城乡一体化视角下对我市扩权强镇的几点思考精.docx

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城乡一体化视角下对我市扩权强镇的几点思考精

城乡一体化视角下对资兴市实行扩权强镇的思考

【摘要】:

改革基层政府行政管理体制,给予乡镇更多的权力,有利于激发乡镇更大的活力,增强基层政府社会管理和公共服务的能力,促使乡镇更快实现现代化。

为加快推进城乡统筹发展,切实转变政府职能,促进乡镇公共服务资源的有效利用,扎实推进社会主义新农村建设,资兴市决定在今年下半年尝试开展扩权强镇试点工作。

本文结合资兴实际针对扩权强镇问题展开了调查与研究,特作如下建议与思考,以期对全国各地开展扩权强镇工作起到参谋作用。

【关键词】:

城乡一体化;扩权强镇;动因;困难和问题;建议和思考

党的十八大报告指出:

“加快完善城乡发展一体化体制机制,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配臵,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

”这充分说明党中央对加强基层政权组织建设、推进城乡一体化的高度重视。

乡镇政权组织是我国农村的最基层政权组织,是党和政府在农村各项工作的落脚点。

现行的基层行政管理体制已经不适应乡镇经济社会发展,成为制约乡镇经济社会发展的制度瓶颈。

改革基层政府行政管理体制,给予乡镇更多的权力,有利于激发乡镇更大的活力,增强基层政府社会管理和公共服务的能力,促使乡镇更快实现现代化。

为加快推进城乡统筹发展,切实转变政府职能,促进乡镇公共服务资源的有效利用,扎实推进社会主义新农村建设,资兴市委、市政府决定从今年下半年开始,在本市兴宁镇、三都镇、蓼江镇、清江乡等四个乡镇试点开展扩权强镇试点工作,条件成熟后在其它乡镇通过竞争性选择逐步推广。

近日,笔者深

入到我市部分乡镇和有关职能部门专门针对扩权强镇问题展开了调查,特撰写此调研报告。

一、实行扩权强镇的动因

所谓扩权强镇,就是指在不涉及行政区划层级调整的情况下,将一部分属于县（市的经济社会管理权通过适当的途径赋予乡镇一级政府,为乡镇政府切实履行应尽的职能奠定基础,从而推动整个县域经济社会又好又快发展。

近年来,乡镇基层政府肩负着城乡统筹发展和新农村建设的重大责任,政府职能发生了很大的改变,面临着新矛盾和新挑战,扩权强镇势在必行。

（一实施扩权强镇是建设高效、务实基层政权的需要推行高效、务实的行政管理体制,有利于理顺乡镇管理体制,科学界定乡镇（街道政府职能,从而有效地解决现行乡镇（街道责任与权力的不对称等问题。

据调查了解,目前我市大部分“有钱有权”的乡镇站所基本上实行了垂直管理（被称作“双管部门”,过去主要有国税、地税、财政、公安、交通、工商、国土等部门,近年来教育、卫生、环保等站所也相继上划到市直部门管理。

过去的“七站八所”,目前仅剩下农口等无权无钱的“弱势部门”仍归乡镇管理,导致乡镇职能残缺不全、明显弱化。

同时,这些“双管部门”的人、财、物权都划归上级主管部门,只有办公经费由乡镇承担,导致乡镇“管事不管人”,乡镇党委、政府与部分“双管部门”的关系,已经不再是领导与被领导的关系,而是相互之间的“协调”关系。

这些问题的存在,无疑会导

致乡镇政府的权能弱化,降低行政效率。

因此,实施扩权强镇,推行权力下移,能最大限度简化办事程序,减少管理层次,降低运行成本,提高行政效能。

（二实施扩权强镇是增强乡镇发展活力的需要

扁平化组织理论强调:

“在组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越少越好,以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层,从而提高组织的效率。

”就我国五级政府而言,确实应该通过扩权强镇将权力下放给承担着更多社会管理和公共服务职能的乡镇政府。

同时,在我国压力型政府的体制下,根据行政分权理论,将上级政府的权力逐级向下分权是行政管理体制改革的具体路径,推进扩权强镇改革,实际上就是一次行政分权理论的典型实践。

因此,实行扩权强镇,最大限度的依法下放权力,实现公共财政向乡镇（街道倾斜,能极大地释放基层政府的发展活力,促进乡镇经济做大做强,社会事业加快发展。

但现实情况并非如此,据调查了解,我市对乡镇年终考核除了市里的综合考核之外,其它如发改、民经、外经、财政等部门也对乡镇下达指标任务。

与此同时市直很多部门又直接参与市里的综合考核打分,这样乡镇对哪个部门也不敢得罪,被迫把大量的时间和精力花费在协调关系上。

不仅如此,有些市直部门还存在服务意识不强、审批环节过多、办事效率不高的问题,直接影响了乡镇工作的开展,制约了乡镇发展活力。

因此,从增强乡镇发展活力的角度出发也必须进行扩权强镇。

（三实施扩权强镇是调动乡镇干部工作积极性需要

坚持科学的利益分配导向,调整市乡利益分配秩序,有利于乡镇自主决策、自主发展。

乡镇现行的行政和经济管理的许多权力都被上划,导致乡镇责任与权力很不对称,导致“看见的管不着、管得着的看不见”。

据调查了解,我市很多在乡镇工作的同志都感觉到工作任务重、压力大,承担着很大的责任和风险。

有一些工作,上级检查太勤,乡镇难以应付。

如计划生育工作,有半年检查和年终检查,加上迎接省市县检查,一年就应付检查十多次,而计生工作村组一级的积极性很难调动,乡镇干部只有把大量的时间用在应付检查上;再如安全生产工作,出了问题一票否决,而乡镇对安全事故责任人没有处罚权、管理权,权力决定效率,没有权力,要想把工作真正落到实处不过一句大话而已;还有,乡镇在城建、林业、环保等方面都没有执法权,对一些违规行为必须邀请上级执法部门来执法,所收取的罚款及各种费用全部归上级执法部门。

一些执法部门只收费不执法、不管理,一旦出现问题,“板子”要打在乡镇身上,“一票否决”否的还是乡镇,“双管部门”反倒没有责任。

这些权责不对等的现象,无形之中影响了乡镇干部的工作积极性。

所以说,实施扩权强镇势在必行。

二、实行扩权强镇存在的困难与问题

从我市总体情况来看,乡镇发展动力不足,导致城镇规模小、功能不健全、社会经济结构不合理,难以产生规模效应与集聚效

应,反过来又影响城乡一体化进程。

分析资兴市乡镇发展现状,实行扩权强镇存在如下几方面的困难和问题:

（一乡镇缺乏相应的经济社会管理权限,难以适应经济社会发展需要

随着经济的快速发展,我市部分乡镇城区面积不断扩大,集聚人口不断增多,城镇管理任务不断加重,但乡镇政府与之对应的管理权却严重脱节,使乡镇政府履行职责和提供公共服务时经常面临“有责无权”的尴尬。

如《中华人民共和国土地管理法》规定:

农村村民住宅用地,经乡（镇人民政府审核,由县级人民政府批准;县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

《中华人民共和国环境保护法》规定:

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查等等。

因此,乡镇在工作中若发现环保问题、村民违法建设、安全生产事故、食品安全卫生问题等都无权查处,只能上报县级主管部门,但一旦这些方面出问题,乡镇却负有不可推托的监管责任,在权责关系上出现了“权力在上,责任在下”的尴尬局面。

（二乡镇人、财、事三权失衡,难以适应日益增长的公共服务需要

乡镇一方面承担着大量的经济和社会管理事务,但目前缺乏必要的财权与用人权保障。

一是财权。

由于我市大多数乡镇发展基础都较为薄弱,财政的来源主要靠上级政府的经费拨入和其他少量的收入。

从调研情况看,全县20个乡镇（街道中,至少有三分之二的乡镇（街道存在财政困难现象,造成部分乡镇为了“保运转”而无力“谋发展”。

二是用人权。

从我市情况来看,各乡镇党委、政府在干部提拔、任用及考核方面缺少必要的话语权。

尤其是垂管部门的干部,基本上与乡镇没有经济关系,他们的去留全由上级部门决定,工作也由上级部门评价,因此在推进乡镇经济社会发展上难以形成合力。

三是事权。

据调查,我市乡镇部分与城镇建设、基层群众日常生活密切相关的事项,如市政、园林绿化、环卫、婚姻登记、养老保险等,职能尚未延伸到乡镇。

随着城乡一体化步伐的不断推进,外来人口的大量涌入,一些乡镇机构、职能、人员配备等各方面都会感到吃紧。

乡镇现有的干部工作人员中,与城镇建设管理等工作关联度大的规划、工程监管人员,普遍都不是专业出身的技术人员,很难适应岗位任务的需要。

此外,由于经济社会发展公共资源主要掌握在县（市级部门,在分配过程中,有些部门往往越过乡镇直接向村级配臵,乡镇可调控资源进一步减少,对村级组织和村主职干部的管理也缺乏有效手段,在布臵一些临时性工作时,往往需要乡镇领导凭借个人感情才能推进落实,在事权方面的作为也在弱化。

（三乡镇管理体制不顺畅,建设发展资源严重不足

目前,我市乡镇受人才、土地、资金等要素制约,难以适应工业化和城镇化发展需要。

一是人才保障不够。

目前我市乡镇干部队伍普遍存在结构不合理、年龄老化现象,队伍素质难以适应现实工作要求,更缺少能够承担部门下放或委托行使的行政审批权和处罚权的专业人员。

而近几年新进乡镇的年轻公务员,大部分被市直机关选调,加速了乡镇干部队伍的“断层”和“老化”,多数乡镇存在“吃饭的人不少,干活的人不多”现象。

二是受土地利用规划和土地指标限制。

我市部分乡镇土地供需矛盾突出,工业用地、建设用地紧缺,一些招商引资项目落地较难,普遍缺乏必要的发展空间。

再次是在资金方面。

由于财政困难,我市大部分乡镇基本无力承担其管辖范围内的社会公共事务,更无力承担加快发展所需的大量启动资金。

三是受资金瓶颈制约。

由于财政困难,我市部分乡镇基本无力承担其管辖范围内的社会公共事务,更无力承担加快发展所需的大量启动资金。

权责不对称、行政管理效率较低等问题,已是当前制约乡镇经济发展和社会管理的主要瓶颈之一,随着工业化、城镇化、农业现代化的深入推进,矛盾将更加突出。

因此,要进一步突破体制机制障碍,实现乡镇经济社会又好又快发展,就必须在“点”上深化,在“面”上拓展,进一步推进扩权强镇改革。

四是乡镇规划滞后。

据调查了解,我市现有的20个乡镇（街道,只有黄草镇、兴宁镇编制了小城镇建设总体规划,没有一个乡镇编制小城镇修建性详规。

造成小城镇规划滞后的主要原因是部分乡镇对小城镇建设的规划认识

不够,而且乡镇经费紧张,拿不出钱做规划。

五是乡镇基础设施滞后。

据调查了解,我市部分乡镇道路硬化水平低,无排水设施,除兴宁镇外,其他乡镇都没有垃圾收集中转站和垃圾清运车辆,大部分乡镇都没有安装路灯。

造成小城镇基础设施差的主要原因是小城镇建设没有建立投入机制,乡镇没有钱搞基础设施建设。

三、推进扩权强镇工作的建议与思考

实行扩权强镇,涉及到方方面面的问题,这就要求我们围绕“小政府,大服务”的目标定位,结合各地实际,创新管理体制,按照“重心下移,能放则放”的原则,有的放矢地推进乡镇体制改革,加快推进城乡一体化进程。

结合资兴实际,特提出以下建议和思考:

（一赋予部分权限,增强乡镇政府公共服务的能力

1、下放事权。

赋予乡镇发展决策、项目审批、社会管理、综合执法等涉及行政管理事项及权限。

一是直接放权。

市发改、商务等有关部门,可依法直接将部分权力（除行政许可、行政处罚外交由乡镇行使。

二是委托管理。

市规划、住建、房产、水利、安全生产、食品药品监管、农业、农机等部门,其执法事项与乡镇政府签订委托管理、执法协议书,明确委托管理、执法范围并向社会公告。

乡镇政府应严格按照法定