健全我国城镇住房供应体系的政策导向探析Word下载.docx
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自1998年至今，城镇住房供应体系的内容经历了几个鲜明的调整点，到目前为止已经形成了由廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价房、商品房等组成的保障性和商品房并存的多层次住房供应体系。
1.11998年，确立以经济适用房为主的住房供应体系思路
《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）提出了建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。
但之后的一段时间内，由于经济适用房的土地必须划拨供给，开发利润需限定在3%以下，这使得全国大部分城市的经济适用房开发建设动力不足，以经济适用房为主的住房供应体系并没有形成。
1.22003年，适应房地产市场化大发展，调整为以普通商品住房为主的住房供应体系
《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）要求完善住房供应政策，调整住房供应结构，包括：
逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；
加强经济适用住房的建设和管理；
增加普通商品住房供应；
建立和完善廉租住房制度；
控制高档商品房建设。
供应结构政策内容的变化，由于供给周期的延后，使得这之后很长时期内的住房供应比例表现出商品房供应比重持续加大和经济适用房供应持续减少的特征，见图1。
1.32005-2006年，加大中低价位、中小套型商品住房供应，完善住房供应体系
2006年，为了调控不断上涨的商品房价格和不合理的商品房供应结构，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》要求切实调整住房供应结构，重点发展满足当地居民自住需求的、中小套型普通商品住房，并提出“双70%”的硬性标准。
自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；
要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。
1.42007年至今，加大保障房建设和供应，旨在形成符合国情的保障性住房和商品房供应体系
2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》指出，城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径，经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象相衔接。
2008年《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，要求加大保障性住房建设力度。
2010年住建部等七部委联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出：
大力发展公共租赁住房是完善住房供应体系、培育住房租赁市场、满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费、调整房地产市场供应结构的必然要求。
2010年底中央经济工作会议明确提出要强化政府责任，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系。
与此同时，住建部明确提出2011年计划建设保障性安居工程任务是1000万套，比2010年新增420万套，其中公共租赁房占主要部分。
2011年初，“十二五”规划纲要中提出5年建设3600套保障性住房的目标，以及要通过健全住房供应体系、加大保障性住房建设、改善房地产市场调控等方式，坚持政府调控和市场调节相结合，加快完善符合国情的住房体制和政策体系。
2我国现有城镇住房供应体系评价
由以上论述可见，城镇住房制度改革以来，我国一直试图构建多层次的住房供应体系，期间因为认识和实践的原因，经历了以经济适用房为主、商品房为主、保障房回归等三次架构调整和变化。
目前已形成了政府和市场配置方式相结合、以租赁和买卖为具体居住消费形式的面向低中高不同收入阶层的双轨制、多层次住房供应体系（见图2）。
其具体内容：
一是低收入家庭租赁廉租住房或购买经济适用住房。
二是中等偏下收入者、短期支付能力低的“夹心层”租赁公共租赁房或购买限价房。
公共租赁房主要用于解决各类“夹心层”人员的居住问题，限价房则是某些地方政府力图突破高房价困局的一种努力，其实质是限房价、限地价的“两限”商品房，是特殊时期政府对商品房市场的一种有限价格干预，介于经济适用房与商品房之间的特殊商品房。
三是中高收入家庭租赁、购买市场价商品住房。
考虑到中等收入家庭面对高房价较低的支付能力，政府要求住宅建设应重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房。
图2：
当前中国城镇住房供应体系框架图
由图2，按照住房资源配置方式和住房占有模式，我国现有城镇住房供应体系框架主要特点有以下几个方面。
2.1政府和市场两种方式配置住房资源，但保障性住房体系刚刚开始构建
支付能力较强的中等以上收入者的居住需求由市场方式解决，支付能力较低的中低收入者的居住需求则由政府依次承担由高到低的责任，提供廉租房、公共租赁房、经济适用房等不同形式的保障性住房产品。
但两种配置方式的边界、保障房合理的供应结构和规模以及如何保证保障房分配的公平性等问题，由于保障性住房供应体系建设尚处初步建立，尚未有指导性的各项具体政策。
“十二五”规划纲要将其初步描述为“以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求”。
2.2包含租赁、买卖两种住房占有模式，但租赁供应体系相对滞后
我国自推行住房商品化和市场化以来，虽然租赁和买卖市场均自由发展，但由于政府支持、住房行业发展、居民选择等领域均偏重住房销售（或所有），销售和租赁市场严重不均衡。
住房租赁供应体系的建设和发展，在立法、鼓励政策、市场管理、市场规模等方面都大大地小于住房销售市场，其结果是租赁市场被边缘化，住房租赁选择相对于住房所有的替代性低或者说几乎没有替代性。
2.3住房产品设计求无缝对接，但供给对象却未包括农民工
城镇居民的居住需求多种多样，现有住房供应体系已经在设计上尽量考虑对需求的无缝化供给。
对于稳定的、长期性的住房需求提供了针对低收入家庭的廉租房、经济适用房和商品房；
对于阶段性的、短期的、流动性较强的居住需求，则提供了公共租赁房和租赁商品房。
这种设计是否能全面满足市场的需求，由于许多种类型的住房供应如公共租赁房的建设刚刚开始，效果尚待观察。
目前，只有少数城市将部分两栖农民工有条件地纳入城市保障性住房供应体系。
原因一是城镇原户籍居民住房困难问题尚未得到根本解决；
二是由于两栖农民工较低的住房支付能力，使流入地城市可能面临较大的财政压力；
三是解决农民工的住房问题在过去既无经济激励也不是什么政治任务。
因此，大多数流入地城市将农民工纳入保障性住房供应体系的积极性不足。
3发展方式转型对我国城镇住房供应制度提出的挑战和要求
3.1有利于稳步推进两栖农民工“市民化”
依据“十二五”规划纲要，未来五年是我国经济发展方式转型取得实质性进展的五年，应坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向——加强农业基础地位，提升制造业核心竞争力，加快发展服务业等。
为实现这些经济社会发展目标，必须改革创新，着力解决经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，纲要明确了“同步推进工业化、城镇化和农业现代化；
促进区域协调互动发展，促进区域间生产要素合理流动和产业有序转移”等重大政策导向。
而现实的难题是：
（1）农业从业人口比重过高，农村剩余劳动力转移缓慢，土地难以规模化经营，农业现代化无法有效推进；
（2）城镇化长期滞后于工业化的主要矛盾是城市农民工难以市民化，区域间、城乡之间，人、地等生产要素尚无法合理、有序流动。
破题的路径无可选择，必然是积极稳妥地推进以农民工的市民化为重点的城市化，推动农村剩余劳动力从农村到城市、从农业到第二、三产业的有序转移。
而就业和居住是解决农民有序转移、安居城市的两大关键抓手。
另外，根据蔡昉等学者的近期研究成果，我国经济的“刘易斯转折点”（即劳动力过剩向短缺的转折点）已经来临，人口红利将在2013年后变成负债，劳动力将变成稀缺资源，未来地方政府之间的竞争将由招商引资逐步转向劳动力吸引竞争。
目前，农民工“有来有去”的模式，从经济增长角度看已经没有合理性，从社会发展方面看更存在风险。
因此，恰当的政策选择应该是按照农民工市民化的思路推进城市化进程。
故发展方式转型时期，我国城镇住房供应制度必须配合户籍等社会制度改革，谋划如何通过各项制度和政策创新，提高流动人口自身、流入地城市政府解决城市新移民居住问题的积极性和能力，将两栖农民工纳入城镇住房供应体系，促进农民工向市民转化。
3.2大中城市的住房供应有利于区域人口流动，增加劳动力市场活力
提升制造业核心竞争力，大力发展生产、生活服务业等产业结构转型目标要求劳动力、资本等基本生产要素在区域间的无阻碍流动，以发挥市场配置资源的优势，从而要求住房供应尤其是大中城市的住房供应体系必须有利于促进劳动力在城乡之间、城与城之间的自由流动。
根据国际经验，流动劳动力主要通过租房解决住房问题，因此大力发展住房租赁市场是未来我国大中城市住房供应体系的主要目标之一。
3.3提高住房可支付性
住房市场近十几年的房价高速增长和经济的高通货膨胀使得城市居民的住房可支付能力大大降低。
住房支付能力不足的城市中低收入群体与需进城安居的农民工群体叠加，使得稳定房价和租金价格、提高居民住房可支付性的重要意义不言而喻。
住房等社会需要的满足与经济增长之间的正向关系要求住房供应制度将政策重点放在降低房价、稳定租金价格和提高居民住房可支付能力上。
4健全我国城镇住房供应体系的政策导向分析
4.1推动农民工市民化住房政策重点：
提供长久居住机会而非提高临时居住水平
解决农民工市民化居住问题必须要转变过去的“临时性”居住理念误区。
过去建设的工业园区集体宿舍，人性化、生活化不足的远郊农民工公寓其政策目的是为了给农民工提供临时居所。
临时性的政策和态度必然导致农民工的过客心理。
许多农民工虽有定居愿望却不敢奢望可以成为城市的一员，从而其在城市获得的收入也必然绝大部分被带回农村消费。
有些调查研究发现，农民工租赁房居住状况与其收入水平不相关，收入高的农民工依然倾向选择租金较低的住所租住。
如此一来，城市化促进服务业发展和消费需求扩大的功能没有发挥出来，这正是我国城市化被很多学者冠以“伪城市化”、“半城市化”等说法的原因。
在“刘易斯转折点”来临之前，农村剩余劳动力无限供给，城市经济增长主要依靠资本和技术要素投入，劳动力并不是城市经济增长的瓶颈，流入地城市也并不在乎这些农民工消费对城市经济的贡献，因此没有动力去留住这些劳动力。
但“十二五”时期及以后，我国经济的“刘易斯转折点”来临，二元经济结构终结成为必然，经济增长更多要依靠消费拉动，劳动力将成为阶段性的短缺要素。
因此，城镇住房供应政策再不能将农民工当过客暂时“留宿”，而必须致力于为其提供长久的定居城市、融入城市的各种住房机会。
当然，住房政策改革必须与户籍、土地等制度变革同步。
既然发展方式转型意味着农业必须现代化，服务业必须大力发展，那么农民逐步退出手中的农村土地，借助各项鼓励政策彻底有序地转移到城市，转移到第二、三产业就是不可逆的。
因此，不妨从构建农民退出农地补偿制度，农民工住房储蓄银行制度，农民工、市民等同化住房供应制度等几大制度，一揽子解决农民工、流入地、流出地政府多方主体的激励不足和利益纠缠等问题，切实推动农民工市民化，为同步推进工业化、城镇化、农业现代化发展扫清障碍。
具体思路可为：
（1）在城市建立农民工住房储蓄银行，为农民工开设私人或家庭账户。
该账户资金来源由三部分组成，农民工个人或家庭就业期间由单位和个人共同缴纳的住房公积金；
为鼓励农民工从流出地彻底退出农地、宅基地，由中央政府或省级政府发放的奖励资金；
流出地政府支付的农地、宅基地退出土地补偿款。
奖励和补偿款全部直接打入农民工住房储蓄银行，不许截留，提取权由账户所有人享有，且定向用于该账户所有人和家庭的城镇住房消费。
为鼓励农民退出农地，以便推进农地的规模化经营，流出地政府应按永久产权价值给予农民工足够补偿。
这三部分资金的汇集，将大大增强农民工在就业城市的住房支付能力。
流入地政府因此也必定有积极性将这些农民工纳入统一的住房供应体系，取消购房限制和保障房户籍歧视政策。
而无需建设专门的农民工公寓，只需按现有保障房和市场结合的、租赁与买卖市场并存的供应框架一视同仁地解决农民工定居城市的居住问题。
（2）任何一个较大管辖范围的流出地政府同时也可能是流入地政府，它们可在农民工逐步退出农地和宅基地后，进行土地整理，以推进农地的规模化经营和建设用地城乡置换。
对于西部地区农民工人口流出大于流入的省份，则可同其他省份进行建设用地指标交易，以换取补偿。
4.2公平和效率：
保障房和商品房的供应边界
住房问题涉及民生也关乎经济发展，因此，以价格、供给规模节奏为主要特征的政府干预边界在哪里才不会损害住房市场基本机制的发挥，是最重要的问题之一。
新古典经济学理论告诉我们，市场才是配置资源最有效的方式。
因此，英国和美国都采用了残余化的保障性住房体制。
但欧洲国家的社会市场模式从另外一个角度也告诉我们，市场和保障房融合的社会市场模式也能有效解决居住问题。
我国作为发展中国家，贫富差距还比较大，推进城市化进程的住房任务比较重，保障性住房的覆盖比选择、建设和运营机制更为关键。
解决这个问题必须深入调查分析我国的住房国情，包括我国城镇住房供需的缺口有多大，居民当前的收入结构、住房支付能力以及城市化进程对住房需求特征的影响，进而综合确定我国保障性住房的合理覆盖范围及其具体供应形式。
十几年的住房制度改革实践已经证明我国当前并不适合完全借鉴美国利润驱动型的，仅将保障性住房作为残余式的、为低收入人群构建安全网的住房市场体制。
中国最大的住房国情是住房支付能力较低的人口比重过高，过分依赖市场，会使得大量的低收入人群被排斥在适当的住房之外。
现时，中国应充分利用政府管控土地的优势，大量供应保障性住房用地，以降低住房成本。
并充分调动市场机制开发建设公共租赁房项目，用租金和搜寻成本较低、获取便利、规模庞大的公共租赁房来解决未来二十年激增的阶段性低收入群体、流动人口、进城农民工的基本住房需求。
同时，商品房市场的政策应以引导开发商开发建设中等品质的住宅、满足改善性住房需求为主。
4.3结构均衡：
大力建设公共租赁住房项目，发展成本型竞争的住房租赁市场
审视图2可发现，我国目前的住房供应体系，急需发展和完善的是供应体系的上半部分——廉租房、公共租赁房、商品房租赁市场。
廉租房和公共租赁房的主要问题是物质供给缺口较大，需在“十二五”期间通过各种政策创新大力建设租赁型保障房，基本解决保障房供给不足的问题。
而且，要加强租赁型保障性住房管理，制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，严格规范准入、退出管理和租费标准。
商品房租赁市场的主要矛盾是：
产业化运营水平低，住房租赁以分散、不稳定的私人出租房为主；
有关住房租赁的立法和政策不足；
行政管理和服务滞后，便利的租赁纠纷调节制度缺失；
中介市场欺诈现象较多；
住房租赁市场处于卖方市场，承租人权益保护不足。
为健全租赁市场供应体系，应通过一些政策手段盘活闲置房源，扩大租赁房的建设和供给，提高住房租赁市场的产业化运营水平，规范中介服务市场。
另外，鉴于房价高昂，应大力发展成本型的公共租赁住房项目和住房租赁公司，稳定市场的房租水平。
与住房买卖市场类似，住房租赁市场的产品结构也能影响到房租水平的高低，进而影响到租赁房屋的有效供给。
2010年初以来，全国各大中城市房租都出现了大幅增长，平均增长幅度都在10%以上。
上涨的原因不论是补涨还是通货膨胀导致，抑或是租赁房供需结构缺口所致，其结果都是加重了居民的负担。
经济学基本理论告诉我们，特定城市的房屋租金水平既与市场中住房供需数量差异有关，也由租赁房源的供给结构决定。
瑞典学者吉姆·
凯梅尼曾指出，欧洲住房租赁市场之所以发达，很多居民愿意选择租赁为居住方式的重要原因之一就是其房屋租金水平整体偏低且稳定。
而这主要得益于其租赁市场中的成本型租赁住房的数量优势。
瑞典房屋自有率为40%，其余构成为60%的房屋租赁市场，租赁私有住房的占20%，政府提供的成本型租赁住房为23%，自有和租赁兼有的住房合作社住房17%。
当成本型租赁住房获得相当大的租赁市场份额并成为市场的主导力量时，其数量上的优势就能平抑市场租金，决定私有租赁住房的最高租金水平，进而达到拉低整个租房市场租金水平的目的。
因此，鉴于我国当前人口收入结构仍为金字塔型，短期内难以快速提升居民的收入水平，为应对未来人口城市化带来的大量相对低支付能力居住需求压力，提高租赁部品的支付性，必须大力发展“成本型”的公共租赁住房项目。
4.4住房资产社会政策：
探索住房股权计划（part-ownership）
可持续的住房供应体系和产权制度必须能够让所有城镇居民尽可能公平地分享住房制度发展利益和成果，从而有利于缩小社会贫富差距，促进社会和谐。
根据资产建设理论创立者美国芝加哥大学谢若登教授的观点：
一个人缺乏资产是导致持续产生贫穷的机制，一个人的一生能否得到资产福利效应的惠顾，是穷与非穷的机制性标志。
因为如果将储蓄分为剩余储蓄和资产储蓄，那我们会发现个人和家庭的资产积累有相当部分甚至大部分来自于资产储蓄，即制度化机制的结果而并非收入减去剩余。
收入的剩余并不是形成家庭积蓄的主要来源。
迈克尔·
谢若登教授特别指出他的资产建设理论所发现的并不是资产具有积累的效用或政府早已实施的鼓励资产积累的政策，而是在现行社会政策框架内没有鼓励穷人进行资产积累的认知和地位。
恰恰相反，过去很多社会政策是通过规定“穷人享受政府转移支付福利的前提是不能拥有财富和财产”排斥了穷人的资产积累机会。
制度化的对穷人积累资产的排斥，使穷人没有可能获得一点资产，断送了他们利用各种社会机制和制度形成资产积累的代际连续谱的机会，从而陷入了贫困陷阱。
穷人和富人在资产配置上先天的不公平和不公平的加速度扩大是导致现代社会贫富差距不断扩大的重要原因。
住房制度改革以来，大多数无法买房的穷人切实见证了自己微薄储蓄资产缩水而别人的房产价值持续翻番的过程。
据统计，目前我国城市居民平均家庭财产结构中，房产已经占到最大的份额，高达48%。
其他资产情况是，金融资产35%，经营资产12%，耐用消费品5%。
既然收入的剩余不是形成家庭积蓄的主要来源，要缩小贫富差距，提高低收入人群收入就不能只靠“授之以鱼”的政策——提高转移支付福利，而是要采取“授之以渔”的政策——在政府的帮助下，帮助低收入家庭积累一些资产，尤其是房产。
我国可以借鉴英国的“住房股权计划”，创设共有住房产权（part-ownership）类型，探索公共租赁房与廉租房“租售并举，产权共有”模式，实施兼顾住房保障与资产建设的社会政策。
即允许租赁型保障房承租人在承租一定年限后，由政府通过匹配补贴、低息贷款的方式，资助公共住房的承租人在租赁期间购买房屋股权、积累资产，逐渐由一个公共住房的租赁者转变成为住房所有者，改善他们的财富地位，从而使低收入者拥有自己的资产并最终脱离贫困。
当然，为避免公共资产的大幅流失，应按照“谁投资谁收益”的原则，合理界定产权份额，低收入家庭可以就自己占有的产权份额享受房产增值、保值的收益。
这种政策同时也将帮助地方政府解决一部分保障房建设资金不足的难题。
5结语
我国城镇已形成了住房供应保障和市场相结合、租售并存、多层次的住房供应体系框架，但今后需考虑因发展方式转型而引致的经济结构战略转型、保障民生、推动农民工市民化等战略需求对住房供应制度的新要求。
健全城镇住房供应体系的政策导向是推动农民工市民化，合理界定保障性住房和商品房的供应边界、大力发展住房租赁市场，探索实施住房资产社会政策等，以逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，实现广大群众住有所居。
参考文献：
1.蔡昉.“十二五”时期中国经济增长新特征.青海社会科学.2011.1
2.蔡昉.被世界关注的中国农民工——论中国特色的深度城市化.国际经济评论.2010.2
3.（瑞典）吉姆·
凯梅尼（JimKemeny）著.王韬译.从公共住房到社会市场：
租赁住房政策的比较研究.中国建筑工业出版社.2010
4.彭华民等.西方社会福利理论前沿：
论国家、社会、体制与政策.中国社会出版社.2009
5.廖俊平刘妍洁.资产建设理论与英国的住房股权计划.中国房地产.2006.4
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