中国广播电视公共服务建设实践与发展模式Word格式文档下载.docx

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一广播电视属性的再认识与广播电视公共服务的内在依据

事物的属性是决定其内在规定性和外在规定性的基本依据。

然而，人们对事物属性的认识是不断深化的，随着认识的深化，原本被遮蔽的或隐性的属性就会凸显出来，而人们的认识水平又与政治、经济、文化、社会发展和科技进步密切相关。

我国在过去相当长的时间里，只认识到或过度强调了广播电视作为电子类新闻传播媒体的意识形态属性，仅将其作为政治工具。

基于这一认识，广播电视管理体制的设计突出了政治思维，形成了明显的行政色彩。

改革开放以后，广播电视的经济属性得以发现并得到重视，广播电视产业逐步萌芽成长，并对传统的广播电视体制提出了改革要求，基于广播电视经济属性的制度安排正逐步构建。

随着中国经济社会的发展和对社会发展规律认识的深化，广播电视属性又有新的呈现。

除意识形态属性和经济属性外，广播电视还具有文化属性和社会属性。

也就是说，广播电视不仅是政治行为和经济行为，也是文化行为和社会行为。

基于文化属性，广播电视肩负着文化教育、纪录、交流和传承创新的责任，因此，其经营活动不可罔顾文化价值和文化品位。

此外，随着政治与社会的分离，特别是随着市民社会的兴起和公共领域的逐步形成，广播电视作为覆盖最广泛、渗透力最强、传播最便捷的大众传媒，其社会属性日益凸显出来，这意味着它必须承载为公共领域服务的责任。

这是广播电视必须提供公共服务的内在依据，也是进入新世纪后我国越来越重视广播电视公共服务建设的根本原因。

广播电视的意识形态属性、经济属性、文化属性和社会属性，既各有区别，不可替代，又各有关联，统一于广播电视媒介行为中而并非独立存在。

广播电视制度安排就是基于对其属性的认识而设计的。

我国目前的广播电视体制强调了意识形态属性，而未能充分体现其经济属性、文化属性和社会属性。

这就是广播电视在发展过程中屡屡遭遇体制性障碍的根源所在。

广播电视体制改革的核心就是尊重这四重属性，遵循在这四重属性基础上所形成的广播电视发展规律。

当前，广播电视已进入发展改革的历史新阶段，应基于这四大属性逐步重构广播电视制度，其中一项基本任务便是做好广播电视公共服务的制度安排。

公共服务是广播电视的内在使命和价值追求，它的缺失或不到位，必然造成整个广播电视制度安排的失衡。

近年来，广播电视公共服务逐步纳入政策议题，越来越受到重视，但对其内涵丰富性的认识仍显不足。

广播电视公共服务既要提供思想宣传和政令传达的服务，还要保障人民群众的基本文化权益。

二公共广播电视与广播电视公共服务

在制度设计中，如何体现和反映广播电视的四重属性，基于不同的政治制度和社会背景，不同的国家（地区）会有不同的选择。

有的基于文化属性和社会属性设立公共广播电视，提供公共服务，以满足公共需求为主要目标，形成了公共广播电视制度，英国、日本等国家是典型代表；

有的基于经济属性设立商业广播电视，提供商业服务，通过市场竞争，以经济利益为主要目标，形成了商业广播电视制度，美国是典型代表。

广播电视公共服务与公共广播电视既有联系又有差异。

广播电视公共服务一般是指向服务方式、服务行为和服务结果，公共广播电视一般是指向广电服务主体或广电制度。

广播电视公共服务与公共广播电视均基于公共利益而产生、以公共利益为依归。

广播电视公共服务一般由公共广播电视机构提供，而公共广播电视机构既可提供公共服务，也可提供市场服务。

西方公共广播电视具有两个基本价值动机：

一是基于公共领域，意在体现民主自由的精神，以求独立于政府，消解政党和政府对广播电视的干预，其理论基础是议会民主和多党执政；

二是基于公共利益，体现非商业取向，以求独立于市场，消解广播电视对商业利润的追求所带来的对公众权益和文化发展的影响，其理论基础是市场失灵。

鉴于此，西方公共广播电视的经费来源以公共视听费或社会赞助或国会拨款为主，目标任务是满足公共需求，提供公共服务，保障文化权益。

而商业广播电视以市场盈利为目标，提供商业服务，满足市场需求。

受自由市场经济政策的影响，以英国为代表的欧洲国家放松了对广播电视的管制，商业广播电视兴起并与公共广播电视展开竞争，形成了以公共广播电视为主、以商业广播电视为辅的广播电视制度安排；

受市场失灵理论的影响，以美国为代表的一些国家在制度修订中逐步重视公共广播电视，形成了以商业广播电视为主，以公共广播电视为辅的制度安排。

因此，除极少数国家外，单一的商业体制或公共体制已不复存在，大都呈现出二元体制、分类运行的格局。

在我国，广播电视整体上还实行事业体制，但已受到市场经济的深刻影响，基于经济属性实行产业经营，提供市场服务，基于文化属性和社会属性提供公共服务，初步形成了一元体制、分类运行的格局。

三我国广播电视公共服务建设实践

我国的广播电视公共服务自兴办广播电视事业起就开始了。

1998年实施的广播电视村村通工程便是市场经济改革后广播电视公共服务的自发选择，而自觉选择应始自2002年十六大召开之后。

现在，我国广播电视公共服务供给政策已基本明确。

在传输覆盖方面，无线覆盖是基本服务，全国实施，免费供给；

有线覆盖是准公共品，城市和有条件的农村主要实行有线服务，收取收视维护费；

卫星覆盖是限制性公共服务，免费提供，在20户以上的通电自然村，主要通过卫星覆盖来提供。

2007年的数据显示，我国电视用户中，39.9%使用有线电视，超过5.22%使用卫星接收（集中在农村），依靠地面无线信号的用户低于55%。

而目前，发达国家（地区）广播电视公共服务在传输覆盖上已达到较高水平。

在美国，有线电视和卫星电视的多频道系统已基本普及，电视家庭用户中90%为有线电视和卫星电视用户，只有10%的家庭免费接收地面无线电视信号。

在节目服务方面，无线电视能提供4套左右，与发达国家地面无线电视免费提供的频道数量相近，而有线和卫星都能接收到数十套，全部实行免费制，从频道数量看，我国居民接收的免费电视频道数量远高于发达国家。

但是，广播电视公共服务的均等化水平与发达国家比差距还相当大。

始于21世纪的广播电视公共服务实际上是按照基本服务与非基本服务两大类别、城市与农村两大区域分别推进的。

基本服务为无线覆盖，其财源来自公共财政，但在城市只有极少数人选择无线覆盖服务；

有线覆盖作为准公共品，未纳入基本服务范围，其财源主要来自收视维护费；

广播电视节目服务则尚未区分基本服务和非基本服务，皆以商业广告作为财源。

在城市，人们居住集中，消费能力较强，用户和广告市场资源丰富，不管是基本服务还是非基本服务均发展得比较好。

受城乡二元分割体制影响，广播电视公共服务的基本服务在农村尚未普及，存在一些盲区，有线电视以及对农节目服务尤为滞后。

因此，国家确定广播电视公共服务建设的重点在农村。

近年来，国家实施了广播电视村村通工程、西新工程，农村和边疆少数民族地区广播电视覆盖发生显著变化。

村村通工程从1998年开始实施以来，投资100多亿元，已经解决已通电行政村“盲村”、50户以上自然村“盲村”近亿人听广播看电视难的问题。

2007年农村有线电视用户6180万户，入户率25.57%。

为进一步改善无线覆盖，广电总局在财政部、国家发改委的支持下，从2006年起实施无线覆盖工程。

经过两年的努力，提前完成了中央广播电视节目“十一五”农村无线覆盖目标。

省、市、县三级广播电视节目无线覆盖工程也正在实施中。

“十一五”期间，将采取直播卫星方式，完成71.6万个20户以上通电自然村“盲村”的村村通建设任务。

2008年6月9日，我国成功发射第一颗直播卫星“中星9号”。

目前全国正在实施20户以上自然村村村通工程。

与此同时，城市广播电视公共服务建设也快速推进，有线电视基本普及，有线电视数字化正在全国大中城市全面推开，已有100多个城市进行了有线电视数字化整体转换，其中30多个城市已完成了整体转换，2008年全国有线数字电视用户可望超过4500万户，占有线电视用户总数的1/4强。

在2007年1.53亿户的基础上，全国有线广播电视用户2008年增加量预计超过1000万户，入户率将达到42%。

分析广播电视人口覆盖率（见表1、表2），可以发现以下特点：

一是在四级广播电视节目中，中央和省两级较高，地市与县两级较低。

这表明地市、县广播电视台以转播中央和省两级广播电视节目为基本职能；

而地市、县节目的覆盖率较低，说明当地节目传输覆盖设施建设滞后。

二是基本服务——无线广播电视在农村的覆盖还有相当大的盲区，未能享受到无线广播和无线电视服务的农村人口分别达到9.73%和11.61%。

目前，全国大约有70万个20户以上的自然村是广播电视盲村，未能实现广播电视覆盖的人口分别约为5300万和4000万。

表12007年全国广播电视综合覆盖率

表22007年农村广播电视覆盖率

广电总局有关数据显示，我国广播电视现有播出机构2587座（其中广播电台263座、电视台287座、教育电视台44座、广播电视台1993座），开办节目3760套（广播节目2477套、电视节目1283套）。

分析这些播出机构的节目构成（见表3、表4），可以发现广播电视公共服务在节目方面的三个特点：

一是娱乐类节目比例高，专题服务类多，文化类节目和教育类节目少，泛娱乐化现象相当严重。

二是省一级娱乐类节目比例更高，新闻类节目偏少，文化类、教育类节目偏少，尤其是电视中的广告类节目达到了15.4%，商业化现象比较突出。

三是在节目统计中，没有农村、少儿、残疾人、少数民族、妇女类节目的项目。

实际上这些节目都偏少，有相当多的台没有开设这类理应开设的节目。

据此可以得出一个结论，我国广播电视尽管是公共定位，但在节目制播方面公共服务的特点并不突出，存在一些缺失和盲点，对节目内容的公共服务自觉亟待加强。

表32007年中央广播电视播出机构播出公共广播电视节目构成

表42007年省级广播电视播出机构播出公共广播电视节目构成

我国广播电视实行事业体制，理论上应以公共财政出资为主。

但随着市场经济改革的深化，市场运作和产业经营逐步引入广播电视业，财政投入比例逐步下降。

以2007年为例，全国广播电视收入来源中，财政投入已降到了13.3%，经营收入比例上升到86.74%，其中广告收入占到45.6%，有线网络收入占到23.30%，在省一级财政补助占10.9%，地市一级占11%，县级占22.3%。

预计2008年财政投入所占比例进一步下降。

广播电视公共服务不到位与目前这种财源制度安排密切相关。

在这一财源制度下，经营性收入已成为我国广播电视的主要财源，商业经营越来越成为广播电视机构的价值取向。

这一格局对广播电视事业体制形成了强烈冲击，越来越暴露出市场导向与公共利益导向的冲突和矛盾。

在广播电视建设和发展中，商业动机渐强，收视（听）率成为节目制播决策的主导力量，唯收视（听）率现象较为普遍，导致广播电视的城市化、富人化、低俗化现象突出，作为公共服务应有的广泛性、普及性、共享性受到严重影响，事业定位与产业发展之间、公共服务与商业服务之间的互抑效应明显。

在社会主义市场经济条件下，如何实现二者协同发展，已成为中国广播电视制度创新的焦点和难点。

四中国广播电视公共服务的价值取向和发展模式选择

随着社会