欧洲航空安全局EASAWord下载.docx
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说明与注释
I.总则
1.本法案修订建议通告的目的为：
按照欧洲航空安全局认为最合适的方式来制定措施，以便执行与第三国飞行器有关的基本法1的条款；
这些措施包括提交给委员会的规章提案以及相关的可接受符合性办法（AMC）及指导材料（GM）2。
职权范围（ToR）OPS.004中列举了此次规章制定活动的范围，具体详情如下。
2.欧洲航空安全局（简称为“安全局”）直接参与此次的规章制定过程。
安全局协助委员会做任务的执行工作，安全局需要准备法规草案，修正草案以及执行基本法，这些都会以“意见草案”的形式发布【基本法第19条第1款】。
它也采纳认证规范和可接受符合性办法（AMC），以及相关的指导材料（GM），将这些用于认证过程（《基本法》第19条第2款）。
3.制定法规的过程中，欧洲航空安全局必须按照《基本法》第52条第1款规定的结构化流程行事。
安全局管理委员会已经采纳该流程并将其称之为“规章制定程序”3。
4.欧洲航空安全局2009年的规章制定计划中（即规章制定工作OPS.004）包含此次规章制定活动。
II.意见或建议的提出
5.为了达到最佳的磋商效果，欧洲航空安全局已经在其网站上公布了由执行局长签发的意见草案和决定草案。
按照规章制定程序第6条第4款的规定，可以在3个月内提出评论与意见。
可以用下列的任何方式提交对于提案的评论意见：
CRT：
通过http:
//hub.easa.europa.eu/crt/上的评价反映工具（CRT）提交你的评价意见。
电子邮件：
仅限因技术问题无法使用评价反映工具（CRT）的情况下，应向网站管理员报告并且将你的评价意见发送至NPA@easa.europa.eu。
通信：
如果你不能上网或无法发送电子邮件，你可以将你的评价意见寄至下列地址：
ProcessSupport
RulemakingDirectorate
EASA
Postfach101253
D-50452,Cologne
Germany
过程支持
规章制定董事会
欧洲航空安全局
信箱101253
D-50452，科隆
德国
欧洲航空安全局2011年7月1日前收到的评论意见有效，超过该期限提交的评价意见，安全局将不予考虑。
III.意见回复文件
6.规定时间内收到的所有评价意见都将得到回复，并将汇总成意见回复文件（CRD）。
安全局网站上及评价反映工具中（CRT），都将提供该评价回复文件。
IV.意见草案和决定草案的内容
背景
7.2004年12月15日，欧洲航空安全局发布扩大委员会规章的管辖范围的意见草案4（EC），扩大了欧洲议会1592/2002号和欧洲理事会2002年7月15日有关民航及成立欧洲航空安全局的共同准则的管辖范围，增加飞行员执照规范、空运操作及第三国航空器的权限。
8.2005年11月，欧盟委员会采纳了欧盟委员会增补条例（EC）1592/2002号5提案，一同被采纳的还有欧洲议会与理事会之间的交流备忘录6，其中包含了提案的主要目标：
●以“基本要求”和“高水平安全目标”的形式来规范条约所覆盖的空域内大多数航空器7的运行，包括在第三国注册的航空器。
●要求所有的第三国商业航空运输运营人在共同准则的基础上服从授权内容。
●当第三国商业航空运输运营人使用复合动力驱动的航空器（CMPA）进行非商业运营时，相关的运营商应当表明他们符合适应性要求。
●给予委员会执行权力以审议通过必要的实施细则。
●给予委员会发布合适的认证规范和可接受符合性办法（AMC）的权力，以便执行实施基本要求，并且在认证工作比国家级的认证更有效的时候，执行它的认证工作。
9.2008年2月的立法程序扩大了委员会条例（EC）1592/2002号规章的管辖范围并采纳颁布了《基本法》，《基本法》将于2008年4月8日生效。
根据该法规第70款的规定，与机组人员的执照规范、空运操作及第三国航空器有关条款的生效日期将体现在他们各自的实施细则中，但无论如何均不得晚于2012年4月8日。
10.在立法程序期间，委员会的提案需要提交给欧洲议会和理事会进行修正，因此《基本法》的最终文本可能在有些方面和提案有所不同。
《基本法》有关第三国航空器的主要方面如下：
●第4条第1款（b）8中提及的航空器以及航空器的机组人员及其操作：
‒符合国际民航组织的可适用标准；
‒如果没有这样的标准，这些航空器及其操作应当符合附件I，III和IV中基本要求的规定。
如果这些要求和国际公约中有关第三国权利的规定并不矛盾时，附件Vb也可以适用（《基本法》第9条第1款）。
●第三国运营人9参与商业运作10时，需要按照授权程序获得相应授权，该程序中运营人需要说明他们的运营能力及与其权限相关的责任的履行方式。
授权给运营人的权限及其运营范围详见授权书。
欧洲航空安全局发布授权书（《基本法》的第9条第2款和第23条第1款b项）。
●第三国商业航空运输运营人使用复合动力驱动的航空器（CMPA11）进行非商业运营时，需要说明他们的运营能力以及与该航空器运行相关责任的履行方式（《基本法》第9条第3款）。
●第三国运营人有意要运行未获得国际民航组织的适航证书（CofA）的航空器时，需要获得欧洲航空安全局负责的授权程序的授权。
●未持有国际民航组织的标准执照的机组人员需要获得授权程序的授权，该程序由航空器运营所在的成员国的主管当局负责。
●授权欧盟委员会按照实施细则详细解释上述内容，规则如下：
✧适当的时候，使用国际民航组织推荐的运行和指导文件；
✧不得超过欧洲运营人及其所使用的航空器有关的规定范围；
✧适当的时候可以使用与欧洲运营人和其所使用的航空器相关的适用性措施；
✧注意在各种情况下的授权过程都要做到简洁、适当、低成本且有效，要考虑到操作的复杂性及其中的风险，使有关的要求和符合性验证能够适应操作中的复杂性及其中的风险。
授权过程中尤其要考虑到以下因素：
1．国际民航组织的全球性安全监察审计计划结果；
2．停机坪检查信息和国外航空器安全评估程序记录；
以及
3．其它已认可的、与相关运营人的安全有关的信息。
11.职权范围（ToR）OPS.004将此次任务的目标定义为：
制定总体要求以扩大《基本法》的职权范围，包括执行可接受符合性办法（AMC）及指导材料（GM）：
●第三国运营人的商业和非商业运营；
●在第三国注册但未获得国际民航组织的适航证书（CofA）的航空器；
●操作第三国注册的航空器的未持有国际民航组织的标准执照的机组人员。
运营人使用复合动力驱动的航空器（CMPA）和未获得国际民航组织的适航证书（CofA）的航空器进行非商业运营以及未持有国际民航组织的标准执照的机组人员操作这些航空器，这些活动都应当在一个受管制的环境下进行，尽管欧洲航空安全局已经认识到这些事情的重要性，欧洲航空安全局和欧盟委员会依然认为现阶段比较适当的做法是采取分阶段管理方法，即将商业运营和非商业运营区别开来。
第三国运营人进行商业航空运输会给欧洲带来大量的航空流量，因此最重要的一点是要确保这些运营人经营的航空器上乘客和货物的安全。
这一做法使欧洲航空安全局能够在最初的授权过程中分配空域资源并且对第三国运营人的商业航空运输进行监督。
因此，欧洲航空局与欧盟委员会共同协商决定优先制定与商业航空运输有关的法规，然后在一个单独的规章制定工作中解决运营人使用复合动力驱动的航空器（CMPA）和未获得国际民航组织的适航证书（CofA）的航空器进行非商业运营以及未持有国际民航组织的标准执照的机组人员操作这些航空器的问题。
12.在此基础之上，欧洲航空安全局开始它的OPS004号的规章制定工作。
制定法规期间，在提高航空运营人资格证书（AOC）的工作方面，安全局尤其注意和国际民航组织的特别工作组之间的沟通，以确保彼此之间的目标可以相互协同，这些目标包含在国际民航组织的标准和建议措施之中，相互协同性可以确保考虑到该建议措施，以避免他们所依靠的系统受到破坏。
附件中的法规草案的目的是为了尽可能地简化针对商业运营人的授权程序。
但是，这些法规草案并未对欧洲其它可能的决议提前做出判决，这些决议的目的是为了在确定的情况下进一步地简化授权的发布，并且依据国外的监管体系定期地将其进行核实。
欧盟委员会一再声明他们将尽全力缔结或扩大此类协议，以减少欧洲和非欧洲运营人的压力。
编号规则
13.在第三国运营人（Part-TOC）部，会采用一致的编码体系，该体系以“TOC”三个字母开始以表明此内容属于该部。
“TOC”代码的后面是三个字母一组的代码，表明该部分所属的分部内容。
TOC部
分部I-总体要求（TOC.GEN.101）
分部II-航空运营（TOC.OPS.101）
分部III-第三国运营人授权（TOC.AUT.300）
段落编号也采用一致性的编号体系：
每一部都以一组新的百位数和三位的字母代码开始，用来表明该部属于分部内容。
每个分部的段落和部分都是以百位数编码，两个编码之间采用5进制，例如TCO.OPS.200和TCO.OPS.205。
14.分部授权要求。
TOC（AR.TOC分部）包含了欧洲航空安全局针对第三国运营人的具体要求。
此部分内容分为两节：
第一节讲述“总体要求”，第二节则讲述“对第三国运营人的授权及安全监察”。
13
15.可接受符合性办法（AMC）及指导材料（GM）要排列在实施细则之后。
可接受符合性办法（AMC）或指导材料（GM）的每条内容都有一个分标题，该分标题可以表明其适用材料的内容。
针对AR.TOC分部（第三国运营人授权要求），没有制定相应的可接受符合性办法（AMC）或指导材料（GM），因为欧洲航空安全局对第三国运营人进行授权时需遵守的详细程序是由安全局的管理委员会制定的（参见下文第47段）。
总则
16.首先，必须了解《基本法》和国际民航组织（ICAO）附件6为监管第三国运营人以及认可其遵守可适用的国际民航组织（ICAO）标准提供了依据。
附件6第1部和第3部第2节4.2.2.2和2.2.2.2款分别要求各国建立程序方案，以监管外国运营人在其领土上的运营活动并在必要时为维护安全而采取恰当行动。
关于监管外国运营人的指导说明可见《运营活动检查、认证和持续监管程序手册》（8335号文件）。
8335号文件第6节内容规定了国家对外国运营人进行商业航空运输活动的责任。
8335号文件明确指出，国家应该制定程序对外国运营人进行安全监管及授权符合该国国家规章要求而进行的运营活动，以行使其权利并履行其对《国际民用航空公约》（《芝加哥公约》）的义务，保障其领土范围内运营活动的安全性。
至少，对运营人的相关文件要进行行政审议，如可行，并辅之以通过国际民航组织（ICAO）或该国安全方案的相关安全信息（如地面检查）。
该国可考虑其他国家通过国际认可的审计机构或本国的民用航空主管部门（CAA）进行的审计。
如无任何重大不利发现或主要缺陷，可予以批准。
17.与关于欧盟（EU）运营人航空运营活动的新法规（该法规很大程度上依据已有资料）不同，《第三国运营人部（Part-TCO）》完全是一部新法规。
在法规起草期间，安全局适当考虑了《芝加哥公约》及其附件，尤其考虑了国际民航组织（ICAO）附件6、相关指导文件（8335号文件）、以及2005年12月14日出台的《欧洲议会和理事会条例（EC）2111/2005号》（该条例主题是建立受共同体内部营运禁令约束的共同体航空承运人清单、向航空运输旅客通告运营的航空承运人及废止《指令2004/36/EC号》第9条（《委员会条例（EC）2111/2005号）》）。
安全局还考虑了《美国联邦法规汇编》第14卷《航空与航天》第129部：
《公共运输注册美国航空器的国外航空承运人和运营人》（129部）。
18.商业运营人由安全局依照《基本法》第23条授权。
根据《基本法》第11条，该授权将对所有成员国生效。
在授权或监管运营人时，规章本身将不详细阐述将被使用的程序，因为它们会在安全局管理委员会采用的程序中进行说明（见第47款）。
尽管这些程序仅在最后的要求更为明确时得以确定，但安全局已经开始着手准备。
在《第三国运营人部（Part-TCO）》规章可适用的条件下，如下第29款详细说明了安全局预测的授权第三国运营人的过程。
19.《基本法》要求飞入、飞经或飞出一国领土（该国受《协定》条款约束）的第三国运营人遵守可适用的国际民航组织（ICAO）标准，尤其是如下《芝加哥公约》附件：
●附件1－《航空人员执照》
●附件2－《空中规则》
●附件6－《航空器运行》
●附件8－《航空器适航性》
●附件18－《危险品的安全空运》
20.这些国际标准规定了环境保护以及对其它航空器、第三方和地面财产进行必要安全保护的最低水平。
因此，如下显示遵守这些标准的文件须得到《芝加哥公约》缔约国的承认以许可其它国家航空器飞入或飞经其领土：
适航性证书、资格证书、执照及证实噪音合格审定的文件（如适用）。
《基本法》认可欧盟（EU）确定的那些与其成员国的国际民航组织（ICAO）义务相一致的证书和执照。
21.如前所述（第10款），在没有相应的国际民航组织（ICAO）标准时，第三国运营人必须遵守附件1、附件3、附件4以及《基本法》附件5b（如适用）中规定的基本要求，若这些基本要求与第三国在国际公约中的权利相冲突则除外。
为了确定基本要求约束的范围是否也受国际民航组织（ICAO）标准限制，欧洲航空安全局特别检查了国际民航组织（ICAO）附件6第1部和第3部第2节以及包含在附件4中的基本要求。
该差异分析的结果表明，某些航空活动领域（例如航行中燃油管理、航行前检查和直升机航行机组人员座舱安全等）不在国际民航组织（ICAO）标准约束范围内。
因此，除了可适用的国际民航组织（ICAO）标准之外，第三国运营人还须遵循某些可适用的欧盟（EU）规章。
本文件包含了两个表格，对这些基本要求和国际民航组织（ICAO）标准进行了差异分析。
这两个对照表格参见本文件的“附录2”和“附录3”。
22、通过进行地面检查，欧洲航空安全局及成员国主管部门将负责核实是否遵循上述要求（国际民航组织（ICAO）标准和其它欧盟（EU）规章）。
然而，考虑到双方都认同《芝加哥公约》规定的义务，安全局并非取代相关登记国的主管部门或运营人所在国的作用。
它仅核实运营人及其机组人员和航空器具备证明其遵守这些标准而适时颁发的证书或/和文件。
如怀疑存在不遵守符合国际民航组织（ICAO）标准的证书要求的情况，安全局在成员国的帮助下须确保收集证据并与相关部门和运营人联系以解决任何可能存在的不遵守规章的行为。
23.为履行监管职责，欧洲航空安全局须向从事商业航空运输活动的第三国运营人颁发授权书。
这些授权书确保第三国运营人和安全局双方就在受《协定》条款约束的国家的领土上被授权进行的活动达成共识。
它们不影响或干预为第三国运营人颁发飞行工作人员执照（AOC）的运营人所在国履行职责。
该运营人所在国继续具有核实运营人及按照国际民航组织（ICAO）附件6持续监管运营人活动的主要责任。
因此，除其它因素之外，授权书的有效性还将受制于运营人所在国的有效性；
同时运营人的特权不得超出运营人所在国授予其的特权范围。
但是，如果运营人或其主管部门不能提供证据证明其遵守了可适用的标准，那么安全局可决定驳回申请或限制、中止或最终撤销已颁发的授权书。
相关信息来源
国际民航组织的全球性安全监督审计计划（ICAO-USOAP）
24.现在，多层面的系统被开发以强化《芝加哥公约》及其附件。
1999年，国际民航组织（ICAO）建立了全球性安全监督审计计划（USOAP）来约束缔约国。
国际民航组织（ICAO）大会的一项决议预示，缔约国可通过国际民航组织（ICAO）网站上的一个安全界面看到审计结果。
自2008年3月23日起，那些被审计过的且不同意完全公开全球性安全监督审计计划（USOAP）的国家名字都被放到了国际民航组织（ICAO）网站上。
该审计通过评估一个监管系统的主要因素是否得到有效实施来鉴定国家的监管能力水平及其实施与安全相关的国际民航组织（ICAO）《标准和建议措施（SARPs）》、相关程序、指导文件和相关安全措施的能力。
作为对审计结果的回应，被审计的国家需要提供矫正行动计划以更好地遵循《标准和建议措施（SARPs）》。
全球性安全监督审计计划（USOAP）为期21个月历，共分三个阶段：
12个月的审计前期活动，包括签订《谅解备忘录》及国家完成调查问卷和规章遵守清单；
现场审计，随后形成监管审计报告草案；
以及最后9个月的审计后期，在此期间，国家提交矫正行动计划，最终的审计报告在通知和评价过后发表。
国际民航组织的全球性安全监督审计计划（ICAO-USOAP）报告是航空安全委员会用以评价国际民航组织（ICAO）缔约国履行其执照和监管义务能力的一个关键因素。
在由航空安全委员会成立的一个工作组体系中，成员国的专家们分析了挑选出来的报告。
最近，委员会还指定欧洲航空安全局协助该工作组。
对第三国运营人未来的授权而言，国际民航组织的全球性安全监督审计计划（ICAO-USOAP）的结果和国际民航组织的持续监管办法（ICAO-CMA）数据将会成为未来授权给第三国运营人的最重要的安全资料来源之一，并将极大地影响第三国运营人（TCO）申请人／被授权的运营人的分类及评估（见第29款）。
欧盟的外国航空器安全评估（SAFA）计划
25.1996年，欧洲民航会议（ECAC）制定了外国航空器安全评估（SAFA）计划。
2004年4月21日出台的《欧洲议会和理事会指令2004/36/EC：
第三国航空器在共同体机场的安全使用》（“外国航空器安全评估（SAFA）指令”）规定了欧盟（EU）成员国对降落在其机场的第三国航空器进行地面检查的法定义务。
目前，欧盟（EU）外国航空器安全评估（SAFA）计划由欧盟委员会管理，而安全局协助负责欧盟（EU）外国航空器安全评估（SAFA）计划的运作管理。
在每一个外国航空器安全评估（SAFA）参与国里，航空器（欧盟国家的第三国或非欧盟/欧洲民航会议（ECAC）国家的航空器）需接受地面检查。
该检查主要包括航空器文件和手册、飞行机组人员执照、飞机的表面状况及客舱必备安全设备在位及性能状况。
这些检查的参考信息包含在国际民航组织（ICAO）标准中，特别是在附件1、附件6和附件8中。
如存在明显偏离/不遵守规章的情况，联系运营人和相关航空部门（运营人所在国或注册国）以达成即将采取的矫正措施。
如不遵守规章的情况属普遍现象，这些矫正措施也可应用于其它航空器。
报告中及补充信息中的所有数据都可以在安全局建立和管理的计算机数据库共享和集中。
自《委员会条例（EC）2111/2005号》生效起，外国航空器安全评估（SAFA）检查变得更为重要，已成为了欧盟（EU）用以决定是否将运营人列入欧盟（EU）安全清单的方法之一。
作为将成为国际民航组织－全球性安全监督审计计划（ICAO-USOAP）的案例，在对运营人进行危险分析及决定最初授权和持续监管的评估方法时，外国航空器安全评估（SAFA）检查结果是很重要的信息。
《委员会条例（EC）2111/2005号》
26.在2004年到2005年期间发生的一系列事故之后，欧洲立法者采用了《委员会条例（EC）2111/2005号》以建立和支持一个运营人禁飞名单（欧盟安全禁飞名单），列入禁飞名单的这些运营人受欧盟（EU）内部的一条营运禁令约束。
运营人被列入该清单意味着其本身被认为不能执行安全运营活动或者其所在国不能保证具备对其进行充分持续监管的水平。
显然，《委员会条例（EC）2111/2005号》和《第三国运营人部（Part-TCO）》中提议的规定同时存在却不会导致对第三国运营人采取相矛盾的措施。
尽管两个法规的范围不同，但基于两者而采取的措施须得到相互协调；
《第三国运营人部（Part-TCO）》草案重点在第三国运营人申请授权书上，而《委员会条例（EC1）211/2005号》则赋予欧盟委员会权力以禁止运营人甚至是进入欧盟（EU）、在欧盟（EU）内部或欧盟（EU）之外运营。
如第三国运营人被列入欧盟（EU）安全清单附件A中或当第三国运营人操作欧盟安全清单附件B中的航空器，《第三国运营人部（Part-TCO）》提议的规定包括了明确禁止这些第三国运营人进入任何一个成员国领土内活动的条款，这样就消除了出现相矛盾的措施的危险。
而且，对于最初的授权和之后的持续监管，在运营人受到某个成员国就其领土方面即时强加的营运禁令约束时，安全局将会开展调查或进行实地考察。
如委员会和成员国已经根据《委员会条例（EC）473/2006》第3条开始与运营人所在国的主管部门进行联合协商，安全局也可开展调查或实地考察。
除此之外，授权书的颁发及有效性将取决于调查结果和在《委员会条例（EC）2111/2005号》背景下进行的与运营人所在国的协商结果。
最终，安全局将在运营人开始受营运禁令约束时中止授权，并在联合协商期间或成员国即时强加营运禁令情况下限制或中止授权。
除上述来源资料中得到的数据，还有诸如联邦航空局（FAA）《国际航空安全评估计划（IASA）》之类的其它可用相关资料和可靠资源补充的数据。
美国的国际航空安全评估计划（IASA）
27.1992年，联邦航空局（FAA）建立了国际航空安全评估计划（IASA）。
这个计划有助于确定第三国民用航空主管部门是否对他们运营人具备足够的监管能力以保证运营人依据国际民航组织（ICAO）标准安全从事运营活动。
然而，国际航空安全评估计划（IASA）的范围仅限于一些国家，这些国家需拥有具备进入美国、在美国境内或美国境外的营运权力或已经要求具备这种权力的航空公司。
在评估时，联邦航空局（FAA）把国家的权力分为两类：
类别1国家的民航主管部门根据国际民航组织（ICAO）标准核实和监管航空运营人；
类别2国家的民航主管部门则不能。
目前飞往美国的类别2国家的运营人不能扩张营运活动且要受到更多监管约束（如地面检查）；
同时，类别2国家的新申请人不具备美国航权资格。
国际航空运输协会的国际运营安全审计（IOSA）
28.一些非政府机构，如国际航空运输协会（IATA），也已启动针对运营人的审计项目。
2003年，国际航空运输协会（IATA）建立了国际运营安全审计（IOSA）以创立一个全面、标准、连续的审计计划，这个计划可广泛运用而不需考虑具体地区或国家的法律体系。
国际运营安全审计（IOSA）采用了一组全球认可的标准和建议措施（ISARPs），包括国际民航组织（ICAO）的所有标准和建议措施（ISARPs）及行业最佳措施。
国际运营安全审计（IOSA）由国际航空运输协会（IATA）及国际航空运输协会（IATA）
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