农村社会保障制度建设问题文档格式.docx

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二、完善和健全我国农村社会保障制度有利于经济发展模式由外向型向内需型转化

　　与上世纪80年代不同，我国利用外资、出口规模和外汇储备，均已位居世界前列。

开放式加外向型经济模式已完成历史使命，亟须调整政策，发展内需主导型经济。

2008年9月以来，金融危机引发了全球经济放缓、外部需求收缩、国内经济趋势下滑，使得以外需为主拉动经济增长的路子更是越走越窄，进一步扩大内需已经成为我们应对全球经济危机的关键。

充分发挥九亿农村居民消费需求对经济增长的拉动作用，是我国经济保持快速健康发展的关键。

为此，我国出台了更加有力的扩大内需措施，如家电下乡、汽车下乡等，对农村居民消费进行专项资金补贴。

尽管如此，农村消费需求不足的问题仍然非常明显。

造成该现象的一个重要原因是我国农村社会保障制度很不健全，总体上仍存在保障面窄、保障水平低、服务滞后等问题，百姓承担的生活风险和生活压力不断增加，治病难、养老难、上学难已成为普遍现象。

正因为社会保障不能解除居民的后顾之忧，使居民不得不将收入大部分转化为自我安全保障储蓄，大大挤占了即期消费，从而导致居民消费需求不足。

完善和健全农村社会保障制度，有效改善民生，则能直接增加困难居民的消费能力，显著地提升居民的边际消费倾向，增加即期消费，从而扩大消费需求。

由此可见，健全社会保障体系是扩大内需的根本之道。

三、完善和健全我国农村社会保障制度有利于打破城乡二元社会结构，促进和谐社会的建设

　　建国以后，由于特殊的政治经济条件，我国政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化，这种非均衡发展战略直接造成了城乡二元的社会保障制度。

当前我国城乡社会保障的二元经济结构正呈现出日益强化的趋势。

占我国人口60%的农民仅享受着全社会30%的社会福利；

城镇社会保障的覆盖面已达90%以上，而农村只有4%。

因此，当前我国城乡社会保障体制不仅是不平等、不公平、不和谐的，客观上也促使我国城乡社会的贫富差距呈现出进一步扩大的趋势，也造成我国农村弱势群体的相对剥夺感不断得到强化，使他们最先也最强烈的感受到了社会改革和社会发展的成本和代价。

于是，在弱势群体这一庞大的队伍中蕴藏了巨大的社会风险隐患，极易成为社会动荡的“火药桶”。

解决农村弱势群体问题，缓和城乡矛盾，事实已经成了深化改革，维护社会安定，加快经济发展不容回避的问题了。

为此，必须全面推进农村社会保障事业的发展，以逐步消除城乡差别，协调城乡社会各方面经济利益，缓和社会矛盾，实现城乡和谐发展，促进国家长治久安。

四、完善和健全我国农村社会保障制度是发展农村经济，建设社会主义新农村的内在要求

　　党的十六届五中全会提出的一个重大战略举措是建设社会主义新农村，提高农村居民的收入水平。

具体措施就是，缩小农村基层党政机关数量，合并乡镇机关，减轻农民负担；

进一步提高农业市场化水平，提高农产品的竞争力；

推广农业机械化生产，将土地集约化使用，提高土地的产出率；

稳步推进城镇化建设，促使农民摆脱土地的束缚而成为非农劳动力，向城镇流动，以减少农村人口。

但是在制度的推进过程中，存在农民经济收入水平不仅没有得到提高，反而不断降低、受损的现象。

这是因为中国加入WTO后，中国不能再维持对农产品进口的限制，也不能以补贴或保护特殊农产品的方法来保护农民的利益。

而国外农产品的进入势必挤掉我国农产品的大部分市场，这无疑会直接导致农民收入的减少。

此外，在推进城镇化建设的过程中，也存在一些农民土地权益受损的行为。

比如，在征地过程中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位，不妥善安置失业农民等问题相当严重。

而且，政府为了招商引资而降低成本的做法非常普遍，一些人利用各种名目变相圈地，实施投资是假，对征用土地进行炒作转手是真。

所以政府应当在土地政策之外，通过实施逆向财政政策、失业补偿、福利计划、社会医疗和负所得税等机制，以保障农村居民的最低限度收入。

这些机制和保障措施能使农村居民同城里居民一样，不断追求利润最大化的行为，促进农村经济的发展。

社会保障制度不仅是一种社会制度，同时也是一种经济制度，它对经济发展有促进作用。

因此，在建设社会主义新农村过程中，农村社会保障制度的完善和健全将发挥巨大的促进作用。

六、完善和健全我国农村社会保障制度是实现财政支出合理、合法化，体现我党执政合法性的现实需要

我国13亿人口中，农民就占了7亿多。

绝对贫困人口多数居住在西部农村，这里生态环境恶化、自然灾害频繁，仅靠地区经济的增长，是不会自动消除贫困的。

市场经济的激烈竞争和收入分配的不平等，可能会使经济发展所增加的财富更多地落入富人之手，而贫困人口仍无法享受经济发展所带来的好处，因为经济增长并非必然会带来贫困人口收入的增加。

而且，在市场经济条件下，优胜劣汰的竞争机制往往会使弱势群体处于更加不利的状态。

因此，充分发挥政府收入再分配的功能，加强社会保障制度建设，为消除绝对贫困、巩固温饱成果和最终实现共同富裕，提供制度保证。

能否建立起农村社会保障制度，使广大人民成为社会直接的保障对象，不仅关系着他们的切身利益，而且是一个十分重大的社会政治问题。

中国共产党的性质和宗旨决定了他必须妥善地解决这个问题，在规范的、有效的农村社会保障系统建立以前，整个国家的社会保障系统不能称之为完整。

因此，完善和健全农村社会保障是体现中国共产党执政合法性的现实需要。

当前我国农村社会保障体系的现状及主要问题

随着改革开放的不断发展和深化，我国与国际社会的联系日益密切，社会经济各方面都发生了翻天覆地的变化，社会主义新农村建设正如火如荼的展开，农村社会保障也有了很大的发展，我国目前已建立了农村社会保障制度的基本框架，最低生活保障等社会救助制度、新型农村合作医疗保障制度也取得了显著的成效，但就整体而言，我国农村社会保障制度尚处于探索阶段，现有的农村社会保障制度离农村和农民的需要仍有很大差距，许多制度尚未成型。

农村社会保障制度的局限性十分突出，具体来说有以下几方面的问题。

2.1农村社会保障制度不健全，覆盖面窄

农村社会保障除传统的社会救助、优抚保障外，其他社会保障基本全无，至今仍未建立真正意义上的农村社会保障制度，农民承担天灾人祸的能力难以乐观，有的甚至弱不禁风。

目前农民最迫切需要的社会保障仍十分薄弱。

有资料显示，30%的城镇居民享有80%的社会保障，而70%的农村居民只享有20%的社会保障。

近年来，虽然新型农村合作医疗已经在全国大部分农村地区推广实施，农民的看病难、看病贵的问题得到了一定的缓解，但与农民的需求仍有较大差距，农村社会保障乏力、形式相对单一的状况没有从根本上改变，大多数农民还无法享受到其他社会保障[2]。

且长期在农村实行的“五保户制度”等社会救助和社会优抚应保未保的现象普遍存在。

目前，我国农村社会保障体系很不健全，农村大多数人还无法享受社会保障。

农村社会保障无论是范围还是标准，都远远低于城市。

全国虽有很多乡县开办养老保险，但参加人口少之又少。

在我们那儿这种现象很普遍，家庭收入都不高，而且家里的孩子上学需要花钱，基本上没有多余的钱来参保，并且现在家长的观念还是养儿防老，并没有意识到参保来养老。

对于这个现象应该跟孩子讲给自己的父母参保而不是直接跟家里的老一辈讲，他们基本上不会接受这个观念。

积极推行的农村合作医疗制度虽然减轻了群众就医的负担，但是没有从根本上解决农村人口在医疗保健上的问题，药费医疗费用依旧高昂。

在农村劳动力转移过程中，一部分农民处于社会保障的真空状态。

改革开放以来，农村大量的剩余劳动力纷纷涌向城市，对城市的经济建设做出了突出贡献。

目前我国约有2亿多农民工，但他们却被排斥在城市的社会保障体系之外，成为城市化的牺牲品。

可以说，他们没有任何保障可言，他们干的是最险、最苦、最累的活，而人身权利、经济权利、甚至生命都得不到保障。

游离于城镇社会保障体系之外的农民工，成了城市中最脆弱的群体，这与他们为城市所做出的贡献极不相称。

当前，金融危机使农民工大量的失业返乡，农民工的处境更加艰难，亟需为其建立基本的社会保障制度。

2.2管理体制混乱，效率低下

目前，我国农村社会保障管理呈现出政出多门、各自为政的局面，城乡分割、条块分割、条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。

如优抚安置和社会救济归民政部门管理，养老保险归劳动和社会保障部门管理，医疗保障归卫生部门管理，形成了“多龙治水”的管理格局。

管理体制的不顺，造成现有的农村社会保障项目虽然不多，但具体制定政策、掌握政策和执行政策的机构却不少。

由于这些部门所处地位和利益关系不同，看问题的角度不同，工作中经常发生摩擦和矛盾。

有的项目谁都争着管，从中受益；

有的项目又谁都不愿意管，相互扯皮[3]。

我国没有建立一个专门对农村社会保障资金进行高效管理的机构。

城乡分割、条块分割、多头管理的情况非常严重。

从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统一归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在的单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方的乡村或乡镇企业也制定了社会保障办法和规定。

由于这些部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。

而且，政事不分，缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制更加混乱。

此外，农村社会保障管理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。

按照国际上通行的做法，保障基金的征缴、管理和使用三权分立、互相制衡，以保证基金的安全性、流动性与收益性。

但是，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基金的使用及保值增值等面临诸多风险。

有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污农民缴来的“养命钱”，从而造成基金大量流失，严重影响基金的正常运转，并在农民心中造成极坏的影响。

因此，亟待对农村社会保障进行科学规范的管理和监督。

2.3国家责任缺失，不公平性突出

现代社会保障制度的责任主体是国家和社会。

而作为我国社会保障体系两个有机组成部分，国家在城镇社会保障和农村社会保障构建中承担的责任却相去甚远。

在国家的立法推动和资金支持下，现阶段城镇已经初步建立起比较完善的社会保障体系;

而在农村，在生活着9亿农民的农村，国家却以财力有限、农民有土地保障和家庭保障等为借口，除了提供一些最低水平的具有应急性质的社会救助外，将广大农民拒之于现代社会保障的门槛之外，这充分显现了社会公平机制的扭曲。

由于政府责任的缺失，城乡差距不断扩大、不同社会群体的差距不断扩大，现有的农村社会保障仅仅能够解决农村保障对象的生存问题，无法从根本上解决社会公平和发展问题。

我国农村社会保障存在的根本问题是保障资金不足。

从社会保障资金的来源看，通常是个人、集体（或企业）、国家各投入一部分，并且国家的投入应占最大的比例。

当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足是造成整个农村社会保障资金不足的主要原因。

长期以来，社会保障资金投入重城市轻农村、重工业轻农业现象非常严重。

从国家的投资看，对农村社会保障投资仅为城市的1／30。

1999年，我国的财政收入突破1万亿元；

2005年，我国的财政收入突破3万亿元；

2008年，我国的财政收入突破6.1万亿元。

2009年我国的财政收入突破6.5万亿元，与2008年相比将增收0.4万亿。

我国的财政收入成倍提高。

国家统计局2007年中央财政决算报告显示：

2007年全国财政收入51321.78亿元，全国财政支出49781.35亿元。

国家财政按功能性质分类的支出：

教育支出1076.35亿元；

科学技术支出999.61亿元；

社会保障和就业支出2302.36亿元；

医疗卫生支出664.3亿元；

环境保护支出782.11亿元。

也就是说，只有约五分之一的财政支出直接用到老百姓身上，而从社会保障支出费用来看：

占全国人口80%左右的农民的社会保障支出只占总数的11%，而占人口20%的城镇居民的社会保障费支出却占总数的80%；

从覆盖面看，城镇已达到91%，而农村只有2%。

，而另据报道，我国党政机关每年公款吃喝要花掉2000亿，公车支出要花掉3000亿，公费出国考察还要花掉2000亿。

2007年各国的行政费（即公务开支）在国家财政支出的比重排名中，中国以27.6%的惊人比重位居榜首，远远高于其他国家6%的平均值。

以上可以看出在政府成倍增长的财政收入中我国农民并没有从中得到更多的福利。

也由此可进一步推理出现阶段在农村社会保障制度体系建设中存在的问题主要在于政府财政投入偏低和城乡分配的不平衡。

在已建立起现代社会保障制度的西方国家（如德国），从事独立经营的农民与具有雇佣关系的工人和职员一样，能够享受到所有社会保险的保护。

而在我国，由于受经济发展水平以及历史文化传统的限制，农民社会保障与城市社会保障相比，不仅建立得比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。

农民社会保障的现状表明，农民低水平的社会保障，不仅阻碍农村经济的发展，而且影响社会稳定。

因此，重视并进一步健全和完善农民社会保障制度，不仅对于深化我国经济体制改革、建立和完善社会主义市场经济、尽快建成社会主义法治国家有着重要的作用和意义，而且对于减少社会冲突和矛盾、为经济发展创造良好的社会秩序有着同样重要的作用和意义。

我国农民应获得社会保障的保护、在我国健全和完善农民社会保障制度极为必要，尤其是我国政府应为我国农民社会保障制度的发展作出更多努力。

2.4农村社会保障资金严重缺乏，筹资渠道不合理

农村社会保障的资金来源主要有两个方面：

一是参保农户自己集资，二是政府的财政拨款，筹资渠道相对单一。

由于农民生活水平普遍较低，因此参保的集资数目就十分有限了，主要还是要靠政府财政支持。

但我国农村人口众多，基数过大，政府财力有限，仅仅靠财政拨款来解决农村社会保障问题是不可能的。

这就需要一部分社会投资，主要是来自企业单位投资。

在经济欠发达地区的农村，乡镇企业的发展本身就很困难，再鼓励他们进行当地农村社会保障的投资，这种可能性也较小。

对于城市大众型企业，没有政府政策上的支持，自愿投身于这种公益事业的就更少了。

资金的严重缺乏阻碍了农村社会保障的推进。

我国政府用于社会保障的比例是世界最低的。

中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右，而这10%的投入绝大部分给了城镇职工。

由于长期以来国家对农村投入过低，农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入。

但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金。

2.5立法进程缓慢，农村社会保障无法可依

我国现阶段社会处在发展变革之中，由于经济体制转型，原有的农村问题依然存在，新的社会问题如老龄化、看病难看病贵、失地农民问题、农民工问题等又日渐突出。

但现有的法律保障制度尚不健全，主要依靠行政规定，立法进展缓慢，国家缺少完整的社会保障法律体系。

从目前我国农村社会保障立法的状况来看，一个突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。

我国政府自1998年开始设立劳动和社会保障部，但迄今还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律，在国务院已经制定的条例中，也极少涉及规范社会保障制度的法规。

虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章，但多是单项的，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法规体系，而且地区不同，内容亦有所不同。

由于农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地

.1建立与我国国情相适应的农村社会保障制度

当前我国仍处于社会主义初级阶段，属于发展中国家，各地的经济发展极不均衡。

不同地区农村集体和农民个人的经济能力悬殊。

在这种情况下，要建立统一的农村社会保障制度是不现实的，只能根据各地经济发展状况，因地制宜，形成各地区层次不同、标准有别的社会保障制度。

首先，完善作为社会保障最后防线的最低生活保障制度。

对那些因为疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口提供帮助，以保证他们的基本生活。

在确定最低保障标准时，应根据保障基本生活需要及政府和社会的承受能力制定制度化的标准。

其次，促进农村新型合作医疗的可持续发展。

新型农村合作医疗的筹资水平应该和经济发展水平、农村居民收入水平相适应。

并实现和经济增长的同步、同比提高。

使之明确、规范、制度化，可以长期保持稳定；

因地制宜，结合实际，不断完善合作医疗方案，改善农村医疗卫生服务条件，提高农村卫生服务质量，满足农民群众的医疗需求。

第三，率先实现农民工社会保障的城乡一体化，促进农民工就业。

农民工是我国工业化、城镇化过程中的一个特殊群体，金融危机使大量农民工失业返乡，给他们的带来很大的影响。

为此，我们需要高度重视与这一群体相关的社会保障制度建设。

当前农民工群体内部已经发生了分化，建立适合农民工特点的社保制度，必须坚持分类指导。

对完全市民化或城市归属意愿强烈或有正规和稳定就业的农民工，可直接纳入城市社保体系。

对回流性强的农民工，要保障其在城市的基本生存，要以较低标准和流动账户来实现回乡后的保险转换。

对一般流动性较大的农民工，可设计“便携式”个人账户，降低参保门槛，建立社会统筹部分随个人账户转移的制度，提高参保积极性。

这些举措有利于解决农民工的后顾之忧，实现农民工城乡之间的自由流转，促进农民工就业[4]。

4.完善农村社会保障的工作网络。

加强信息系统建设，通过财政投入，建立横跨农村低保、新农村合作医疗、农村养老保险多项业务，纵接县、乡镇、村的信息系统，最大限度地方便参保人缴费与待遇享受，实现优化管理；

要加大对人力的投入，按业务量核定经办系统的编制，明确经办系统财政全额拨款事业单位性质，保证经办力量。

3.2规范农村社会保障的管理，强化监督

农村社会保障中存在的问题以及农民投保的热情不高，与农村社会保障管理体制不规范有密切关系。

因此，要使农村社会保障事业健康发展，就必须在强化农村社会保障制度制衡机制上下工夫。

首先，加强农村社会保障管理机构建设，建立全国统一、权威的农村社会保障管理机构。

其次，完善农村社会保障的监督体系，这是农村社会保障制衡机制的主要组成部分。

农村社会保障的监管是指各有关方面对社会保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以达到社会保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高社会保障管理效益。

再次，加强农村社会保障机构队伍建设。

通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径，努力塑造和培养一支适应专业化、现代化、市场化管理需要的专业队伍。

3.3强化政府责任，促进社会公平性

政府在推动农村社会保障发展，促进社会公平方面有着不可替代的作用。

政府介入社会保障领域的首要和基本的目标是进行收入再分配，追求社会公平，以维持社会可以接受的收入分配差距[5]。

城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会的主要问题之一，甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。

只有通过政府强有力的组织，完善农村社会保障制度，调整社会经济政策，特别是国民收入分配与再分配政策，才能防止收入差距继续扩大。

同时政府应当利用其强制权明确社会保障的权利义务关系，矫正市场失灵，并将由此造成的社会影响降至最低程度。

我国国家与社会并没有完全分立，农村社会保障应当与城市社会保障一样是由具有普遍性的国家而非由特殊性的农村社会来承担的。

尽管国家有时只是“虚幻的共同体形式”。

但是，在普遍认可国家是民主的国家、代表的是全体劳动者利益的基本前提下，就无法放弃国家对维护社会保障的第一主体责任。

1.增大财政支出投入。

中央财政要加大农保支出，为农民提供养老补贴；

还要大力支持较贫困地区的农村社会保障制度建设，加大对农村最低生活保障制度建设的资助，并逐步提高对农民农村合作医疗的补助标准，以促进农民的生活和健康水平；

建立农村社会养老保险专项基金，用于补助农村养老保险制度建设。

2.调整财政支出结构。

要调整和完善公共财政体制，确立社会保障优先的原则

要建立社会保障预算，明确中央和地方在农村社会保障领域的分工和财政责任逐步加大各级财政对社会保障的支持力度。

“十一五”期间，确保社会保障支出占财政支出的比例逐步提高。

调整财政支出结构,减少建设性和竞争性支出，尽量控制和压缩一般性开支,增加对农村社会保障的财政支出比重。

中央和地方政府有必要充分考虑经济发展的不平衡状态从而建立对贫困地区的社会保障专项转移支付制度。

地方各级财政要承担农村养老保险、低保和新农合的筹资责任，按时足额安排预算资金，确保农保经办管理工作经费，促进制度健康发展。

社会保障财政支出严重偏向城市，对农村投入水平偏低，二元化格局下的城乡保障差别过大,使城乡劳动者的境遇不平等。

使得政府的财政支出更加不足以支撑农村社会保障的发展。

近年来我国财政改革的目标是要建立公共财政，这就意味着政府在逐步减弱财政经济职能的同时将逐步强化财政的公共服务职能，而建立健全农村社会保障体

系，解决农村居民的后顾之忧和不断增进农民福利是各级政府的必要职责。

而

针对政府财政支出等在农村社会保障制度体系建设中存在的问题，应该积极作出应对措施

3.统筹城乡社会保障事业发展。

　首先，在农村社会保障严重滞后于城市、城乡收入差距很大的情况下,