程德全与清末黑龙江行政区划变革兼论程德全的政治地理思想Word格式.docx

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他在任内对黑龙江的行政体制进行变革，完成从军府制度到行省制度的转变。

以设治而论，中华民国成立之初，黑龙江省内包括清代原设之县和由府厅州改设之县共20个，其中庆城县、青冈县、拜泉县、兰西县、木兰县、海伦县、绥化县、呼兰县、龙江县、肇州县、安达县、大赉县、巴彦县共13县于程德全任内完成设治。

②参见傅林祥等《中国行政区划通史·

清代卷》，上海：

复旦大学出版社，2013年，第187-192页；

王培乐编著《黑龙江建置述略》，北京：

海洋出版社，1993年，第62-65页。

可以说，程德全奠定了黑龙江省的地方行政设治基础。

一、清代黑龙江地区的政治地理形势

清代的黑龙江与今天的黑龙江省地域范围不同。

清代前期黑龙江将军辖区北抵外兴安岭，西达额尔古纳河与俄罗斯为界。

《瑷珲条约》签订后，中国丧失了黑龙江以北、外兴安岭以南的大片国土。

光绪末年，中俄以黑龙江为两国界河。

黑龙江与吉林之间大体以松花江为界，包括今天哈尔滨市主城区在内的黑龙江省东部地区，在当时都属于吉林将军辖区。

今天的内蒙古东部呼伦贝尔市在当时属于黑龙江将军属下的呼伦贝尔副都统管辖。

黑龙江将军还兼管内蒙古哲里木盟扎赉特旗（大体相当于今内蒙古扎赉特旗，吉林省大安市、镇赉县和黑龙江省泰来县的一部分）、杜尔伯特旗（大体相当于今黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县、大庆市、安达市、林甸县和泰来县的一部分）、郭尔罗斯后旗（大体相当于今黑龙江省肇东县、肇州县和肇源县）。

①参见傅林祥等《中国行政区划通史·

复旦大学出版社，2013年，第179-181页、第619-620页、第181-187页。

清代，包括黑龙江在内的整个东北地区，长期执行封禁政策，限制内地汉人赴此定居。

清朝在黑龙江的统治，长期以八旗军事驻防为主，军政合一。

程德全署理齐齐哈尔副都统时，黑龙江境内的八旗驻防情况如下：

黑龙江将军驻齐齐哈尔城（今黑龙江省齐齐哈尔市城区），下设齐齐哈尔副都统（驻今齐齐哈尔市城区）、黑龙江副都统（驻今黑龙江省黑河市瑷珲区瑷珲镇）、墨尔根副都统（驻今黑龙江省嫩江县嫩江镇）、呼兰副都统（驻今黑龙江省哈尔滨市呼兰区）、呼伦贝尔副都统（驻今内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区）、布特哈副都统（驻今内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗尼尔基镇，后改黑龙江省讷河市）。

黑龙江八旗驻防主要分布在沿嫩江的驿路沿线和中俄边境，数量稀少，而蒙旗主要由蒙古王公自治，黑龙江地方当局对其管理极为松散。

民政建制仅有地处东南的呼兰、绥化二厅。

境内民政建制稀少，不及相邻的盛京和吉林将军辖区，且改设民政建制阻力重重。

“黑龙江省籍在位者，出入内廷，声气联络，辙举国制法禁，以根本重地，旗丁生计为词，力阻开屯，势若拒敌，虽历年内外臣工恺切上陈，不能稍事展拓。

推原其故，则以既广民屯，必增民官，久而改建行省，将旗营等诸内省驻防，举数百年权利，拱手而去，非仅区区一城之得失也。

”③徐宗亮：

《黑龙江述略》卷3《职官》，见李兴盛、张杰点校《黑龙江述略》（外六种），哈尔滨：

黑龙江人民出版社，1985年，第48页。

“任何国家为了行政管理的方便，必然将其国土划分为有层级的区域，这就是行政区域。

”④周振鹤：

《中国历史政治地理十六讲》，北京：

中华书局，2013年，第27页。

清代黑龙江长期实行军政合一的行政体制，军事需要成为八旗驻防地选择的重要依据。

以首府齐齐哈尔为例，“齐齐哈尔最为紧要形胜之地，蒙古、锡伯、索伦、达斡尔等所居地界总汇于此，且距通大兴安岭北呼伦等地及尼布楚之道甚近”。

⑤《兵部为查询科尔沁王等可否献出锡伯等人事咨黑龙江将军萨布素文》（康熙三十年七月初三日），中国第一历史档案馆编译《锡伯族档案史料》，沈阳：

辽宁民族出版社，1989年，第29页。

清代黑龙江驻防地的选择，主要考虑应对蒙古高原的军事威胁，特别是康熙年间防御蒙古准噶尔部的侵扰。

①参见王景泽《清前期经营东北的军事战略失误》，《北方文物》1997年第2期。

《瑷珲条约》签订后，沙皇俄国成为东北及黑龙江地区最主要的威胁。

光绪二十六年（1900），沙俄借口保护中东铁路，大举入侵东北，侵占齐齐哈尔，黑龙江将军寿山自杀殉国。

程德全上任之时，“江省事多待理，又承庚子兵燹之余，地方凋敝”②程德全：

《垦务善后筹拟大概办法折》（光绪三十年五月初六日），《程德全奏稿》卷1，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第53页。

。

二、程德全在黑龙江任内的行政区划改革举措

1904年12月，程德全在黑龙江任内不满一年，即奏请变通吏治，添设地方官。

依照程德全的建议，于省城齐齐哈尔“设黑龙江分巡道一员，兼按察使衔，总司通省刑名，兼管驿传事务”。

又设“抚民同知一员”，“名曰黑水厅”。

“省城西南札赉特新放蒙荒，川原旷远，垦户渐繁，拟于莫勒红冈子地方设抚民通判一员，名曰大赉厅”，“归省城分巡道管辖”。

“拟将原驻巴彦苏苏之呼兰厅同知升设知府，移驻呼兰城，名曰呼兰府，自理地方，不设附郭首县”。

“巴彦苏苏地方则另设知州一员，名曰巴彦州”。

并设兰西县、木兰县，与巴彦州统归呼兰府管辖。

绥化厅“原有通判改升府治，设知府一员，自理地方，不设附郭首县”。

“余庆街缘由经历升设知县一员，仍曰余庆县”，归绥化府管辖。

通肯地方“拟设直隶厅同知一员，因该城在海伦河案，名曰海伦厅”，“柞树冈则设知县一员，名青冈县”，归海伦直隶厅管辖。

同时，“拟设兵备道一员，管辖呼兰、绥化两府，海伦一厅，兼理营务，驻扎绥化府适中之地”。

③程德全：

《添设地方各官折》（光绪三十年十一月初三日），《程德全奏稿》卷3，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第94-95页。

1905年11月，程德全所奏请设治被批准，并进入实施阶段，程德全拟定了新设各行政建制的缺分及相关事宜。

④程德全：

《添设地方官章程折附清单》（光绪三十一年十月二十一日），《程德全奏稿》卷6，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第223-233页。

同时，程德全又奏请裁撤已经设治的齐齐哈尔、呼兰、通肯三城副都统，将布特哈副都统分为东西两总管。

1906年初（光绪三十一年十二月十九日）奉朱批，批准裁撤已经设治的齐齐哈尔、呼兰、通肯副都统。

⑤程德全：

黑龙江人民出版社，2010年，哈尔滨：

1906年，程德全又奏请“拟于郭尔罗斯后旗荒地设一厅治，查该处有肇州古城，即名曰肇州厅，设抚民同知一员，巡检兼司狱一员，凡铁路交涉局所放附近铁路荒段，均归该厅管辖”。

“杜尔伯特荒段附近东清铁路安达车站，拟即名曰安达厅，设抚民通判一员，巡检兼司狱一员”。

“该两厅即归黑龙江分巡道管辖”。

“巴拜荒段地方虽广，人民尚稀，拟先设立县治，该处原有巴拜泉，即名曰拜泉县，设知县一员，巡检兼典史一员，归海伦直隶厅管辖。

”⑥程德全：

《移设兴东道折》（光绪三十二年二月二十六日），《程德全奏稿》卷10，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第329-332页。

同年，程德全又奏请“以绥兰海道移驻内兴安岭东麓，改为兴东道”，“专司垦务及木植矿产等事”。

综上，程德全在黑龙江任内共设立了2道，即黑龙江分巡道、绥兰海兵备道（后改兴东兵备道）；

4厅，即黑水厅、大赉厅、肇州厅、安达厅；

2府，即呼兰府（下辖巴彦州、兰西县、木兰县）、绥化府（下辖余庆县）；

1直隶厅，即海伦直隶厅（下辖青冈县、拜泉县）。

程德全对黑龙江的地方官制改革，意在引入内地式的州县管理体制，改变黑龙江旧有的军政不分、军政合一的体制。

三、程德全行政区划改革的特点

（一）通盘筹划，循序渐进

黑龙江原为军府建制，程德全上任之初，民政建制仅有地处东南的呼兰、绥化二厅。

程德全认为“欲求日起有功，舍广收人才，改设行省，别无入手之方，然事贵审势，未便促迫以图。

惟东南一隅，人烟尚称稠密，其余各城，除寥寥数旗户外，皆一片荒地，弥望榛芜，骤改行省，一律设官，不惟无款可筹，实亦无民可治”。

①程德全：

《上军机处论变通旗制改设民官》，《赐福楼启事》卷1，李兴盛，马秀娟主编：

《程德全守江奏稿》（外十九种）上册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，1999年，第787-788页。

在充分认识到了设治的困难和艰巨性后，程德全决定对设治进行通盘筹划，循序渐进，先易后难。

“于齐齐哈尔省城及呼兰、绥化、札赉特等处酌量添改地方大小官吏”。

②程德全：

省城齐齐哈尔“系总汇之区”，“设抚民同知一员”，名曰“黑水厅”；

札赉特“垦户渐繁”，设大赉厅；

“呼兰等处，为全省精华所萃，财富所出，户口之多，甲于各属”，“至绥化厅，土地人民，原与呼兰相垺”，设呼兰府，下辖巴彦州、兰西县、木兰县，又设绥化府，下辖余庆县；

“其通肯地方，开垦数年，人烟辐辏，并已奏改民垦”，设海伦直隶厅，下辖青冈县。

程德全奏请设治的这些地方，除省城齐齐哈尔外，都是放垦数年，土地得到开发，而且人口众多，财力可以支撑设治后的行政运作。

以上设治批准后，程德全才上奏裁撤“与将军同城，势若枝指”的齐齐哈尔副都统，又以“呼兰城已改设府治，通肯亦设海伦直隶厅，治理地面，不准旗员干预公事”为由，裁撤了呼兰和通肯副都统。

同时将布特哈副都统分为东西两总管。

对于“与俄接壤，地处极边，人民稀少”的黑龙江和呼伦贝尔两城和“为省北屏蔽”的墨尔根城，“暂时不设民官”，仍然保留原有的副都统建制。

《裁四城副都统片》（光绪三十一年十一月七日，《程德全奏稿》卷7，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第266页。

可见，程德全对于设治是从实际出发，充分考虑各地的不同情况，对原有的军府建制，根据实情采取裁撤或保留的措施。

肇州厅、安达厅和拜泉县也是因为放荒完成，人口增加，才得以设治。

《郭尔罗斯等处添设各官折》（光绪三十一年十二月二十二日），《程德全奏稿》卷9，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第304-305页。

以上各处设治都在当时黑龙江将军辖区和后来黑龙江省的东南部，松嫩平原一带的农耕区，对当时的黑龙江来说，属于内地。

程德全并不满足于此，提出“将来东北、西北一带，必须添设道员分守，方能控制”；

“以绥兰海道移驻内兴安岭东麓，改为兴东兵备道”，“专司垦务及木植矿产等事”。

程德全还奏请在呼伦贝尔所属吉拉林设治。

《吉拉林设治片》，《程德全奏稿》卷22，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第681页。

（二）设治与开发并重

谭其骧先生在总结浙江历代行政区划设置与开发的关系时，提出“一地方至于创建县治，大致即可表示该地开发已臻成熟”。

③谭其骧：

《浙江省历代行政区域——兼论浙江各地区的开发过程》，见《长水集》上册，北京：

人民出版社，1987年，第404页。

程德全奏请设立的黑龙江各级行政机构，绝大多数都是开发达到一定程度，特别是户口有了较大增长后才设立治所的，比如大赉厅“垦户渐繁”，海伦厅“开放数年，人烟辐辏”。

但是也有先设治的情况，这是因为程德全基于“有人乃能有土，安民必先安官”的认识。

《设依兰府等缺折》（光绪三十一年十一月十一日），《程德全奏稿》卷7，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第269页。

比如拜泉县“人民尚稀，拟先设立县治”，⑥程德全：

再有兴东兵备道“专司垦务及木植矿产等事，并督查现放未竣及搜罗青山、黑山零星各荒，以兴地利”。

⑦程德全：

呼伦贝尔所属吉拉林，程德全也曾奏请设治，因为“彼处垦务木植等事，均关紧要，亟宜派员设治，逐渐经营，以捍边圉而固利权”。

⑧程德全：

可以看出，程德全在设立行政机构的过程中，设治与开发并重，以设治促进开发。

（三）地域由内地向边疆挺进

程德全在黑龙江任内设立的大部分行政机构，如黑龙江分巡道，即黑水厅、大赉厅、肇州厅、安达厅、呼兰府（下辖巴彦州、兰西县、木兰县）、绥化府（下辖余庆县）、海伦直隶厅（下辖青冈县、拜泉县），都位于当时黑龙江省的东南部，黑龙江的西北和东北边境地区，还保留有呼伦贝尔、黑龙江、墨尔根等副都统建制。

但程德全已经注意到边疆开发的重要性，设立兴东兵备道，“绝人觊觎”，达到“边界可清”的目的。

⑨程德全：

奏请在呼伦贝尔所属吉拉林设治，“以捍边圉而固利权”。

⑩程德全：

四、从程德全地方官制改革看他的政治地理思想

清代的黑龙江是程德全的施政空间，程德全对黑龙江地方官制的改革就是他对黑龙江地方政治空间重新规划的过程，从中可以看出程德全的政治地理思想有如下特点：

（一）视东北为一体，从国家全局考虑东北的设治与开发

程德全虽然在黑龙江任职，却始终将东北视为一体，认为“吉、江接壤，虽属两省，势如一家”，①程德全：

《致富润之留守论汤旺河宜设官治》，《赐福楼启事》卷1，《程德全守江奏稿》（外十九种）上册，第792页。

主张从全局的角度考虑东北的设治及国防事宜。

当然这也与黑龙江面临各种困难，需要吉林的协助有关，“盖此时江省物力凋敝，政治废弛，若非藉重吉林，势难挽救”。

《致乔茂萱侍御言到任情形》，《赐福楼启事》卷1，《程德全守江奏稿》（外十九种）上册，第775页。

在黑龙江与吉林交界的汤旺河一带，程德全一直主张“应两省会同设官，不可稍分畛域，方于吏治防务可期有裨益”。

在设置哈尔滨关道，主管中东铁路交涉的问题上，程德全也主张“吉江两省辅车相依，此或失于转圜，彼亦受其连累，自宜不分畛域，两相联络，使外人无隙可乘，方足以固吾圉”。

《添设哈尔滨关道折》（光绪三十一年九月初七日），《程德全奏稿》卷3，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第208页。

对于东北边防，程德全主张黑龙江和吉林“两省边界宜合一经理”。

“应自呼伦贝尔起，至兴凯湖以南止，另派熟习边情大臣一员，假以便宜，于松花江口扼要驻扎，先固两省门户。

凡内兴安岭及三姓东北诸山外，如呼伦贝尔、瑷珲两城副都统，富克锦协领统归节制。

或查看情形变通设置，以重事权而专责任，吉林、黑龙江两将军亦为协助，俾得专心经划，无误事机”。

⑥程德全：

《上军机处论统筹吉江两省边防》，《赐福楼启事》卷1，《程德全守江奏稿》（外十九种），第798页。

（二）重视铁路对东北地缘政治格局的改变

沙俄为侵略、掠夺中国东北而修筑了中东铁路，对东北的政治、经济格局造成了深远的影响。

日本人对此评价为“固为今日各事物之动机，更为将来之最大动机也”。

⑦［日］小越平隆著，克斋译：

《白山黑水录》，上海：

上海广智书局，1902年，第3页，第11页。

中东铁路很少经过东北的原有城邑，“今就满洲地图而观之，其有乌港线者，能通过齐齐哈尔城南六十清里之胡拉尔溪，而不能通过齐齐哈尔城也。

能通过呼兰城南六十清里之哈拉宾，而不能通过呼兰城也。

能通过宁古塔城北六十清里之掖河，而不能通过宁古塔城也。

又其旅顺线者，能通过长春而不通过吉林，其于奉天、辽阳则通过其附近之处”。

⑧［日］小越平隆著，克斋译：

上海广智书局，1902年，第11页。

程德全认为：

中东铁路修筑后，“各处险要暨膏腴之田，悉为车站占据。

计自满洲里起，越呼伦贝尔，凿兴安岭，循雅绿河，而东过嫩江，至哈尔滨江北背江子止，将及二千里，铁路横亘，势如长蛇。

彼之车站多购地段者，并非铁路所必需，不过欲行指引政策，默为蚕食，此其狡焉思逞，人人共见者也”。

《上外务部论速宜设官殖民抵制强邻事》，《赐福楼启事》卷2，《程德全守江奏稿》（外十九种），第879-880页。

“窃维东三省，兴修铁路后，凡路线所经之地，皆华俄杂处之区，为近世互市一大变局”。

《条陈铁路交涉折》（光绪三十一年十月二十五日），《程德全奏稿》卷7，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第246页。

为抵制沙俄的侵略势力，程德全提出应在铁路沿线“预筹设官殖民，以图抵制”。

《统筹江省应办事宜折》（光绪三十三二月二十日），《程德全奏稿》卷16，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第529页。

主张“我不设法抵制，虽将地段争回，于我主权、利权丝毫无补。

抵制之术云何？

亦曰设官殖民而已。

计车站之大者，曰满洲里，曰海拉尔，曰博克图，曰扎兰屯，曰齐齐哈尔，曰安达，除满洲里开放商埠，昂昂溪附近省城，安达已设厅治不计外，拟分为三段，其昂昂溪车站迤北之富拉尔基，前临嫩江，左靠铁路，地势雄伟，北连腰库库勒，至扎兰屯三百余里，土地膏腴，宜于富拉尔基仿直督驻津之例建设将军行台，并开码头。

……北至扎兰屯为一段，由扎兰屯越博克图至兴安岭为一段，由兴安岭越海拉尔至满洲里为一段，札、博两处各设同知，实行招垦，兼管交涉，兴安以北即于海拉尔添设道员，兼顾满洲里商埠，并于满洲里添设同知。

所以该城全境垦务、矿务、鱼、盐、木植均责成该道妥为筹办。

如此，则各火车站，彼有官，我亦有官，彼有民，我亦有民，久之，商民繁盛，地利大兴，商业亦因之发达，裨益大局，良匪浅鲜”。

虽然程德全任内并没有完全实现上述设想，但在“为铁路所经，时有洋兵往来，加之地方寥阔，蒙民错居，华洋之交涉既繁，伏莽之潜滋愈甚，保护弹压，在在均关紧要”的郭尔罗斯蒙荒地段上设立了肇州和安达两厅。

（三）重视边疆地区设治，确保边疆领土主权

程德全身在边疆，一直关注边疆历史和现实，“查康熙迄今，自西徂东，中俄修订界约十有八次，因他事而兼及界务者三次，每次能还我侵地者，稽诸载籍，殊不多觏。

皆由边徼过远，平日无人顾问之故”。

现实情况更加紧迫，“近年俄人于黑龙江左不惜重资，极意经画，星罗棋布，气象日新。

而我犹故步自封，只求近利，势必徒耗资费，奏功无期，将茫茫原野，一任荒芜，转恐启外人觊觎之心而贻后来无穷之患”。

解决之道是“为今之计，莫若急设民官，以广招徕”。

《汤旺河改设民治折》（光绪三十一年九月初七日），《程德全奏稿》卷6，见李兴盛主编《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，哈尔滨：

黑龙江人民出版社，2010年，第205页。

“趁此设官，以绝人觊觎，较之迁民以屯田者，难易奚啻霄壤？

东北著效，渐推行于西北，则全省边界可清”。

程德全主张在边境地区加强管理，以此达到巩固国防的目的。

他主张在呼伦贝尔所属的吉拉林设治，其目的就是“以捍边圉而固利权”。

《吉拉林设治片》，《程德全奏稿》卷22，李兴盛主编：

《黑龙江地方古籍整理》第一辑第一册，第681页。

在程德全的统筹规划下，东北边疆行政建制日趋完善，边疆开发不断加强，领土主权得到了一定的维护和保证。

基金项目：

黑龙江省教育厅2014年度人文社会科学（面上〈青年博士〉）项目（1254b023）；

齐齐哈尔大学教育科学青年研究项目（2015041）

责任编辑：

赵欣