响较大。
单位工作业绩的好坏与公务员工作水平和工作
努力的程度往往看不出线性的对应关系。
二是公务员的工作缺乏可比性。
不仅同样实行公务
员制度的国家机关工作性质千差万别，工作目标各异，就是一个机关内部，不同岗位、不同
职务的公务员分工也比较细。
单位不同、岗位不一，工作性质、工作环境、工作手段等等区
别很大。
单位内部整体的比较以及纵向甚至横向的比较也比较困难。
但为保证公务员考核的
信度、效度、敏感度，必须全面实行量化考核。
3、引入百姓测评绩效考核机制。
公务员的考核是一个多层面、多角度的考核，不仅要
有时间上的考核，更重要的是要有空间上的考核。
首先，政府部门是从事公共管理和提供服
务的部门，这一性质决定了它的工作重心必须围绕“服务”进行。
胡锦涛总书记在建党82
周年之际，在“三个代表重要思想理论研讨会”上的讲话中指出:
“立党为公、执政为民”。
这是对公务员提出的纲领性要求。
所以在公务员考核过程中应将群众对公务员的公共服务
“满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”作为考核的一个重要因素，因此有必要采取民意
测验或民主评议的办法，把政策和用人标准交给群众，切实增强考核透明度。
我国各部门、
单位应建立群众投诉监督、服务对象评价反馈等制度，定期组织社会和服务对象评议机关及
其工作人员，把群众监督、评议情况作为考核绩效的重要依据。
而这些平时的绩效考核结果
又作为年度考核的主要依据，与其工资、奖金、职务升降和奖惩等挂钩。
4、尝试实行电子考核。
电子考核是非常值得尝试的考核方法。
2003年联合国大会秘书长所作《关于联合国工作的报告》就通报了相关的情况:
“2002年5月1日采用了一套新的工作人员甄选制度，并订正业绩管理考核制度（电子考绩制度）。
重点是这些制度的制度化，
8
以及改进信息技术支助工具。
改进过的电子考绩制度有助于主管与工作人员之间的讨论，提
高了对规定的遵守，在整个秘书处和维持和平特派团实现了可衡量的考绩制度。
”可见，电
子考核是可以成功应用于公共管理部门的。
尝试电子考核的方法是:
第一，建立考核数理模型；
第二，开发考核数据处理系统。
公务员考核需要处理的数据
很多，而且还要加权计算。
因此，必须及时组织专门力量开发公务员考核数据处理系统，以
便快捷方便地处理相关数据，及时准确地推导出考核结果。
第三，开展网上平时考核。
该系
统可以设置在机关局域网上。
该系统应具有标准模式，并能按照设定的权限方便上级主管和
相关人员及时查询和评审。
该系统还应具有自动提醒和反馈系统。
当某位公务员没有及时填
写平时考核表或其主管领导没有及时对下级公务员的平时考核提出鉴定意见时，系统应能自
动提醒当事人。
当主管领导在下级公务员平时考核表上签署鉴定意见后，该系统应能够自动
反馈给当事人。
同时，该系统应
升级会员 