条块关系的变革问题困境与路径选择Word格式文档下载.docx

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系,改革开放以来,关于条块关系的研究已逐渐成为当代中国政治学

研究的前沿方向.虽然在党和国家的领导下,关于政府的职能转变

和条块关系的研究改革已有了—定的威果,但仍存在些问题和不足:

是"

条块矛盾"

始终存在.自新中国建立以来,虽然我国政府

进行了多次的行政体制改革,围绕着"

采取了多种变革措

施,其间多次实行权力下放,有目的有针对性地去缓解条块矛盾问

题,但是始终没能找到条块关系的均衡点,未能有效地从根本E解决

来摆脱"

条块冲突"

的困扰,反而无可奈何地陷入了"

集

权——分权——再集权一再分权"

的恶性循环,陷入了条条"

一集

就死一一死就叫——一叫就放一一放就乱～一乱就收'

2]

的境地.

二是政府职能转变未能及时到位.政府职能的有效及时的转

变,可以有效推动中国政治发展的实质性进程.一直以来,关于政府

职能的转变,口号强烈,但迟迟不能到位,虽然政府在横向间的职责

配置E已基本明确,也取得了—定的进展,但纵向间的职责配置仍不

算清晰,而这就导致了政府的条条和块块问题始终不能得到及时解

决,加剧着条块冲突.

基于以上的背景分析可知,当前条块关系仍存在着一系列的亟

待解决的问题,时至今日,条块矛盾并没有出现真正能够解决的迹

象.当然存在的问题并不足为惧,重要的是我们要能够找到条块矛

盾问题的根源以及确切可行的解决路径,以此来突破相关研究理论,

删关系.

二,政府条块关系概述

1."

的内涵界定

对概念明确的界定是展开研究的前提和基础.要了解政府的

条块关系,我们首先要认识政府间关系的具体含义对于'

'

政府间关

系"

我国的许多学者都有着说法不同但意义相近的表述.鉴于本文

论述的需要,本文认为"

政府间关系"

指一国政府行政体系内各层级

之间（同级和非同级政府）,部门之间（相同和不同部门）,地区（地区

内部和不同地区）之间纵横交错的网络化的关系.也即是条条,块块

和条块之间的关系.所以说"

仅是政府间关系中的一部

分,不过它却是政府间关系的基础,对维持国家政治秩序的稳定,促

进政治,经济和社会的发展有着重要的作用.

对于"

条块关系'

概念的解释,谢庆奎,马力宏,周振超等学者都

有着明确具体的界定,综合以上学者的界定,本人认为"

主

要包括三点内涵:

（1）"

中的"

是指从中央到基层地方各级政府中

业务内容相同或职能目似的互相贯通的部门或机构;

（2）"

则是指各个层级的地方政府,包括

省,市,县,乡四个层级以及各个层级地方政府内部按照管理内容划

分的不同部门或机构;

（3）"

条条'

基

础上形成的相互作用,相互影响的关系."

既相互合

作,又存在着—定程度E的矛盾和冲突.

Z条块关系的类型及表现形式

关于"

的类型及表现形式,学者马力宏的观点很具有

*收稿日期:

201l～06—28

作者简介:

武小龙（1989一）,男,江苏东台市人,南京农业大学公共管理学院研究生,研究方向;

政府管理.

●武小龙.孙金华"

问题,困境与路径选择社会

代表性.

他认为"

主要是通过三种形式表现出来的:

一是上级

职能部r-J（条条）与下级地方政府（块块）之间的关系.这是中国条块

关系的主要形式,是一种管理关系,即业务上的指导关系;

二是上级

政府职能部门与下级政府职能部门之间的关系;

第三,上级政府与下

级政府之间的关系.这是条块关系的核心.[3]

马力宏教授对"

的分类也彳艮有代表意义,他将"

条块

关系"

与政府体制中集权与分权的不同程度相联系,将其分为"

分割型"

条块结合型"

."

条块分割型'

又包括"

条条管理型"

和'

块

块管理型'

"

又包含"

以条为主"

以块为主"

两种.[3]

条块分割"

条块结合"

中研究的重要内容,是条块

之间的主要矛盾,条条权力过分集中,块块各自为政,都是条块关系

中的重要问题,消除条块分割,加强务抉间的调和,协同治理,是我们

研究的重中之重.

三,条块关系存在的主要问题及其变革的主要

困境

1.条块关系存在的主要问题

（1）条块关系与政府机构改革的互动.中国各个层级的政府在

设置机构时大体呈现出一种典型的特色一"

上下对口"

这种"

上

下对口,左右看齐"

的机构设置理念是政府机构改革的主要瓶颈,它

严重导致政府机构庞大,阻碍着政府的机构精简和优化.

在建国之后的几十年期间,我国政痢-谜行了多次的行政体制机构

改革,围绕着机构变革采取了多种措施,有目的地去缓解机构膨胀问

题,虽然每次包有i艮大的奥和侮,但是始终未自!

的理想

效果,总是围绕着'

精简一膨J按一再精简一再膨胀'

打转.造

成这种结果的重要的原因之—就'

的政府管理体制.嘲这

种体制下所强调的是上下对口的机构设置,缺乏_定的科学陛,结果就

造成了许多不要构的没置,导致机嘲中.同时,庞大的饥构也增

加了政府的成本,并且—定程度匕也容易造成汉力自勺滥用.

双重从属制'

啸行政效率的提高.地方政府的职能部门要

接受瓣,是我国条魁的'

—f,特色.'

所谓双重领导就是

指,地方政府职能部门除了要接受本级政府的领导外,还要接受上级职

能部门的领导或业务的指导.'

棚"

双重从属制"

一方面是为了保证纵

向上的'

缘:

条在同一系统内能做到行动统一,另一方面也为了保证横

缺面管理本地区时能葡奶成—整体.

虽然"

双重属制'

的出发点是为了保证条块结构能够正常运行,

但这—体制不仅没有起到调动积殴眭的作用,反而阻碍了政府行政效

率的提高.第一,责任不明.由于^都扮演经济^"

角色,都有着一

窟陧度匕的功利主义,因而遇到有利的事隋时,各个层级的政府和条条

都相互争夺,而不利的6却相互推让,这就造成了职责不清;

第二,地

方政府职能部门面I临两难境地.由于'

谨'

的体制以及上级对下

级的业务指导关系,一旦匕级政府和本级政府的命令不同时,下级条条

就会不知所措,处于两硝境地,从而阻碍行政效率的提升.

（3）条块冲突易加剧地方政府的权责和利益的失衡.我国宪法

和地方人民政府组织法都规定了"

各自的职责和权

限,不过由于条块分割的存在,这些职能和权限的落实有很大的阻

碍.特别是在国家进行分税制改革后,更是出现了财权向上集中,而

事权却下移的反常现象,分税制改革对各级政府的权责范匝I未能进

行有效合理的划分,造成了省以下体制内财重心逐渐向上集中,而

事权逐渐向下集中,却忽略了条块分割造成地方政府事权错位,财权

迁移,两权横向缺乏呼应的现实情况.比如现在的乡镇运行中,实际

上是权力在"

责任在'

I块"

;

财权在"

条"

事权在"

块"

.权责和利

益分配不尽合理.事实上,乡镇政府法律上规定的事权很多,但没有

条条的有效配合根本无法实现.

（4）条块分割与政府职责同构的互动.中国各个层级的地方政

府的机构设置基本与中央政府呈现出"

同构"

一体"

的特色,它是

中央政府各构成要素的复制.

每—个层级的政府都有着自己的条条和块块,而其又会对应着

下一级的条条和块块,这种政府职责同构现象的产生,"

是

主要原因;

而在以同构为特色的政府构架下,也必然会产生—定的条

块矛盾.一方面,"

权力过分集中,丽"

却各自为政."

条

条'

椒力的过分集中导致'

S映"

被分解,进而使得地方政府难以发挥

统一协调能力进行全面管理;

失块'

各自为政又会造成一定程度的

地方保护主义.另一方面,地方政府是"

全能"

的,又是"

无能"

的.这

是一种形象说法,在条块关系中,每一级政府几乎要管理本行政区的

所有事项,而在没有与E级划分各自职责的前提下,肯定会引发条块

矛盾;

同时地方政府行为在很大程度上又受到上级的约束,为了能多

获得匕级的扶持,又得保持与上级的沟通,这又体现了它的"

元能"

.

所以说,条块分割有加固了职责同构,两者是一种互动关系.

（5）条块矛盾影响公共产品,公共服务的布局和最优化.我国

的公共产品和公共服务在很大程度上是由各级政府的"

块'

提供的,而这'

块块'

都是由各级政府及其工作部门

运用行政手段按部门和地区层层主办和管理的,因而这种部门所有,

条块分割的布局一般都缺乏统筹规划,是极不合理的.而这就会导

致这样的结果,同类公共产品和公共服务往往在不同层级中分别进

行设置,在同_层级或地区中进行重复设置.这也就会造成资源的

分散,人才,资金和设备不能充分有效地发挥规模效益,许多企事业

处于低水平重复建设状态,效益低下,造成了人财物的极大浪费,而

且—些'

又各自为政,缺乏活力,最终难以走向市场.旧同时,由

于部门分割和这种不合理的布局,导致地方公众所迫切需要的公共

产品和公共服务达不到最优,导致公共产品和公共服务重复,低效,

浪费地建设.

2.条块关系变革的主要困境一"

职责同构"

的体制

中国现有的条块关系模式是一种必要存在但不是很理想的制

度安排.也就是说,政府条块的客观存在必要的,既不能没有条条,

也不能没有块块.政府实行条条管理的体制,是政府为实现职能部

门自上而下推行专门事务管理的需要;

而实行块块管理体制,是为实

现地方政府综萑的需要."

相互依存,会长期共

存.虽然说条块的存在有其必要性,条块结构在现有政治生态下维

持了政治统治结构的平衡,但这种体制还是不理想的,还是一定程度

上造成了政府机构改革困难,行政效率低下等诸多方面的问题,使政

府间关系陷入失衡的状态,制约中国政治发展.那么,条块关系变革

的主要困境是什么呢?

本^为条块关系变革的主要困境应该在于"

的政

府管理体制."

所谓职责同构,就是指在政府间关系中,不同层级的

政府在纵向间职能,职责和机构设置匕的高度统一,一致.刀也就是

在这种政府管理模式下,中国每_层级政府在机构设置上都表现为

l上下对口,左右对齐"

.这种制度困境主要有两方面的表现:

（1）职责和职能配置的同构.在我国各个层级的政府部门中,

部门和机构的职能,职责大体上是一致相同的,地方政府几乎就是中

265

内蒙古农业大学（社会科学版）2011年第5期（第l3卷总第59期）

央政府的复制品,完全依据上下对口进行——设置,这样就使得原本

应该按照各级政府部门应当承担的职能,职责来划分的事权,变得极

不合理规范,结果就导致了各级政府部门任务繁杂,管了许多也管不

好的事情.也就一定程度E造成了党政机构的"

'

籍制"

权力与责任不对等,责任不清等问题的出现.圈

（2）机构设置的同构.政府的职能,职责与政府部门机构的设

置是相对应的.在我国,各个层级地方政府的机构设置与中央政府

也基本呈现出"

—体"

的特色."

总的来说,机构的设置规律

有两条:

一是强调机构对口,上下对应;

二是机构的规模和数目由上

到下逐渐递减.'

棚我国政府机构设置E的严重同构,很大程度上导

致了条块关系中问题的出现,阻碍着政府机构精简和改革,影响着

关系的理顺.

总的来说,"

变革的困境主要在于"

的政府

管理体制.所以,我们要以消除"

职责同构'

为突破口,理清各级政府

部门的权力和职责,理顺条块关系.

四,条块关系变革的路径选择

中国政府间关系中的"

的必要存在是—个客观事

实,我们必须正确处理好两者之间的关系,做好"

的协

调管理及协同治理.

1.打破上下对口的行政管理机构设置

政府层级之间的上下对口管理是条块冲突的重要原因.在中

国这个泱泱大国里,上级政府部门不可能对各项事务都做到包揽无

遗,它应诙恨据事务的性质在各个层级的政府中进行合理地配置.

具体来说,可以重新审视条块的职责和职能,理清条块之间模糊交叉

的工作界面,调整目前的这种繁琐的组织架构,以便实现从"

每一级

政府都要管所有的事情"

向"

只负责特定事情'

转变.嘲也就是说,要

明确分清中央和地方的职责权限,划清两者间模糊的效线,各自负

责特定的事情.

（1）块块设置是每个层级政府都需要的,不可能切除全部的块

块管理组织.但是块块管理体制到县乡基层后,就需要根据各个地

区的具体情况,确定如何设置块块内部的综合性部门的数量.比如

有些职能部门,地市级政府已经有了,区县级政府就没有必要再进行

重新设置了.—旦搞对口,就会造成浪费.

（2）条条也不一定在每一层级的政府部门都相应地进行设置,

特别对于基圜晴部门而言,通常情况下并不需要太多的职能类似

的条条.比如"

陈纪瑜就曾对乡镇的条条设置提出了富有新意的观

点.他认为,一是可以规范—批.应对土地,工商等—些具有经济监

督检查和行政执法职能的条条机构在改革中予以规范,可以打破乡

镇界限进行跨区域设置,由上级主管部门垂直管理,与乡镇政府脱

钩.二是压缩—批.对农技站,水利站,林业站等职能相近的条条机

构,在明确职责的基础上加以精简,实行综合设置,系统管理.三是

放活—批.将文化站,广播站等经营性,技术性和事业性的条条机

构,改为独立的经济实体,实行市场化运作和社会化管理.删

2划清条块界限,依据各自职能园地制宜地设置机构

（1）条条管理主要限于中央专有的事项.中央在地方的派驻机

构应由中央政府垂直管理,在人事,财政等方面应与地方政府脱钩.

对于目前有—些仍未按要求进行垂直管理的机构,应一律改为中央

在地方上的派出或垂直管理机构,而不再作为地方政府的一个组成

部门.

（2）对于涉及中央和地方都需管理的事项,可以适当采用上下

266

对口的机构设置原则,但一定要消除"

双重领导"

的体制,应具体明确

以哪—方的领导为主,避免职责不清,互相推诿的现象发生.另外,

对与一些重要事务或必须处理的事项,还应由上级政府向下级政府

统一发布指令,避免当上级和地方同时发布指令时,地方职能部门陷

入矛盾的境地.

（3）对于地方负责管理的事项,中央应不能任意干预,应允许地

方政府根据需要因地制宜地进行设置.如美国联邦政府与州政府

的关系就是这样的,中央和州政府之间权利互不侵犯,尤其是中央政

府如没有法律依据是无权干预地方事务的.

&

amp;

以合理界定公共产品提供的主体来界定条块的职责范围

?

政府条块的设置的主要目的是为了实现政府的职能,而为社会

提供公共产品和服务是政府最为重要的职能.因此,以合理界定公

共产品和服务提供的主体来界定条块的职责范围最为有效.

（1）地方事务具有地方性,需要地方政府灵活地依据本

地的特点进行自由裁量.比如地方政府的综合执法,就需要授权综

合执法队伍,集中行政执法权,改分散执法体制为综合执法体制.这

样—些公共产品的提供就理所当然地由地方政府的块块来承担,是

最有效率的,也最能满足公众的需求.嘲

（2）对于只有中央政府才能从全局考虑的公共产品,则应以条

条管理为主,并据此设置条条部门.例如对于环境污染的治理,由于

地方保护主义,地方政府往往会在很大程度上保护本地的经济利益

不被损害,而放任地方企业的排污;

只有中央政府才会从全局出发,

大力治理污染,保护生态环境.因此,像这样的公共产品应该由条条

来提供.

4.对条块管理的过程进行合理的设计

（1）以"

权责统一'

为原贝Ⅱ设置条块.—般来说,有责无权将限制

政治主体的积极性和创造性的发挥,有权无责容易产生瞎指挥,滥用

权力.在中国目前的条块结构体系中,权力主要集中在上级政府和

条条手中,而责任却落在了由下级政府和条条身上,这种不合理的权

力和责任安排,导致了各种矛盾的出现.因而,必须要贯彻"

权责相

统一_原贝Ⅱ来设置条块.

（2）依法规范条块职责.条块关系的规范化必须有法律作为后

盾保障,应该加强依法规范条块职能,明确各自职责.今后变革可重

点考虑通过在宪法和组织法中增加可操作眭的内容,制定相关法律,

依法明确划分各个层级政府之问的事权划分与职责权限,规定中央

专有和地方专有的职责,中央和地方共同行使的职责等等.

总的来说,条块关系的变革是一项任重道远的过程和工程.由

于变革面临着诸多问题和困境,涉及到深层利益的调整,以及理论方

面的缺陷等诸多因素的影响,这—变革的路途是艰难长远的,需要我

们对其做出长期不懈的探索和努力.口

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