我国体育产业市场的政府监管发展概述Word文件下载.docx

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有必要加强体育市场的政府监管。

这是我国首次以政策法规形式明确了体育市场的政府监管的必要性、监管主体、监管对象、内容及措施。

该文件总体上来说规定还显得比较粗糙，在实际操作执行中模糊和不确定的地方较多。

第一，监管范围与内容的缺乏明确的标准。

用“营业性”加各类体育活动来涵盖体育产业所涉及的所有范围，监管对象过于宽泛。

而对于监管内容，则以场地、上岗人员、经营内容为主。

但其措辞则采用“有必要的资金和相应的设备”、“有经过岗位培训，具备专业知识的从业人员”、“经营内容有益健康，禁止有损健康、渲染暴力和封建迷信的体育经营活动”一些模糊的不定性、不定量的语句，为实际操作带来很大的困难。

第二，监管主体的权力不确定。

文件虽然提到各地体育管理部门为体育市场的监管部门，但未赋予主体相应的检查执法权力。

第三，违法后果未予以明确，虽然有列明一些不准事项，但这些事项既不全面，也未提出如果违反这些事项，将受到何种处罚。

1996年，体育产业市场的政府监管得以进一步完善。

国家体委发布了《关于进一步加强体育经营活动管理的通知》。

与1994年的《通知》相比，有三大显著的不同。

一是用较为严谨的定义规范了监管的对象：

“本通知所称体育经营活动是指以营利为目的，以体育活动为内容和手段。

以商品形式进入流通领域进行经营的活动，包括各类体育健身、娱乐、训练、竞赛、培训、表演等经营活动。

”并用附件的形式详细列明了监管对象包括的具体项目。

二是提到了要建立对体育经营组织、经营活动设立审批制度的内容，这为各地方政府建立相关的规章制度提供了依据。

三是明确了体育部门针对违法的监管对象可以采取的措施：

“体育行政部门应当依本部门职权或会同公安、工商、税务、物价等有关部门，根据国家有关规定责令其限期改正，或予以取消从业资格、吊扣经营证照等处罚。

”1996年的《通知》，正式让我国的体育产业市场政府监管可以进入实际操作阶段，基本监管模式是按照设立组织、活动双重监管的模式。

在体育经营组织监管上，一般流程是：

设立准入门槛——接受资质申报——审批通过——年度审核。

在体育经营活动监管上，一般流程是：

设立专项体育活动的审批制度——接受申报——审核审批——备案。

二、2004年之后我国体育市场政府监管的分析

2004年，是我国体育市场政府监管理念及方式发生了重大转折。

该年，我国《中华人民共和国行政许可法》出台，目的是尽量减少各类政府的繁复的行政审批手续，激发市场的活力，政府改变过去“重审批、轻管理”的管理模式，努力转变政府职能。

由此对应的，一系列建立在审批管理模式基础上的体育市场管理的法律法规由于理念从根本上与《行政许可法》相互违背而暂停实施。

在短暂的时期内，体育产业市场出现行政监管的“缺位”。

在重新审视以往对我国体育产业市场“大而全”的审批式政府监管模式后，国家体育总局在体育产业市场监管上采取了重点监管、认证服务、鼓励发展的方针。

首先，放开体育产业市场的准入限制，只对直接参与体育赛事组织的各类体育协会、俱乐部，国家限制性发展的体育彩票业等进行政府监管。

对其余一般的体育经营项目，则出台相关的认证措施，以推规范，树标杆，引导群众自行选择的形式来达到推动整个行业规范管理、健康发展的目的。

下图是我国目前体育产业市场政府监管的简单图表分析

管理主体

监管对象

监管内容

监管方式

监管力度

行政管理部门

（国家体育总局，各省、地市体育局）

各级体育彩票管理中心

全国体育彩票的发行销售

行政指令

最强

各级体育协会（足协、篮协）

组织各类赛事、培训、活动

行政审批

较强

第三方认证机构

一般体育项目经营单位

一般体育项目经营

认证服务

弱

根据以上图表，我们可以看到整个体育产业市场被分为3个部分进行监管：

（一）体育彩票销售市场的政府监管与分析

体育彩票对于政府而言，承担着重要的社会资金筹集作用。

对于目前我国社会发展过程中，需要大量资金投入，而市场又暂时未能完全提供的体育发展领域，彩票起着重要的筹资作用。

但同时又由于体育彩票本身具有博彩性质，其发行规模、发行单位受到国家严格的控制。

因此，对体育彩票销售市场的政府监管是整个体育产业市场中最严格的部分。

现行体育彩票由国务院负责发行审批，财政部和国家体育总局共同监管体育彩票市场的管制框架。

即国务院之下由财政部和国家体育总局共同监管。

概言之，国务院行使的主要是发行审批权，财政部主要是根据国务院的授权把握体育彩票发行的政策方针，而国家体育总局主要是制定并落实彩票发行的规则。

国家体育总局下设体育彩票管理中心，按照行政次级下设省、市、县三级地方发行机构，实行分级负责、风险共担、利益共享的管理体制，存在受委托经营彩票营销、印制业务的彩票公司参与彩票销售环节。

这种监管模式设计，存在监管的二重性。

一是政府部门内部的权力监督监管，既国务院、财政部对国家体育总局的彩票发行管理的监管。

二是国家体育总局领导下的各级体育彩票管理中心对具体承包彩票的销售点的监管。

这种政府监管模式的优势是：

第一，可以有效的控制彩票发行规模。

第二，可以有效的对终端销售市场进行监管。

但同时也存在一些问题。

第一，当彩民质疑自身权利得不到有效保障时，身为销售与监管为一体的政府部门难以自证清白，彩票业容易遭遇诚信危机，如西安宝马彩票案。

第二，体育彩票政府监管法理基础薄弱。

由几个政府部门相互组成的“生产”—“监管”一体的监管机制。

依赖部门之间的“通知、函、批复”等“红头文件”在法律地位上并不高，其规范效力十分有限。

第三，由行政性的政府组织体育彩票管理中心来组织实施体育彩票销售，并由其业务主管单位国家体育总局来进行政府监管，很难真实评价彩票市场的真实需求以及是否达到合适规模。

在发达国家，更多是政府将对彩票的特许权，以公开竞争方式，让渡给企业性的组织，政府凭借政治权力和让渡和约，通过对持有彩票发行销售权的企业性组织实施严格监督有效的管理彩票市场。

第四，对体育彩票公益金的使用监管还很不到位。

（二）体育协会、俱乐部的政府监管与分析

体育协会、体育俱乐部是从事社会上大多数体育赛事、体育活动的主体。

抓好对这些经营单位的监管，就等于抓住了大部分体育产业市场的监管。

第一，其监管的主要内容是这些体育协会、体育俱乐部是否具备从事相关体育项目活动的资质。

第二，在监管的方式上主要有两种：

一是设置前置审批，对新成立或换届年审的体育协会、体育俱乐部进行资质的审批，只有审批通过后，才能到民政部门或工商部门进行登记申请相关运营牌照。

二是组织成立相应的当地行业体协，建立体育协会、体育俱乐部之间的行业自律。

2001年起，国家体育总局就开始着手对体育协会、体育俱乐部设置行政审批，依据我国《社会团体登记条例》（中华人民共和国国务院令第250号）第三条“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”等有关规定制定了《全国性体育社会团体管理暂行办法》。

该《暂行办法》相对以往的体育组织行政管理，有四点突破：

第一，明确了各类体育协会、体育俱乐部在市场中的身份，即这些体育组织都归属于非营利社会组织，由业务体育主管部门和民政部门共同监管。

第二，明确了体育协会、体育俱乐部可以参与体育市场经营，但经营利润所得应当全部使用于社团的发展以及推动该行业项目的发展。

由于目前我国的大部分体育组织担负着推广和组织体育赛事、体育活动发展的社会责任，事实上使用了体育管理部门转移的一部分公共权力，并享受了一定的社会公共资源与政策倾斜，甚至有些体育社团属于半官方组织，一些政府部门的领导干部兼任社团领导。

关于社团在市场上经营的利润必须归于社团发展，用于推动该行业项目发展的规定，其实是一种堵塞了利用社团进行个人私利谋取的法律上的可能漏洞，并提供了政府对社团进行经济审计监管的内容和方向。

第三，该审批属于前置审批，即如果未通过体育主管部门的同意，则不能完成体育社团成立的合法手续，则该体育组织为非法组织或无效组织。

这给予体育管理部门较强的行政管理权力和监管权力。

一方面有利于加强监管，另一方面则存在体育行政管理部门自身缺少权力监管，容易导致行政效率低下、权力寻租等现象和行为。

直至2004年的《中华人民共和国行政许可法》出台，则对体育行政管理部门的行政权力进行了规范和监管，既有效的遏制了行政权的滥用和低效率，又更有效的对体育组织加强了监管。

这期间，各省、地市均根据自身的实际情况，参照《全国性体育社会团体管理暂行办法》制定了地方的体育社会团体管理办法，规范了体育社会团体的成立和管理。

（三）一般体育项目经营单位的监管与分析

2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》实施，国家取消了体育行政审批项目。

但涉及人身健康安全的体育服务活动仍需要加强监管，同时市场经济呼唤建立体育服务贸易的公平竞争环境。

为此，国家认证认可监督管理委员会和国家体育总局于2006年共同颁布了《体育服务认证管理办法》，并批准成立了我国第一家体育服务认证机构——北京华安联合认证中心有限公司。

转换了政府监管模式，通过引入第三方认证，对认证机构资质审批，让第三方认证机构对体育场所、体育活动的组织与推广等服务进行符合性认证，提高体育行业的服务水平，保障体育运动不对人身造成伤害，增强人民体质，促进体育事业蓬勃发展。

目前，我国体育服务认证的依据主要分为两类。

一类是体育服务标准，包括体育服务的产品和服务要素等标准，GB19079《体育场所开放条件与技术要求》和GB/T18266《体育场所等级的划分》就是体育服务中的体育场所服务（产品）标准，GB/T19995《体育场地使用要求及检验方法》和TY/T1001《体育场馆设备使用要求及检验方法》就是体育服务中的服务要素标准；

另一类是体育服务认证规则和基本规范，认证规则是规范认证行为，基本规范是弥补体育服务标准的缺陷，两者的目的是保证体育服务认证结果的一致性，目前此类认证依据包括《体育场所服务认证实施规则》、《体育场所服务保证能力要求》、《体育场所开放条件审查方法》和《体育场所星级评定审查方法》，体育服务其他类的认证依据正在研制中。

认证制度，又称为合格评定程序，是指任何直接或间接确定技术法规或标准中相关要求被满足的程序。

它是为进行认证工作而建立的一套程序和管理制度。

其中包括认证和认可两类活动。

从行政审批到认证分级管理的政府治理模式，是我国体育市场管理的一大进步。

体育行政部门在履行管理社会公共体育事务职能时，采用体育服务认证结果和检查数据，既能提高政府工作效率和质量，又能规避因资源和技术问题带来的风险，还能减低行政成本，同时也能减少政府部门间的重复检查，提高对体育服务的安全和卫生等方面的监管效率，促进政府转换职能，科学指导体育服务的供给与消费，更好地维护体育服务供销双方的合法权益，营造出体育服务业公平竞争与健康和谐的发展环境；

体育服务提供者获得体育服务认证证书后，可有效地提高本单位的知名度和信誉度，为参与公共体育服务的政府采购和承接国际性、全国性或全省性的体育赛事活动，奠定技术基础，取得更好的效益；

消费者凭据体育服务认证信息可选择消费，得到权威、专业、安全和人性化的体育服务，达到增强体质的目的。

目前，体育服务认证所遇到的两个问题：

第一，我国体育服务标准和体育服务认证技术规范处于技术积累阶段，还不能很好满足体育服务提供者申请认证的需要，也不能满足体育行政主管部门采信体育服务认证结果和科学管理社会公共体育事务的需要。

第二，体育服务标准和体育服务认证的社会认知率很低，社会各界还不能将其科学的方法应用到体育经济活动中去。

第三，在建立体育服务认证监管制度过程中，因为我国各地体育市场发育情况不一，一些经济较发达地区，可以建立第三方认证制度；

但不少地区，由于市场规模不够，则直接由地方体育管理部门代为行使认证职能；

另外也存在一些需要高投入，或强化管理的体育项目，但同时对群众生命安全又较大影响。

在认证服务管理的模式下，经营者刻意回避这种经营改善的成本投入，譬如游泳、轮滑等。

一些地方样为此成立了地方性法律法规，单独进行监管，譬如广东省就出台了《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》，规定了已制定国家标准或者地方标准中专业性强、技术性高、危险性大的体育项目。

包括：

游泳、潜水、漂流、攀岩、蹦极、射击、射箭、卡丁车、轮滑、滑翔伞、动力滑翔伞、热气球等12个项目。

这些体育项目实行行政许可的制度。

这表明了地方在实际过程中，对认证服务政府监管的一种补充和完善。

本文旨在用体育市场政府监管模式的多样化发展，来阐述政府监管的灵活性。

即可以采取行政管理，又可以引入第三方采取认证制度。

其重点在于市场本身发展的多元化。

核心部分是明确监管主体，简化监管程序，突出监管效果。

2010年7月15日